CC BY
100ВАЛЕРИЙ РОМАНОВИЧ КИСИН,
кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры административного права ФГКОУ ВПО «Московский университет МВД России»;
ЮРИЙ ИЛЬИЧ ПОПУГАЕВ,
кандидат юридических наук, доцент, первый заместитель начальника ФГКУ «ВНИИ МВД России»
О КОЛЛИЗИИ (КОНКУРЕНЦИИ) НОРМ, ПРЕДУСМАТРИВАЮЩИХ АДМИНИСТРАТИВНУЮ И УГОЛОВНУЮ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ, И СПОСОБЫ ЕЕ РАЗРЕШЕНИЯ
Раскрываются содержание коллизии норм, соотношение с конкуренцией норм, даются классификация и характеристика коллизий: внутриотраслевой - административно-деликтных норм по законодательству об административных правонарушениях и межотраслевой - административно-деликтных и уголовно-правовых норм, приводятся конкретные примеры коллизии (конкуренции), сформулированы предложения по преодолению данного правового явления.
Ключевые слова: коллизия (конкуренция) норм, внутриотраслевая и межотраслевая коллизия (конкуренция), способы разрешения коллизий норм законодательства об административных правонарушениях и УК РФ.
V.R. Kisin, PhD (Law), Assistant Professor, Sub-department of Administrative Law, Russia MI Moscow University; e-mail:support@mosu-mvd.com, tel.: 8 (495) 336-40-00;
Y.I. Popugaev, PhD (Law), Assistant Professor, First Deputy Head, Russia MI FPOI National Research Institute; e-mail: info@vnii-mvd.ru, tel.: 8 (495) 691-01-42.
On the conflict of norms providing for the administrative and criminal liability, and means of its settlement.
The concept of conflict of norms, the correlation with the competition of norms are revealed, the classification and characteristics of conflicts are given: intra-branch - administrative-and-tortious norms for the legislation on administrative offences, and inter-branch - administrative-and-tortious and penal norms. Specific examples of conflicts are presented, suggestions aimed at overcoming this legal phenomenon are defined.
Key words: conflict (competition) of norms, intra-branch and inter-branch conflict (competition), means of settling conflicts of legislative norms of administrative offences and the FR Criminal Code.
Среди правовых средств укрепления правопорядка в России важное место отведено институту административной ответственности. Более 500 статей КоАП РФ формулируют составы административных правонарушений и устанавливают административные наказания за их совершение. Причем значительное число статей Особенной части КоАП РФ содержит описание нескольких составов, поэтому их общее количество более чем в два раза превышает число статей Особенной части. Помимо КоАП РФ, законодательство об административных правонарушениях включает в себя и законы субъектов Российской Федерации (кодексы об административных правонарушениях), также формулирующие многие составы административных правонарушений1.
В стране ежегодно к административной от-
ветственности привлекаются миллионы физических и юридических лиц2. Помимо этого, дела об административных правонарушениях рассматривают должностные лица более 70-ти федеральных органов исполнительной власти, многочисленные органы исполнительной власти субъектов федерации, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, административные комиссии, действующие при органах исполнительной власти субъектов федерации и в муниципальных образованиях.
В последние годы наблюдается тенденция возрастания репрессивной составляющей административных наказаний3. Лица, в отношении которых они применяются, претерпевают весьма существенные лишения и правоограничения.
Изложенные обстоятельства актуализируют
проблему законности, обоснованности и справедливости при применении норм законодательства об административных правонарушениях. Качество правоприменения обусловлено множеством факторов, среди которых важнейшее место занимает качество правового материала, подлежащего применению.
Неотъемлемой и важнейшей составной частью деятельности по применению законодательства об административных правонарушениях является сопоставление признаков совершенного деяния с признаками, включенными законодателем в конструкцию состава административного правонарушения, предусмотренного той или иной нормой КоАП РФ (соответствующих законов субъектов федерации), т.е. квалификация правонарушения. При квалификации правоприменитель сопоставляет выстроенную им в своем сознании на основе анализа данных (доказательств) о фактически совершенном деянии «идеальную» модель этого деяния с правовой моделью правонарушения, сконструированной законодателем в соответствующей правовой норме.
В результате сопоставления этих двух моделей и установления полного их совпадения правоприменитель делает вывод о совершении лицом конкретного вида административного правонарушения4. Безупречность этого вывода зависит от качества сопоставленных моделей. Если качество «идеальной» модели фактически совершенного деяния обусловлено деятельностью правоприменителя по сбору, проверке, оценке доказательств по делу об административном правонарушении, то качество правовой модели правонарушения детерминировано законодателем, формулирующим нормы, содержащие описание составов административных правонарушений.
Анализ норм Особенной части КоАП РФ свидетельствует о наличии множества дефектов в их структурно-логическом и системном построении. Излишнее дублирование, внутренняя и внешняя противоречивость, несогласованность норм порождают коллизии в законодательстве об административных правонарушениях. Распространенность такого правового явления, как коллизии норм права, его негативное влияние на правоприменительную деятельность обусловливают интерес к исследованию причин их возникновения и способов разрешения.
Наибольшее внимание исследованию этой проблемы уделяется представителями науки уголовного права и теории права. Проблемы коллизии в административном праве, и в частности в законодательстве об административных правонарушениях, до настоящего времени остаются
вне поля зрения юридической науки. Совершенствование законодательства и правоприменительной практики не может осуществляться без учета реального существования этого правового явления, его оценки и определения способов разрешения как в законотворчестве, так и в правоприменении.
Не претендуя (в рамках данной работы) на всестороннее и глубокое исследование указанной проблемы, авторы ставят своей целью осветить ее отдельные аспекты, представляющиеся наиболее актуальными, высказать некоторые суждения по ее разрешению, могущие оказаться полезными законодателю и правоприменителям и привлечь внимание исследователей.
Юридическая наука под коллизией в праве понимает противоречия, расхождения, содержащиеся в нормах права, регулирующих одинаковые или родственные (смежные) общественные отношения. Аналогичное понятие коллизии получило законодательное закрепление в Законе г. Москвы «О правовых актах города Москвы», ст. 22 которого коллизиями правовых актов признает «противоречия между правовыми актами, регулирующими одни и те же общественные отношения, а также между положениями одного и того же акта».
Наряду с термином «коллизия» в юриспруденции широко распространен термин «конкуренция» правовых норм. При этом некоторыми авторами они полностью отождествляются и рассматриваются как одно правовое явление5. По мнению других, конкуренция правовых норм является частным случаем коллизии6, и наоборот, коллизия рассматривается как частный случай конкуренции7. Существует также мнение, что это совершенно разные правовые явления, не связанные друг с другом8.
Не акцентируя внимания на деталях многолетней научной полемики по поводу соотношения и содержания коллизии и конкуренции норм права, следует заметить, что независимо от занимаемых авторами позиций по этому вопросу все они признают, что и при коллизии, и при конкуренции проблема заключается в том, что две или более правовые нормы регулируют одно или несколько смежных (родственных) общественных отношений. Однако регулируют они их по-разному. При этом для коллизии характерно противоречие норм, а для конкуренции - лишь их различие по полноте, объему регулируемого общественного отношения. И при коллизии, и при конкуренции правовых норм наблюдается ситуация, при которой на регулирование одного общественного отношения претендуют две (или более) нормы. Проблема состоит в выборе из них
той, которая подлежит применению. Для решения этой проблемы не имеет существенного значения, отличаются эти нормы противоречием или различием. Тем более, между терминами «противоречие» и «различие» имеется смысловая взаимосвязь9. Существенное различие может рассматриваться как форма противоречия.
При сравнении некоторых правовых норм весьма не просто сделать категорический вывод о том, отличает ли их противоречие или всего лишь различие. Так, если одна норма разрешает какое-то деяние, а другая запрещает его, то вполне очевидно, что между ними существует противоречие. Если же обе нормы признают деяние противоправным и за его совершение одна из них устанавливает административное наказание, а другая - уголовное, то ответ на вопрос о степени их отличия (противоречие или различие) представляется не столь очевидным.
Не случайно авторы, отстаивающие тезис о необходимости разграничения конкуренции и коллизии в праве по признакам противоречия (свойственно коллизии) и различия (характерно для конкуренции), замечают, что излишняя, неоправданная конкуренция приводит к коллизии, которая выступает как частный случай конкурен-ции10. То есть представляется вполне оправданным признание коллизии и конкуренции если не всегда тождественными, то, по меньшей мере, однородными явлениями правовой действительности. При этом следует заметить, что о коллизии чаще говорят исключительно как о негативном явлении в праве, порожденном ошибками законодателя. В то время как конкуренция правовых норм может в одних случаях оцениваться как дефект законодательства (избыточное, несогласованное правовое регулирование), а в других -как необходимый, обоснованный прием законодательной техники.
Законодательству об административных правонарушениях присущи коллизии (противоречия и различия) правовых норм как негативного свойства, т.е. порожденные ошибками законодателя, так и те, появление и существование которых объективно обусловлено и необходимо. Первые должны устраняться законодателем путем отмены, изменения законов. Вторые - преодолеваться правоприменителем правильным выбором одной из конкурирующих норм. Так как процесс устранения коллизий законодателем значительно отстает от процесса порождения новых коллизий в ходе его активной правотворческой деятель-ности11, то правоприменителю приходится преодолевать не только объективно необходимые коллизии (конкуренции) правовых норм, но и те, которые рождены ошибками законодателя.
Разрешение (устранение и преодоление) коллизий требует исследования большого массива норм законодательства об административных правонарушениях, их рассмотрения во взаимосвязи друг с другом и с нормами других отраслей законодательства (конституционного, уголовного, гражданского и др.). Такой подход позволяет выделить два основных вида коллизий: внутриотраслевые (между нормами законодательства об административных правонарушениях) и межотраслевые (между этими нормами и нормами других отраслей законодательства).
Среди внутриотраслевых коллизий следует обратить внимание на коллизии норм Особенной части КоАП РФ и норм законодательства об административных правонарушениях субъектов Федерации, а также на коллизии общих и специальных норм.
КоАП РФ к предметам ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относит установление законами субъектов Федерации административной ответственности за нарушения законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления (ст. 1.3.1 КоАП РФ).
Так как защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности и правопорядка, общественной безопасности, природопользование, землепользование и многие другие вопросы отнесены к совместному ведению Российской Федерации и находящихся в ее составе субъектов (ст. 72 Конституции РФ), то последними по указанным и другим вопросам совместного ведения принимается множество нормативных правовых актов и устанавливается административная ответственность за их нарушения. Однородность общественных отношений, регулируемых законодательством об административных правонарушениях Федерации и ее субъектов, создает предпосылки для коллизии (конкуренции) норм этого законодательства. Так, с принятием Кодекса г. Москвы об административных правонарушениях все нормы его главы 15 («Административные правонарушения против порядка управления») до 2009 г. почти дословно воспроизводили тексты ст. 19.4, 19.4.1, 19.5, 19.6, 19.7 КоАП РФ, устанавливая при этом размеры административных штрафов, более чем в 10 раз отличающиеся от установленных за такие же правонарушения федеральным законодательством. В 2009 г. эта коллизия была устранена исключением из московского Кодекса норм главы 15. Однако и до настоящего времени Кодекс г. Москвы об административных правонарушени-
ях содержит ряд правовых норм, пребывающих в коллизии с нормами Особенной части КоАП РФ.
Если устраненная коллизия была полной и очевидной, не представляющей трудности в ее обнаружении, то большинство сохраняющихся коллизий норм указанных законов предстает в более «скрытом» и неполном виде. Так, например, ст. 11.10 КоАП г. Москвы формулирует состав административного правонарушения, являющегося одной из возможных форм проявления составов административных правонарушений, предусмотренных ст. 14.5, 14.8 КоАП РФ, а составы, предусмотренные ст. 11.3 и ч. 3 ст. 10.9 КоАП г. Москвы, содержат признаки административных правонарушений, предусмотренных соответственно ст. 14.15 и ч. 1 ст. 11.15 КоАП РФ. При этом размеры административных штрафов, установленных в указанных нормах КоАП г. Москвы, существенно превышают те, что установлены нормами федерального законодательства.
Вместе с тем, в законодательстве остаются и очевидные коллизии норм, содержащие признаки одного и того же состава административного правонарушения. Так, ст. 6.11 Кодекса г. Москвы об административных правонарушениях и ст. 7.1 КоАП РФ содержат описание признаков состава административного правонарушения - «самовольное занятие земельного участка». При этом московское законодательство устанавливает за его совершение административные штрафы, существенно превышающие установленные федеральным законодательством.
Анализ содержания приведенных выше и подобных им правовых норм показывает, что их коллизии преимущественно являются следствием ошибок, допущенных законодателями субъектов Федерации. Подобные коллизии должны быть устранены законодателями12. Однако их существование не может быть исключено полностью, поэтому перед правоприменителями всегда будет стоять задача преодоления имеющихся коллизий в законодательстве Федерации и ее субъектов13.
По общему правилу, установленному ст. 76 Конституции РФ, законы субъектов Федерации, принятые по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не могут противоречить федеральным законам. В случае такого противоречия действует федеральный закон. Статья 72 Конституции РФ административное законодательство относит к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, при обнаружении коллизий в нормах законодательства об административных правонарушениях субъектов Федерации и в КоАП РФ
правоприменитель должен руководствоваться нормами федерального законодательства.
Представляется, что реализации этого конституционного принципа разрешения коллизий способствовало бы включение в КоАП РФ и в соответствующие законы субъектов Российской Федерации правовых норм, провозглашающих приоритетное применение норм КоАП РФ в случаях обнаружения их расхождения (противоречий) с нормами соответствующих законов субъектов Федерации14.
Другим распространенным видом коллизии (конкуренции) норм законодательства об административных правонарушениях является коллизия общих и специальных норм, формулирующих составы административных правонарушений15. Причем составы, содержащиеся в общей и специальной норме, совпадают по всем конструктивным признакам. Специальная норма лишь уточняет, конкретизирует, индивидуализирует один или несколько признаков состава правонарушения, определенных в общей норме. Это может быть указанием специальной нормы на специфику предмета правонарушения, места и обстановки его совершения.
Объективно потребность в специальных нормах обусловлена необходимостью дифференциации уровня правовой защиты конкретного вида общественных отношений, т.е. установления более или менее строгого (по сравнению с предусмотренным общей нормой) административного наказания за совершение посягательства на указанный в специальной норме предмет, за совершение противоправного деяния в определенном месте, конкретной обстановке. Например, ст. 7.17 КоАП РФ устанавливает ответственность за уничтожение или повреждение чужого имущества, а ст. 11.15 и 13.24 КоАП РФ - за повреждение имущества соответственно на транспортных средствах и повреждение телефонов-автоматов. Последние, являясь специальными нормами по отношению к ст. 7.17 КоАП РФ, устанавливают более строгие административные наказания за уничтожение или повреждение указанного в них чужого имущества.
Однако КоАП РФ содержит множество специальных норм, анализ которых показывает, что их принятие объективно не обусловлено необходимостью дифференциации административной ответственности, а скорее является следствием непродуманности, несогласованности, бессистемности, фрагментарности законотворчества.
Так, например, трудно обосновать какой-либо объективной потребностью существование специальных норм, предусмотренных ст. 19.9 КоАП РФ. Часть 1 этой статьи устанавливает ад-
министративную ответственность в виде штрафа в размере от 100 до 300 рублей за нарушение должностным лицом установленных законодательством сроков рассмотрения заявлений граждан о предоставлении земельных участков или сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда. Часть 2 этой статьи устанавливает такое же наказание за нарушение установленных законодательством сроков рассмотрения заявлений граждан о предоставлении водных объектов. В то же время действуют общие нормы, предусмотренные ст. 5.59 (нарушение порядка рассмотрения обращений граждан) и ст. 5.39 КоАП РФ (отказ в предоставлении информации). При этом санкция ст. 5.59 КоАП РФ предусматривает административный штраф от 5 до 10 тыс. рублей, а ст. 5.39 КоАП РФ - от 1 до 3 тыс. рублей, т.е. на порядок выше предусмотренных специальными нормами. Таким образом, подобная «привилегизация» составов административных правонарушений, предусмотренных ст. 19.9 КоАП РФ, представляется следствием излишней, несогласованной правовой регламентации.
С точки зрения здравого смысла труднообъяснимо существование «привилегированного» состава, предусмотренного ч. 1 ст. 20.27 КоАП РФ «Неповиновение законному требованию должностного лица органа федеральной службы безопасности о соблюдении мер и временных ограничений, установленных на территории (объекте), в пределах которой (на котором) введен правовой режим контртеррористической операции». Санкцией этой нормы предусмотрен административный штраф, налагаемый на граждан, в размере до 500 рублей, на должностных лиц - от 1 до 3 тыс. рублей, на юридических лиц - от 5 до 10 тыс. рублей. В то же время значительно более строгие наказания (штраф на граждан от 500 до 1000 рублей или административный арест до 15 суток, штраф на юридических лиц - от 10 до 50 тыс. рублей) предусмотрены общей нормой, содержащейся в ч. 4 ст. 19.3 КоАП РФ «Неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника органов федеральной службы безопасности в связи с исполнением им служебных обязанностей...». То есть совершение правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 19.3 КоАП РФ, в условиях особого режима контртеррористической операции законодатель сформулировал как самостоятельный состав, установив за его совершение более мягкие наказания. Такое положение не может быть оценено иначе как дефект законодательства.
Подобных дефектов, порожденных необоснованным принятием излишних специальных норм, в действующем Кодексе достаточно мно-
го. Приведенные примеры демонстрируют лишь наиболее очевидные коллизии в законодательстве об административных правонарушениях, подлежащие безусловному устранению законодателем.
Вместе с тем, в ряде случаев принятие специальных норм объективно необходимо, но поскольку они находятся в конкуренции с общими нормами, то правоприменитель всегда стоит перед выбором той из них (общей или специальной), которая подлежит применению в конкретном случае. Например, использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов содержит признаки состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.1 КоАП РФ (самоуправство). Одновременно эти же действия охватываются составом административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 КоАП РФ (самовольное занятие земельного участка). Согласно ч. 1 ст. 4.4 КоАП РФ при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное правонарушение. В отличие от уголовного законодательства, КоАП РФ не использует термин совокупности правонарушений. Однако по смыслу ст. 4.4 КоАП РФ он признает такие правовые явления, как реальная совокупность административных правонарушений (совершение лицом нескольких противоправных деяний, содержащих признаки различных составов) и идеальная совокупность (совершение одного противоправного деяния, подпадающего под действие двух или более статей Особенной части КоАП РФ). Но в отличие от уголовного законодательства (ст. 17 УК РФ), КоАП РФ не содержит указания о том, какая из двух норм (общая или специальная) должна быть применена в случае, если противоправное деяние содержит признаки составов правонарушений, предусмотренных каждой из них. Исходя из текста ч. 2 и 3 ст. 4.4 КоАП РФ деяние должно квалифицироваться по двум статьям КоАП РФ. Однако это противоречило бы общепринятому в юриспруденции правилу преодоления конкуренции (коллизии) правовых норм, согласно которому в подобных случаях подлежит применению специальная норма16. Это правило прямо закреплено и в ч. 3 ст. 17 УК РФ, устанавливающей, что если преступление предусмотрено общей и специальной нормой, то ответственность наступает по специальной норме.
В законодательстве об административных правонарушениях правоприменитель ориентируется на это правило другим приемом законодательной техники. В тексте некоторых норм
Особенной части КоАП РФ содержится оговорка, указывающая, что эта норма не распространяется на деяния, содержащие те же признаки состава, но предусмотренные другой статьей КоАП РФ17.
Такой прием законодательной техники представляется вполне приемлемым, исключающим излишнее усмотрение в правоприменении. Однако он охватывает далеко не все имеющиеся в законодательстве случаи конкуренции общих и специальных норм КоАП РФ. Возможности его применения весьма ограничены при «скрытой», неполной конкуренции и исключены в случаях, когда конкуренция (коллизия) норм Особенной части КоАП РФ является следствием ошибок законодателя. Однако правоприменитель независимо от вида, характера, природы коллизии всегда должен выбрать, какие нормы, содержащие описание признаков совершенного деяния, подлежат применению в конкретной ситуации. Решению этой задачи способствовало бы включение в Общую часть КоАП РФ нормы, аналогичной содержащейся в ч. 3 ст. 17 УК РФ, устанавливающей правило, согласно которому если административное правонарушение предусмотрено общей и специальной нормами, то ответственность наступает по специальной норме КоАП РФ.
Особый научный и практический интерес представляет проблема межотраслевой коллизии норм законодательства об административных правонарушениях, и прежде всего их конкуренции с нормами уголовного законодательства.
С начала кодификации и в ходе дальнейшего развития законодательства об административных правонарушениях (1984 г.) обнаруживается выраженная тенденция его сближения с уголовным законодательством. Это сближение обусловлено прежде всего совпадением задач этих отраслей законодательства (охрана прав и свобод человека и гражданина, общественного порядка и общественной безопасности и др.)18, однородностью общественных отношений, регулируемых ими (отношения между лицом, совершившим правонарушение, и государством), идентичностью методов правового регулирования (установление запрета на совершение деяния и наказания за его нарушение). Совпадением (за небольшим исключением) круга общественных отношений, находящихся под защитой уголовного закона и законодательства об административных правонарушениях, объясняется наличие в УК РФ и КоАП РФ множества сходных, совпадающих по основным конструктивным признакам составов преступлений и административных правонарушений19.
Такие составы в юридической литературе называют «смежными», «пограничными», «пар-
ными»20. При совпадении основных видовых признаков таких составов, характеризующих противоправные деяния (например, как хищение, уничтожение, повреждение чужого имущества, неправомерный отказ в предоставлении информации и др.), их отличает наличие или отсутствие некоторых дополнительных признаков, в конечном счете и определяющих юридическую природу противоправного деяния (как преступления или административного правонарушения).
Анализ УК РФ и КоАП РФ показывает, что такими отличительными признаками являются прежде всего признаки, характеризующие объективную сторону составов. При совпадении всех признаков многих составов административных правонарушений и преступлений их наиболее часто различает наличие или отсутствие вредных (общественно опасных) последствий либо характер таких последствий противоправного деяния. Например, нарушение требований пожарной безопасности, не повлекшее вредных последствий или повлекшее возникновение пожара и уничтожение или повреждение чужого имущества либо причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью человека, признается административным правонарушением (ст. 20.4 КоАП РФ). То же деяние, повлекшее причинение тяжкого вреда здоровью человека либо смерть, является преступлением, предусмотренным ст. 219 УК РФ.
Реже неоднократное совершение деяния, содержащего признаки состава административного правонарушения, законодателем признается преступлением. Например, незаконные действия по усыновлению ребенка предусмотрены ст. 5.37 КоАП РФ. Те же действия, совершенные неоднократно, оценены законодателем как преступление, предусмотренное ст. 154 УК РФ.
Отличительными признаками смежных составов административных правонарушений и преступлений являются и признаки, характеризующие предмет правонарушения (его свойства, стоимость, размер и др. качества). Например, хищение чужого имущества путем кражи, мошенничества, присвоения или растраты, если стоимость имущества не превышает 1 тыс. рублей, признано законодателем административным правонарушением, предусмотренным ст. 7.27 КоАП РФ. Те же действия, совершенные в отношении чужого имущества стоимостью, превышающей 1 тыс. рублей, образуют один из составов преступлений, предусмотренных ст. 158, 159, 15921, 160 УК РФ.
В некоторых случаях отличительными признаками смежных составов являются признаки субъективной стороны. Например, незаконные действия по усыновлению ребенка (ст. 5.37
КоАП РФ), совершенные из корыстных побуждений, признаются законодателем преступлением, предусмотренным ст. 154 УК РФ.
Наличие в КоАП РФ множества таких (смежных) составов порождает возникновение коллизий (конкуренции) содержащих их норм с нормами Особенной части УК РФ. В ряде случаев законодатель успешно избегает возникновения таких коллизий, используя в нормах КоАП РФ оговорки, указывающие, что изложенные в них деяния признаются соответствующим административным правонарушением, если они «не содержат уголовно наказуемого деяния»22, или «если эти действия не повлекли причинение значительного ущерба»23, либо «при отсутствии (в них) признаков уголовно-наказуемого деяния»24. Такой прием законодательной техники наиболее часто применяется при одновременной делик-толизации и криминализации деяния (например, установление административной и уголовной ответственности за продажу несовершеннолетним спиртных напитков), при одновременном внесении изменений и дополнений в соответствующие статьи КоАП РФ и УК РФ, содержащие описание смежных составов.
Во многих других случаях нормы КоАП РФ не содержат указаний на наличие смежных составов в уголовном законодательстве. Так, например, ст. 6.8 КоАП РФ формулирует состав административного правонарушения (незаконный оборот наркотических средств...), не определяя размера наркотических средств и других предметов незаконного оборота и не указывая, что данные действия являются административным правонарушением при отсутствии в них признаков уголовно наказуемого деяния. В то же время ст. 228 УК РФ описывает аналогичный состав, но уже преступления, включая в него лишь один дополнительный признак, характеризующий размер средств и веществ, являющихся предметом незаконного оборота (крупный, особо крупный).
Принятие (изменение) норм законодательства об административных правонарушениях и уголовного законодательства, осуществляемое автономно, без должного учета их объективной взаимосвязи нередко приводит к коллизии норм КоАП РФ и УК РФ. Сравнительно-правовой анализ этих законодательных актов показывает, что они содержат немало норм, формулирующих составы административных правонарушений и преступлений, которые совпадают по своим конструктивным признакам. В результате ряд противоправных деяний подпадает одновременно под действие КоАП РФ и УК РФ, т.е. обнаруживается межотраслевая коллизия (конкуренция) правовых норм.
В зависимости от формулировок конкурирующих статей кодексов некоторые коллизии являются очевидными (имеющими как смысловую, так и терминологическую, лингвистическую идентичность правовых норм), а другие - скрытыми (формулировки норм различаются по терминологии, но совпадают по содержанию). Например, сравнительный анализ составов, предусмотренных ст. 5.38 КоАП РФ («Нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании») и ст. 149 УК РФ («Воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них»), показывает фактическое совпадение и терминологически идентичное описание признаков объективной стороны этих составов. Воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них, а равно принуждение к участию в них являются общими признаками объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.38 КоАП РФ, и преступления, предусмотренного ст. 149 УК РФ. Субъектом этого преступления является должностное лицо, использующее свое служебное положение при совершении указанных действий. В санкции ст. 5.38 КоАП РФ в числе субъектов этого правонарушения также присутствуют должностные лица. Очевидно, что они признаются специальным субъектом этого правонарушения не просто в силу своего должностного положения, а в связи с его использованием при совершении указанных в правовой норме противоправных действий. Описанная коллизия этих правовых норм представляется очевидной.
Очевидна и коллизия норм, содержащихся в ч. 6 ст. 20.8 КоАП РФ и в ч. 4 ст. 222 УК РФ. Объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного ч. 6 ст. 20.8 КоАП РФ, включает в себя незаконные продажу и передачу гражданского огнестрельного гладкоствольного оружия и огнестрельного оружия ограниченного поражения. Незаконный сбыт этих же предметов (который может выражаться и в продаже, и в передаче) образует объективную сторону преступления, предусмотренного ч. 4 ст. 222 УК РФ. Обнаруживается полное совпадение рассматриваемых норм по признакам субъективной стороны и частичное - по субъекту (в ст. 222 УК РФ - субъект общий, в ст. 20.8 КоАП РФ - общий (должностное лицо и юридическое лицо)).
В отличие от рассмотренных коллизий, обнаружение которых не представляет большой сложности, имеются скрытые коллизии норм, существенно различающихся по формулировкам, используемым при описании составов, но
совпадающих по юридическому характеру предусмотренных ими противоправных деяний. Так, в числе признаков объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.19 КоАП РФ, названы самовольное подключение к нефтепроводам, нефтепродукто-проводам, газопроводам, а равно самовольное (безучетное) использование нефти, газа или нефтепродуктов. Очевидно, что самовольное использование нефти, нефтепродуктов и газа является незаконным. Незаконное и безучетное их использование не может осуществляться на возмездной основе, т.е. оно безвозмездно. Такие действия осуществляются с корыстной целью. В соответствии с примечанием к ст. 158 УК РФ подобные действия признаются хищением. Часть 3 ст. 158 УК РФ содержит квалифицированный состав кражи (т.е. тайного хищения чужого имущества), совершенной из нефтепровода, нефтепро-дуктопровода, газопровода.
Таким образом, действующее законодательство в равной мере допускает возможность привлечения лица, совершившего подобные правонарушения, как к административной, так и к уголовной ответственности. При этом ни КоАП РФ, ни УК РФ не содержат указаний о приоритете конкурирующих норм. Какая из этих норм подлежит применению в подобных случаях? Ответ оставлен на усмотрение правоприменителя. Так, более 95% опрошенных сотрудников полиции полагают необходимым в подобных случаях применять нормы УК РФ как предусматривающие более строгие наказания25.
Однако подобный способ преодоления коллизии норм КоАП РФ и УК РФ не имеет правового обоснования. Если КоАП РСФСР (1984 г.) в ст. 10 содержал указание на приоритетное применение норм уголовного законодательства при такой межотраслевой конкуренции, то действующий Кодекс подобной нормы не имеет. Бесспорно, что существование коллизий, подобных указанным выше (предоставляющих совершенно равные возможности для квалификации деяния и как преступления, и как административного правонарушения), является серьезным, недопустимым дефектом законодательства, требующим устранения. Однако устранение обнаруженных коллизий в законодательстве не исключает появления новых. Поэтому представляется необходимым внесение в Общую часть КоАП РФ статьи, предусматривающей правила разрешения (преодоления) конкуренции норм Особенной части КоАП РФ и Уголовного кодекса. Аналогичной нормой следовало бы дополнить и УК РФ.
Вопрос о признании приоритетности норм УК РФ или КоАП РФ, устанавливающих запреты
на совершение аналогичных деяний, представляется важнейшим в рассматриваемой проблеме. Его разрешение фактически относится к области уголовной и административной политики государства и требует консолидированных усилий ученых-криминалистов и административистов. Ни федеральное законодательство, ни юридическая наука пока не дают однозначного ответа на этот конкретный вопрос.
Анализ литературных источников, решений Конституционного Суда Российской Федерации обнаруживает сформировавшийся подход к проблеме разрешения коллизий норм права равной юридической силы (какими и являются нормы КоАП и УК). Его суть заключается в том, что приоритет имеют специальные нормы по отношению к общим и изданные позже - по отношению к ранее изданным26. Однако по отношению к рассматриваемой проблеме действие этого правила не представляется всеобъемлющим. Во-первых, КоАП РФ и УК РФ не соотносятся друг с другом как общий и специальный законы. Они равны не только по юридической силе, но и по характеру задач, для разрешения которых принимаются. Поэтому весьма затруднительно признать нормы одного из этих кодексов специальными по отношению к нормам другого. Во-вторых, темпоральное правило разрешения коллизии (согласно которому действует более поздний закон) применительно к рассматриваемой проблеме не является безупречным. Существование этого правила объясняется тем, что именно в более позднем законе с наибольшей степенью достоверности выражена воля законодателя, якобы именно она в наибольшей мере соответствует задачам правового регулирования тех или иных общественных отношений. В большинстве случаев это соответствует действительности. Например, криминализируя деяние, за которое установлена административная ответственность, законодатель исключает его из КоАП РФ и наоборот. Так, за последние годы законодатель дважды вносил согласованные изменения в УК РФ и КоАП РФ, декриминализируя и криминализируя клевету, не допуская при этом коллизии норм этих законов. Очевидно, что в каждом из этих законов выражалась «новая воля» законодателя.
Однако в других случаях, устанавливая административную ответственность за деяние, фактически уже предусмотренное уголовным законом (и наоборот), законодатель не вносит в него изменений, соответствующих его «новой воле». Представляется, что принятие таких повторных, дублирующих (уже существующих), но содержащих иную правовую оценку противоправного деяния норм, является следствием небрежности,
неосведомленности участников законодательного процесса. Иначе не может быть объяснено появление в КоАП РФ некоторых составов правонарушений, имевшихся в уже действующем УК РФ, а также дополнение некоторых составов преступлений деяниями, содержащимися в действующем КоАП РФ27, без отмены или изменения имеющихся (якобы уже не выражающих волю законодателя) норм соответствующих кодексов.
Темпоральное правило преодоления коллизий норм законодательства об административных правонарушениях и уголовного закона достаточно сложно реализуемо в правоприменительной практике.
Известно, что УК РФ принят в 1996 г., а КоАП РФ - в 2001 г. Следуя темпоральному правилу разрешения (преодоления) коллизий, при их обнаружении должны применяться нормы КоАП РФ. Но за время действия этих кодексов в них в разное время внесено множество изменений (в том числе и не согласованных между собой), касающихся различных составов преступлений и административных правонарушений. Поэтому правоприменителю весьма не просто определить, какая из конкурирующих норм кодексов принята раньше, а какая является отражением более поздней воли законодателя28.
Тем более эта задача непосильна лицу, совершающему правонарушение. Согласно ст. 2.2 КоАП РФ интеллектуальная составляющая вины лица, совершившего правонарушение, заключается в осознании им противоправности своего деяния. Если это деяние предусмотрено КоАП РФ, то очевидно, что лицо осознает его административную противоправность и соответственно выраженную в ней степень общественной опасности содеянного. Обнаружение правоприменителем в Уголовном кодексе (позже или раньше принятой) нормы, содержащей аналогичный состав преступления, не изменяет субъективного отношения лица к содеянному как административно-противоправному деянию. Если оно содержит признаки состава административного правонарушения, то подлежит применению соответствующая норма КоАП РФ, несмотря на наличие аналогичной нормы в УК РФ. Такая позиция представляется обоснованной и с точки зрения уголовного права, где интеллектуальной составляющей вины является осознание лицом общественной опасности своих действий и их последствий29. Причем осознанию подлежат такие характер и степень общественной опасности, которые обусловливают именно уголовно-правовой запрет этого деяния. Осознание лицом такой степени и характера общественной опасности деяния при прямом указании законодательства
на наступление административной ответственности за его совершение представляется сомнительным. Например, как можно определить направленность умысла (на совершение преступления или административного правонарушения) лица, незаконно продавшего огнестрельное оружие ограниченного поражения, если это деяние одновременно предусмотрено ч. 6 ст. 20.8 КоАП РФ и ч. 4 ст. 222 УК РФ? В подобных случаях однозначный вывод о виновности лица в совершении преступления представляется сомнительным. В соответствии с ч. 3 ст. 49 Конституции Российской Федерации неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого. Следовательно, выбор (среди конкурирующих норм) должен быть сделан в пользу нормы КоАП РФ независимо от того, раньше или позже по сравнению с конкурирующей нормой УК РФ она была принята. Следует согласиться с позицией авторов, считающих, что при коллизии нормативных актов в сфере публичного права применению подлежит акт, улучшающий положение граждан30. В регулировании рассматриваемых общественных отношений законодатель не должен допускать правовой неопределенности (что и имеет место при коллизии норм КоАП РФ и УК РФ). Если же она допущена, то издержки дефектного правотворчества не должны возлагаться на граждан. То есть при совершении лицом деяния, одновременно содержащего признаки административного правонарушения и преступления, не должна применяться норма, предусматривающая более тяжкие правоограничения и лишения для правонарушителя.
Предложенный способ разрешения коллизий норм законодательства об административных правонарушениях и УК РФ небузупречен. Лицо, совершившее противоправное деяние, обоснованно криминализированное законодателем, но по его (законодателя) упущению сохраненное в структуре КоАП РФ или включенное в него как административное правонарушение, избежит уголовной ответственности. Соответствующая норма УК РФ окажется не работающей, что, несомненно, противоречит принципу обязательности закона. Но установление в подобных случаях приоритета уголовно-правовой нормы тоже не устраняет этого противоречия (в отношении ад-ми н и страти в но - дел и ктн ого зако н одател ьства). Ориентирование же правоприменительной практики на приоритет административно-деликтной нормы (при ее коллизии с уголовно-правовой) в наибольшей мере соответствует общеправовым принципам справедливости и гуманизма.
Несомненно, что наилучшим способом разрешения исследуемой проблемы является устра-
нение законодателем существующих коллизий (путем внесения изменений в соответствующие законодательные акты) и предупреждение их появления в ходе правотворчества.
Решению этой задачи способствовала бы реализация предложений ученых-администрати-вистов и криминалистов о сосредоточении всех норм законодательства об административных правонарушениях в едином федеральном законе (КоАП РФ) и его одновременная разработка в УК РФ31. Пакетный принцип формирования адми-нистративно-деликтного и уголовного законодательства (т.е. криминализации и деликтолизации деяний) требует совместных правовых исследований проблем взаимосвязи и взаимозависимости уголовной и административной ответственности.
1 Так, Кодекс г. Москвы об административных правонарушениях включает в себя более 260 составов административных правонарушений.
2 Так, только статистика МВД России и Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации ежегодно фиксирует десятки миллионов выявленных административных правонарушений. В 2010 г. органами внутренних дел их выявлено более 70 млн, в последующие годы - не намного меньше. Всего, по экспертным оценкам, их совершается более 100 млн ежегодно. Для сравнения: преступлений ежегодно регистрируется около 4-5 млн.
3 Предусмотренная ст. 3.2 КоАП РФ система административных наказаний пополнилась новым видом наказания -обязательными работами. Многократно возросли предельно допустимые размеры административного штрафа. Расширен перечень правонарушений, за которые может быть назначен административный арест.
4 Кисин В.Р. Административное правонарушение: понятие, состав, квалификация: Учеб. пособие. - М.: МВШМ МВД СССР, 1991.
5 Власенко Н.А. Понятие и виды коллизионных норм в советском праве. - Иркутск, 1982. С. 21; Иногамова-Хегай Л.В. Понятие конкуренции уголовно-правовых норм // Правоведение. 2001. № 2. С. 133-146.
6 Черданцев А.Ф. Системность норм права. - Свердловск, 1972. С. 60.
7 Малков В.П. Совокупность преступлений. - Казань, 1974. С. 179.
8 Шакин В.Б. Конкуренция и коллизия уголовно-правовых норм // Сибирский юридический вестник. 2011. № 1.
9 Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. - М., 1991. С. 623, 646.
10 Арзуманян А.Э. Конкуренция норм российского права (вопросы теории и практики): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2009. С. 14, 15.
11 В КоАП РФ с момента его вступления в силу внесено 264 изменения и дополнения, при этом отдельными законодательными актами предусмотрено 805 изменений в статьях Особенной части по конкретным составам правонарушений и наказаниям за их совершение.
12 За рамками этой работы оставляем роль Конституционного и Верховного судов Российской Федерации в разрешении рассматриваемого вида коллизий.
13 Полное исключение подобных коллизий может обеспечить лишь реализация высказанных в научной литературе суждений о необходимости сосредоточения всех норм законодательства об административных правонарушениях в Федеральном законе - КоАП РФ. (См.: Шергин А.П., Шергина К.Ф. Проблемы интеграции административной и уголовной ответственности // Научный портал МВД России. 2010. № 4. С. 17-18).
14 Необходимость адаптации этих конституционных положений в законодательстве об административных правонарушениях обусловлена тем, что большая часть должностных лиц, применяющих это законодательство, не является профессиональными юристами, обладающими навыками системного анализа правовых норм, содержащихся в различных нормативных актах (Конституции и КоАП РФ).
15 Применительно к этому правовому явлению в уголовном праве наиболее часто используется термин «конкуренция».
16 Теория государства и права: Учебник / Морозова Л.А. - М., 2008. С. 346-347; Теория государства и права: Учебник / Кулапов В.Л., Малько А.В. - М., 2009. С. 297-300.
17 Часть 1 ст. 6.9 КоАП РФ (потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача) исключает ее действие в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 20.20 и ст. 20.22 КоАП РФ.
18 Статья 2 УК РФ и ст. 2 КоАП РФ.
19 КоАП РФ насчитывает более 100 таких составов.
20 Шергин А.П., Шергина К.Ф. Указ. соч. С. 16-17.
21 Кодекс г. Москвы об административных правонарушениях включает в себя более 260 составов административных правонарушений; Так, только статистика МВД России и Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации ежегодно фиксирует десятки миллионов выявленных административных правонарушений. В 2010 г. органами внутренних дел их выявлено более 70 млн, в последующие годы - не намного меньше. Всего, по экспертным оценкам, их совершается более 100 млн ежегодно. Для сравнения: преступлений ежегодно регистрируется около 4-5 млн; Предусмотренная ст. 3.2 КоАП РФ система административных наказаний пополнилась новым видом наказания - обязательными работами. Многократно возросли предельно допустимые размеры административного штрафа. Расширен перечень правонарушений, за которые может быть назначен административный арест; Кисин В.Р. Указ. соч.; Власенко Н.А. Указ. соч.; Иногамова-Хегай Л.В. Указ. соч.
22 Часть 3 ст. 14.16; ст. 14.12; ст. 14.13 КоАП РФ и др.
23 Статья 7.17 КоАП РФ и др.
24 Статья 7.27.1 КоАП РФ и др.
25 Опрошено около 100 сотрудников подразделений дознания и 60 сотрудников уголовного розыска в г. Москве.
26 Определение Конституционного Суда РФ от 5 октября 2000 г. № 199-О; Постановление Конституционного Суда РФ от 29 июня 2004 г. № 13-П; Занина М.А. Проблемы разрешения коллизий норм права равной юридической силы в современном Российском праве. URL: http://www.yustlcemaker.Ru/ zakaz.php и др.
27 Часть 6 ст. 20.8 КоАП РФ и ч. 4 ст. 222 УК РФ, ч. 3 ст. 158 УК РФ и 7.19 КоАП РФ.
28 Ранее приведенные данные опроса показывают, что при выборе той или иной нормы правоприменители руководствуются иным критерием - приоритет отдается в любом случае норме УК РФ.
29 Статьи 25, 26 УК РФ.
30 Занина М.А. Указ. соч.
31 Шергин А.П., Шергина К.Ф. Указ. соч. С. 18.
