CC BY
24УДК 342.5
О КОНСТИТУЦИОННЫХ ОСНОВАХ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В СФЕРЕ
ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ЭКСТРЕМИЗМУ*
Азизова В.Т., заместитель декана юридического факультета Дагестанского государственного университета по научной работе, доцент кафедры теории государства и права, кандидат юридических наук E-mail: vik_aziz@mail ru
В статье рассматриваются отдельные аспекты конституционных основ взаимодействия органов власти в сфере противодействия экстремизму, включая конституционные принципы противодействия экстремизму, меры конституционной ответственности за осуществление экстремистской деятельности и основы взаимодействия органов государственной власти РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления в указанной сфере.
Ключевые слова: противодействие экстремизму, конституционные принципы, меры конституционной ответственности, органы власти, органы местного самоуправления.
ABOUT THE CONSTITUTIONAL BASES OF INTERACTION OF AUTHORITIES IN THE COUNTERACTION SPHERE TO EXTREMISM
Azizova V.T., Deputy dean of the Faculty of Law at Daghestan State University on scientific work, Associate Professor of the Department of Theory of State and Law, Candidate of Law sciences
In the article certain aspects of the constitutional bases of interaction of authorities in the counteraction sphere to extremism, including the constitutional principles of counteraction to extremism, measures of the constitutional responsibility for implementation of extremist activity and basis of interaction of public authorities of the Russian Federation, its subjects and local governments in the specified sphere are considered.
Key words: counteraction to extremism, constitutional principles, measures of the constitutional responsibility, authorities, local governments.
Проблема взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и институтов гражданского общества в сфере противодействия экстремизму представляется актуальной в силу насущной необходимости, обусловленной тем, что современная ситуация в ряде субъектов Российской Федерации характеризуется усилением экстремизма в различных его формах, представляющего реальную угрозу основам конституционного строя, правам и свободам граждан, государственной и общественной безопасности, государственному суверенитету и территориальной целостности Российского госу-
Исследование выполнено в рамках Программы стратегического развития ФГБОУ ВПО «Дагестанский государственный университет» по проекту «Разработка эффективных механизмов взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации по борьбе с экстремизмом посредством анализа конституционно-правовых основ».
дарства, а также отсутствием четкого взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации по борьбе с экстремизмом и наличием противоречий в федеральном и региональном законодательстве.
Одним из принципиально важных направлений деятельности в сфере противодействия экстремизму является выработка национального законодательства, закрепляющего адекватный угрозам механизм противодействия данному явлению, включающий перечень органов противодействия, их возможного взаимодействия для достижения наиболее эффективного результата.
Фундаментальным документом, закрепляющим основы противодействия экстремизму, является Конституция Российской Федерации, обладающая высшей юридической силой, имеющая прямое действие и применяемая на всей территории государства, что подчеркивает базовую основу для формирования всего нацио-
нального законодательства в рассматриваемой сфере.
Применительно к рассматриваемой проблеме конституционные нормы содержат конституционные принципы противодействия экстремизму, меры конституционной ответственности за осуществление экстремистской деятельности и основы взаимодействия органов государственной власти РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления в указанной сфере.
Конституционные принципы противодействия экстремизму содержатся в следующих положениях Конституции РФ:
- в преамбуле Конституции РФ указывается на неприятие борьбы, основанной на неравенстве;
- в части 5 статьи 13 содержится конституционный постулат о запрете создания и функционирования тех общественных объединений, чьи цели или действия направлены на разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни;
- в статье 14 Конституции РФ устанавливается такой базовый принцип, как отделение религиозных объединений от государства и равенство их перед законом, а также отсутствие в качестве государственной или обязательной любой религии;
- статья 19 Конституции РФ устанавливает гарантии равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка и других обстоятельств и запрещает любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности;
- пункт 1 ст. 26 Конституции РФ закрепляет право самостоятельно определять и указывать свою национальную принадлежность, а также пользоваться родным языком, свободно выбирать язык общения, воспитания, обучения и творчества (п. 2 ст. 26);
- положения статьи 28 гарантируют свободу совести, свободу вероисповедания, в том числе право исповедовать любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними.
- пункт 2 ст. 29 не допускает пропаганды или агитации, возбуждающих социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, а также запрещает пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства;
- как элемент принципов противодействия экстремизму можно рассматривать и п. 3 ст. 68, в соответствии с которым всем народам Рос-
сийской Федерации гарантируется право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития;
- конституционным принципом противодействия экстремизму по национальным мотивам можно считать и гарантирование прав коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (статья 69 Конституции).
В целом конституционные принципы противодействия экстремизму обозначают основополагающие, базовые начала, на которых строится формирование как концептуальной [1, с. 15], так и институциональной [2, с. 22] подсистемы противодействия экстремизму. В целом указанные принципы направлены на решение следующих принципиально важных в свете рассматриваемой проблемы задач, охватывающих объединение и координацию усилий всех органов государственной власти, наделенных полномочиями в сфере противодействия экстремизму, а также активное вовлечение в идеологическую сферу противодействия экстремизму институтов гражданского общества, научной общественности, средств массовой информации, общественных организаций. По мнению экспертов, обе указанные задачи решены пока еще только в целом. Решением Президента Российской Федерации главным координатором деятельности по противодействию идеологии терроризма в стране определен Национальный антитеррористический комитет. В повседневном режиме функции координации обеспечивает его постоянно действующий орган - аппарат Комитета. В соответствии с Указом Президента РФ от 26 июля 2011 г. № 988 объединение и координация усилий всех органов государственной власти, наделенных полномочиями в сфере противодействия экстремизму, создана Межведомственная комиссия по противодействию экстремизму в Российской Федерации.
Опосредованное закрепление имеют в Основном законе меры конституционной ответственности за осуществление экстремистской деятельности, которые, согласно классификации, определенной Н.М. Колосовой и Г.Р. Симонян [4, с. 8], включают меры, налагаемые в судебном порядке, и меры, налагаемые в судебно-административном порядке.
К мерам, налагаемым в судебном порядке, могут быть отнесены такие, как: ликвидация и запрет деятельности общественного и религиозного объединения, политической партии или иной организации; прекращение деятельности средства массовой информации; изъятие нереа-
лизованной части тиража продукции средства массовой информации, содержащей материал экстремистской направленности, из мест хранения, оптовой и розничной торговли; конфискация экстремистских материалов.
Судебно-административный порядок означает, что суд в пределах своей юрисдикции устанавливает сам факт правонарушения, в то время как меры юридической ответственности назначаются и применяются органами исполнительной власти. В этом случае можно говорить об отказе в выдаче или аннулирование разрешения на временное проживание, вида на жительство, разрешения на работу в Российской Федерации иностранному гражданину и лицу без гражданства; лишении пассивного избирательного права; о запрете быть учредителем (участником, членом) некоммерческой организации. Очевидно, что указанные меры конституционной ответственности в сфере противодействия экстремизму в тексте Основного закона не закреплены и регламентируются текущим федеральным законодательством, однако имеют четко выраженную конституционно-правовую основу.
Одним из дискуссионных аспектов конституционно-правового регулирования взаимодействия органов государственной власти является проблемность отнесения противодействия экстремизму к федеральному ведению либо совместному ведению РФ и ее субъектов. Учитывая наличие правового регулирования данного вопроса в законодательстве субъектов РФ, можно предположить отнесение данного вопроса в предметам совместного ведения (например, Закон Кабардино-Балкарской Республики "О запрете экстремистской религиозной деятельности и административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением религиозной деятельности", Закон Республики Дагестан "О запрете ваххабитской и иной экстремистской деятельности на территории Республики Дагестан" и др.). В данном случае именно Конституция РФ является основой стратегии противодействия экстремизму, включающей нормативно-правовую подсистему, состоящую из федерального законодательства и основанного на нем законодательства субъектов РФ.
В Определении от 17 июня 2008 г. № 452-О-О по запросу Сахалинской областной Думы Конституционный Суд рассмотрел вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ по противодействию терроризму и экстремизму [5].
В соответствии с правовой позицией, выраженной Конституционным Судом Российской
Федерации, Конституция РФ "непосредственно не определяет противодействие терроризму и экстремизму в качестве сферы ответственности какого-либо одного уровня публичной власти. Конституционно значимые цели данного направления деятельности Российской Федерации как демократического федеративного правового государства обусловливают необходимость осуществления системы правовых, организационных, экономических, воспитательно-идеологических и иных мер превентивного, пресекательного и восстановительного характера. Их реализация, в свою очередь, предполагает необходимость осуществления государственных полномочий как в сфере ведения Российской Федерации, так и в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации".
По мнению Е.В. Троицкой, большинство полномочий в сфере противодействия экстремизму принадлежит преимущественно федеральным органам государственной власти [6, с. 223], при этом компетенция органов местного самоуправления в сфере противодействия экстремизму достаточно невелика, что обусловлено большой социальной опасностью экстремизма и объективной сложностью для органов местного самоуправления противостоять такой деятельности. В то же время местное самоуправление в Российской Федерации является таким уровнем организации власти, который является наиболее близким к населению. Вместе с тем в силу особенностей организации данного уровня организации власти органы местного самоуправления не принимают непосредственное участие в производстве предварительного расследования и оперативно-розыскной деятельности, поэтому участие органов местного самоуправления в данной сфере ограничивается предупреждением экстремистских проявлений и минимизацией и (или) ликвидацией их последствий.
Вместе с тем высказывается мнение, что отнесение вопросов противодействия экстремизму к вопросам местного значения противоречит отдельным положениям Конституции России и законодательству о местном самоуправлении. В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству. Согласно Закону о местном самоуправлении вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Представляется, что участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в соответствии с Конституцией РФ должно быть отнесено к сфере обеспечения безопасности страны и, соответственно, является предметом ведения Российской Федерации либо совместного ведения Федерации и ее субъектов, если рассматривать этот вопрос в контексте обеспечения общественной безопасности. Другими словами, противодействие экстремизму, в том числе такой его форме, как терроризм, на муниципальном уровне - это отдельное государственное полномочие, а не вопрос местного значения.
Существуют серьезные проблемы в сфере обеспечения взаимодействия органов государственной власти России по борьбе с экстремизмом. Очевидно, что без согласованных действий органов государственной власти бороться с экстремизмом крайне сложно. Нескоординированности действий органов государственной власти благоприятствует отсутствие государственной программы противодействия экстремизму, которая должна являться основой для совершенствования федерального и регионального законодательства и проведения организационно-управленческих мероприятий в рассматриваемой сфере, а также для проведения информационной работы, направленной на формирование устойчивого общественного мнения по неприятию экстремизма. Таким образом, в общих чертах нормативно закреплены основы взаимодействия различных органов государственной власти в сфере противодействия экстремизму на всех уровнях организа-
ции власти - федеральном, региональном, муниципальном. Вопрос практической реализации деятельности институциональной подсистемы противодействия экстремизму является наиболее сложным, тем не менее, в некоторой степени законодательные положения уже реализуются.
Литература
1. Азизова В. Т. К вопросу о системе мер противодействия религиозно-политическому экстремизму в Республике Дагестан (теоретическое обоснование) // Юридический вестник ДГУ.
2012. № 4.
2. Азизова В.Т. Об институциональной подсистеме противодействия экстремизму в РФ // Закон и право. 2013. № 10.
3. Зиядова Д.З. Проблемы экстремизма среди молодежи в Республике Дагестан // Вестник ДГУ. Сер.: Право. 2012. № 2.
4. Колосова Н.М., Симонян Г.Р. О состоянии и развитии права, регулирующего вопросы, связанные с противодействием экстремизму в Российской Федерации // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2011. № 10 (16).
5. Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Сахалинской областной Думы о проверке конституционности подпункта "а" пункта 2 статьи 21 и подпункта 51.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": определение Конституционного Суда РФ от 17.06.2008 г. № 452-О-О. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс" (дата обращения: 01.11.2013).
6. Троицкая Е.В. Особенности конституционно-правового регулирования участия органов местного самоуправления в противодействии терроризму и экстремизму в Российской Федерации // Ленинградский юридический журнал.
2013. № 2 (32).
Поступила в редакцию 30 октября 2013 г.
