CC BY
63
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Ф.С. Сосенков
Сосенков Федор Сергеевич — кандидат, юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Волжской государственной академии водного транспорта, доцент кафедры конституционного и международного права Нижегородской академии МВД России
К вопросу о законотворческом сепаратизме как стратегическом, технико-юридическом и политико-правовом явлении
Проблема единого правового пространства была актуальна для России в силу ее сложного административного деления, обширной территории, многонационального и мультикультурного состава на самых разных этапах исторического развития. Так, в XIX веке данная проблема вызывала обеспокоенность многих ученых и общественных деятелей консервативного направления. Различные нормативные правовые акты, действовавшие в основном в пределах национальных окраин, принятые до присоединения региона к империи, предусматривали иное, по сравнению с общегосударственным, правовое регулирование общественных отношений1. В этой связи большинство консерваторов выступало за унификацию законодательства в пределах страны, что должно было укрепить единство государства и нейтрализовать нарастание центробежных тенденций. Наиболее показательно, на наш взгляд, обоснование профессора Новороссийского университета А.И.Загоровского (1850 — 1910): «Русское государство более всего разъединено в области гражданского законодательства. Оно вмещает в себя чуть ли не все право Европы. В бывшей Польше действует французский кодекс, в Остзейском крае — смесь польского с немецким, в Бессарабии — византийское право, в Финляндии — шведское уложение, в Малороссии сохранились в силе некоторые постановления Литовского статута. ...Особое законодательство для той или иной части государства обособляет эти части политически. И наоборот, общие законы служат хорошим средством сплочения государственного союза»2. Вместе с тем рассмотренное нарушение единого правового пространства представляет собой не столько целенаправленную деятельность региональных органов власти по принятию нормативных правовых актов, противоречащих общегосударственному законодательству, сколько предоставление национальным окраинам от лица империи льгот при вхождении в ее состав.
Предметом же рассмотрения настоящей статьи будет выступать законотворческий сепаратизм, под которым мы понимаем целенаправленную в целях политического и экономического обособления, деятельность региональных органов государственной власти по изданию законов, противоречащих общенациональному законодательству. Отметим, что рассматриваемое явление не совпадает с сепаратизмом как таковым, который в справочной литературе определяется как движение за отделение части государства и создание нового государственного образования или за предоставление части страны автономии3. Вместе с тем законотворческий сепаратизм может выступать в качестве формы проявления сепаратизма как такового.
В новейшей отечественной истории права первым и наиболее ярким, на наш взгляд, проявлением законотворческого сепаратизма стало принятие 16 ноября 1988 года Верховным Советом Эстонской ССР Декларации о государственном суверенитете и Закона о внесении изменений в Конституцию Эстонской ССР. В противоречие со статьей 11 Конституции СССР указанный закон объявлял исключительной собственностью Эстонской ССР объекты, являющиеся достоянием всего советского народа4 (то есть, по аналогии с нынешним законодательством, находящихся в федеральной собственности). Аналогичные шаги предприняли другие советские республики. Так, 12 июня 1990 года Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики5. Принятие данного доку-
1 Подробнее об этом см.: Карцов А.С. Правовая идеология русского консерватизма: II половина XIX — начало XX веков: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 201—202.
2 Загоровский А.И. К регулированию нашего гражданского законодательства // Московские ведомости. 1899. № 205. С. 4. Цит. по: Карцов А.С. Правовая идеология русского консерватизма: II половина XIX — начало XX веков: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 201.
3 Большой юридический словарь / под ред. А.Я.Сухарева, В.Е.Крутских. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2000. С. 554.
4 См.: Дрожжин В.А. Нормативно-организационное обеспечение ликвидации Союза ССР // История государства и права. 2007. № 23. С. 20.
5 О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики: декларация Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 июня 1990 г. №22-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. 1990. №2, ст. 22.
Сосенков Ф.С. К вопросу о законотворческом сепаратизме как стратегическом...
733
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
мента усилило центробежные тенденции в самой РСФСР: специалистами отмечено, что в различных российских регионах отмечено 58 заявок на выделение новых административнотерриториальных единиц с разной степенью самостоятельности от федерального центра (20-ти национальных республик, 3-х двунациональных республик, 16-ти региональных территориальных республик, 2-х конфедераций, 7- ми казачьих республик, округов войсковых земель, 2-х автономных округов, 4-х национальных районов, одного международного парка)1.
Региональное законотворчество в России 1990-х годов неминуемо отражало существующие центробежные тенденции, выражением чего был законотворческий сепаратизм. Наиболее яркими примерами являлись конституции республик в составе Российской Федерации. Так, статья 61 Конституции Татарстана определяла этот регион как «суверенное государство», которое «устанавливает ассоциированные отношения с Российской Федерацией», позиционировала его как «субъект международного права». Статья 1 Конституции Республики Тыва, закрепляя за субъектом РФ статус суверенного государства, признавала за ним «право на самоопределение и выход из состава Российской Федерации». Тенденцией были также нарушения в плане разграничения государственной собственности на федеральную и субъектов Российской Федерации. К примеру, статьей 5 Конституции Якутии закреплялась норма, согласно которой континентальный шельф и воздушное пространство на территории данного субъекта являются неотъемлемым достоянием и собственностью народа Республики Саха (Якутия). Нормой стало также присвоение субъектам Федерации полномочий федеральной власти. Так, большинством конституций и рядом уставов субъектов Российской Федерации (Башкортостан, Бурятия, Ингушетия, Калмыкия, Карелия, Коми, Северная Осетия и др.) главы субъектов наделялись полномочиями вводить на своей территории чрезвычайное положение. Представить полную картину проявлений законотворческого сепаратизма в российских регионах в 90-е годы XX века в рамках настоящей статьи представляется невозможным, поскольку они являются предметом отдельных исследований.
На наш взгляд, законотворческий сепаратизм обладает следующими признаками:
1) имеет место преимущественно в федеративных государствах, является результатом деятельности региональных органов законодательной власти; возможны также проявления законотворческого сепаратизма в унитарном государстве с автономиями;
2) результатом законотворческой деятельности являются региональные законы, расширяющие пределы предметов ведения региона за счет предметов ведения федерального центра;
3) подобная деятельность нарушает единое правовое пространство государства;
4) как правило, является следствием ослабления власти федерального центра и общей политической нестабильности в стране;
5) представляет собой разновидность правонарушения в сфере осуществления государственной власти и влечет специфические меры конституционной ответственности;
6) несмотря на свой девиантный характер такая деятельность осуществляется легально сформированными представительными органами власти, как правило, с соблюдением формальных процедур, и не носит характера экстремистской.
Охарактеризуем законотворческий сепаратизм с точки зрения его технико-юридических, стратегических и политико- правовых характеристик.
Юридическая техника определяется как совокупность определенных приемов, правил, методов, применяемых как при разработке содержания и структуры правовых актов, так и при их претворении в жизнь2. В рамках юридической техники особо принято выделять законодательную технику, особая важность которой в создании нормативных правовых актов высшей юридической силы. Законотворческий сепаратизм нарушает одно из важнейших правил законодательной техники, а именно: отсутствие противоречий в содержании законодательного акта в целом и в системе законодательства.
С точки зрения характеристики законотворческого сепаратизма как стратегического и политико-правового явления позволим себе соединить две эти характеристики. Дело в том, что законотворческий сепаратизм по своей природе может иметь как стратегический характер, так и тактический. В стратегическом плане он преследует цель коренным образом «поделить» сферы влияния с федеральным центром и максимум от него обособиться, вплоть до отделения от общего государства. Данная цель достигается, как правило, путем принятия статутных документов — деклараций, конституций, уставов. Вместе с тем такая деятельность может происходить с целью незначительной корректировки статуса субъекта Федерации в сторону его повышения хотя бы на определенное время. Очевидно, такую законотворческую деятельность, связанную с установлением незначительных хозяйственных, налоговых и иных преференций следует признать преследующей тактические, временные цели.
1 См.: Порошкина Ю.О. Правовой сепаратизм регионов как угроза национальной безопасности Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 62.
2 Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2000. С. 695.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Противодействие законотворческому сепаратизму представляет собой комплекс мероприятий, включающий в себя изменение и отмену уже действующих региональных законов, направленных к экономическому и политическому обособлению регионов в противоречие федеральному законодательству. Здесь следует назвать деятельность Конституционного Суда Российской Федерации, Министерства юстиции и прокуратуры Российской Федерации, а также иных федеральных и региональных государственных институтов. Сама по себе такая работа специальных органов достаточно сложна технически и велика по объему. Вместе с тем отметим, что эта деятельность крайне затруднительна без достижения политического единства государства, нейтрализации центробежных сил, консолидации властных элит. Подобная работа успешно ведется с конца 1990-х годов. Последнее десятилетие ознаменовалось как количественным, так и качественным снижением противоречий региональных законодательных актов федеральному законодательству. Так, по данным Министерства юстиции Российской Федерации из 84 771 нормативного правового акта, поступившего на экспертизу в январе — августе 2014 года, признаны несоответствующими федеральному законодательству 3 252 (3, 83%).1 Зачастую противоречия между нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и федеральным законодательством можно объяснить ошибками правотворческих органов. Они не имеют политического подтекста и возникают без соответствующего умысла.
В этой связи вопросы противодействия законотворческому сепаратизму становятся интересными в большей мере историкам, нежели теоретикам права. Вместе с тем, на наш взгляд, анализ опыта противодействия законотворческому сепаратизму, и прежде всего отечественного, представляется полезным для профилактики центробежных тенденций, предотвращения их в будущем.
1 Отметим, что учитываются как законы, так и подзаконные нормативные акты, составляющие большую часть несоответствующих федеральному законодательству документов. См. официальный сайт Министерства юстиции Российской Федерации: Сведения за январь—август 2014 года о деятельности по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации. URL: http://minjust.ru/ru/press/news/svedeniya-za-yanvar-avgust-2014-goda
Сосенков Ф.С. К вопросу о законотворческом сепаратизме как стратегическом...
