CC BY
57
Ф.С. Сосенков
Сосенков Федор Сергеевич — кандидат юридических наук, доцент, преподаватель кафедры конституционного и международного права
Нижегородская академия МВД России
О коллизиях федерального и регионального законодательства как угрозе государственному единству России: история и современное состояние
Под юридической коллизией (от лат. соШвю — «столкновение») в самом общем виде понимается противоречие между нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же или смежные правоотношения. Данный правовой феномен вполне закономерен федеративных государствах, поскольку последние построены на разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации и в этой связи возможны технические ошибки. Гораздо сложнее, когда субъекты федерации в стремлении обретения максимальной самостоятельности, перерастающем зачастую в откровенный сепаратизм, начинают с федеральным центром так называемую «войну законов». Это явление можно раскрыть как намеренное издание субъектом федерации нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству по предметам исключительного ведения федерации и совместного ведения федерации и регионов, направленных на регулирование компетенции федеральных органов власти.
Очевидно, что коллизии такого рода являются угрозой государственному единству, которое в юридической литературе раскрывается как отказ от каких-либо проявлений сепаратизма, то есть такой политики в отдельных частях государства, которая не учитывает интересов всего государства, противопоставляя им местные интересы1. Также отмечено, что государственное единство предполагает весьма значительный объем и высокий уровень согласованных позиций, интересов и отношений между институтами государственности, взаимосвязанных с политической и правовой системами, а также с гражданским обществом на основе взаимодействия в разрешении конкретных проблем общественного развития, что обеспечивает устойчивую структуру власти и властных отношений в государстве, его территориальную целостность2. Как видно, фактор территориальной целостности признается ключевым в вопросе государственного единства, поэтому в данном случае мы понимаем под единством государства, прежде всего его территориальную целостность, сохранение которой является важнейшим элементом национальной безопасности3. Возвращаясь к заявленной теме, отметим, тим, что коллизии между федеральным законодательством и нормативными правовыми актами субъектов федерации сопровождали кризисные этапы российской государственности и в значительной мере их обусловливали4.
В новейшей отечественной истории права первым и наиболее ярким, на наш взгляд, проявлением «войны законов» стало принятие 16 ноября 1988 года Верховным Советом Эстонской ССР Декларации о государственном суверенитете и Закона о внесении изменений в Конституцию Эстонской ССР. В противоречие со статьей 11 Конституции СССР указанный закон объявлял исключительной собственностью Эстонской ССР объекты, являющиеся достоянием всего советского народа5 (то есть, есть, по аналогии с нынешним законодательством, находящихся в федеральной собственности). Ана-
1 См.: Конституционное право: энциклопедический словарь / отв. ред. С.А.Авакьян. М.: НОРМА, 2001. С. 144.
2 См.: Левакин И. В. Государственное единство России: теоретико-правовое исследование: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 13.
3 Мазаева Е.С., Петрянина О.А., Торопкин С.А., Трусов Н.А. Основы теории национальной безопасности: курс лекций. Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2016. С. 139, 299; Трусов Н.А. Система национальной безопасности России // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2016. № 3 (35). С. 22; Петрянин А.В., Петрянина О.А. Понятие безопасности: законодательно-доктринальные подходы // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2013. № 21. С. 175; Миловидо-ва А.С. Новая стратегия национальной безопасности России: технико-юридическое сравнительно-правовое исследование // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2016. № 2 (34). С. 182; и др.
4 См.: Сосенков Ф.С. К вопросу о законотворческом сепаратизме как стратегическом, технико-юридическом и политико-правовом явлении // Юридическая техника. 2015. № 9. С. 733—735.
5 См.: Дрожжин В.А. Нормативно-организационное обеспечение ликвидации Союза ССР // История государства и права. 2007. № 23. С. 20.
Сосенков Ф.С. О коллизиях федерального и регионального законодательства...
логичные шаги предприняли другие советские республики. Так, 12 июня 1990 года Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики1. Принятие данного документа усилило центробежные тенденции в самой РСФСР: специалистами отмечено, что в различных российских регионах отмечено 58 заявок на выделение новых административно-территориальных единиц с разной степенью самостоятельности от федерального центра (20-ти национальных республик, 3-х двунациональных республик, 16-ти региональных территориальных республик, 2-х конфедераций, 7-ми казачьих республик, округов войсковых земель, 2-х автономных округов, 4-х национальных районов, одного международного парка)2.
Региональное законотворчество в России 1990-х годов неминуемо отражало существующие центробежные тенденции, выражением чего были многочисленные коллизии федерального и регионального законодательства. Наиболее яркими примерами являлись конституции республик в составе Российской Федерации. Так, статья 61 Конституции Татарстана определяла этот регион как «суверенное государство», которое «устанавливает ассоциированные отношения с Российской Федерацией», позиционировала его как «субъект международного права». Статья 1 Конституции Республики Тыва, закрепляя за субъектом РФ статус суверенного государства, признавала за ним «право на самоопределение и выход из состава Российской Федерации». Тенденцией были также нарушения в плане разграничения государственной собственности на федеральную и субъектов Российской Федерации. К примеру, статьей 5 Конституции Якутии закреплялась норма, согласно которой континентальный шельф и воздушное пространство на территории данного субъекта являются неотъемлемым достоянием и собственностью народа Республики Саха (Якутия). Нормой стало также присвоение субъектами Федерации полномочий федеральной власти. Так, большинство конституций и ряд уставов субъектов Российской Федерации (Башкортостан, Бурятия, Ингушетия, Калмыкия, Карелия, Коми, Северная Осетия и др.) главы субъектов наделялись полномочиями вводить на своей территории чрезвычайное положение3. По данным Министерства юстиции Российской Федерации, в 1999 году отношение несоответствующих федеральному законодательству нормативных правовых актов субъектов Федерации к действующим нормативным правовым актам регионов составляло один к трем4. Невозможность обеспечения единого правового пространства создавала реальную угрозу конфедерализации государства и отделения от него некоторых регионов.
Подобное ненормальное положение нашло отражение и практически единодушную оценку ведущих отечественных политических сил. Партия «Яблоко» еще в 1995 предложило меры, которые в дальнейшем нашли выражение в федеральном законодательстве. В частности предлагалось «разработать механизм прямого воздействия федеральных органов на те субъекты Федерации, где наруша-ются...федеральные законы»5. Также обращалось внимание на необходимость «законодательного закрепления процедуры экспертизы законодательных актов субъектов Федерации (в рамках конституционной сферы совместной компетенции) в Федеральном Собрании»6.
В 1998 году лидер КПРФ Г.А. Зюганов утверждал: «Судьба федерации в России вовсе не предопределена, федеративное устройство еще не прошло проверку временем.События, происшедшие после 1991 г., говорят скорее против, чем за федерацию. И если они будут развиваться так, как развивались до сих пор, неизбежен распад государства»7. В Послании Президента РФ «Россия на рубеже же эпох», вероятно, в том числе из соображений сохранения единства государства признано необходимым обсуждение проблем государственно-правовой ответственности в случае грубого нарушения Конституции и федерального законодательства, предлагается разработать конституционные гарантии ответственности8.
1 См.: О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики: декларация Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 июня 1990 г. № 22-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. 1990. № 2, ст. 22.
2 См.: Порошкина Ю.О. Правовой сепаратизм регионов как угроза национальной безопасности Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 62.
3 Подробнее см.: Сосенков Ф.С. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: теоретический и практический аспекты: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2007. С. 14—25.
4 См.: Контарев М.В. Об обеспечении единства правового пространства России и задачах территориальных органов Министерства юстиции Российской Федерации // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2005. № 11. С. 8.
5 Реформы для большинства. Объединение «Яблоко». М., 1995. С. 51.
6 Явлинский Г.А. О российской политике. Выступления и статьи (1994—1999 гг.). М.: ЭПИцентр, 1999. С. 51.
7 Зюганов Г.А. На рубеже тысячелетий: судьба России в современном мире. М.: Мысль, 2001. С. 327.
8 См.: Послание Президента РФ «Россия на рубеже эпох». иВ1_: http://www.kremlin.ru/acts/bank/22400 (дата обращения: 30.08.2016).
328
Юридическая техника. 2017. № 11
В первое десятилетие двадцать первого века федеральными и региональными властями проделана огромная работа по гармонизации правового пространства России обеспечения его единства. Работа по выстраиванию вертикали власти шла параллельно с деятельностью по обеспечению единого правового пространства, в которую были включены самые разные органы государственной власти: Полномочные представители Президента России, Министерство юстиции Российской Федерации, органы прокуратуры и суды. Полученные результаты отражают затраченные усилия. К примеру, по данным Министерства юстиции Российской Федерации на период за январь-сентябрь 2016 года из 99353 нормативных правовых актов, поступивших на экспертизу, признаны несоответствующими федеральному законодательству 3647 (3,67%)1. Характерно то, что несоответствия выявляются в большинстве случаев не в законах субъектов Российской Федерации, а нормативных правовых актах региональных органов исполнительной власти.
В настоящее время коллизии федерального и регионального законодательства объясняются недостатками юридической техники, ошибками правотворческих органов. Они не имеют политического подтекста и возникают без соответствующего умысла. Таким образом, подобные коллизии в настоящее не являются результатом правотворческого сепаратизма и не составляют угрозы территориальной целостности России.
1 См.: Сведения за январь-сентябрь 2016 года о деятельности Министерства юстиции Российской Федерации по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации. иВ1_: http://minjust.ru/ru/svedeniya-o-deyatelnosti-po-obespecheniyu-edinstva-pravovogo-prostranstva-rossiyskoy-1 (дата обращения: 01.11.2016).
329
Сосенков Ф.С. О коллизиях федерального и регионального законодательства.
