CC BY
244
ванилина
О ФОРМИРОВАНИИ И УПРАВЛЕНИИ
СТАБИЛИЗАЦИОННЫМ ФОНДОМ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА РОССИИ
Формирование федерального бюджета России с учетом уровня цен на энергоресурсы на мировом рынке, в первую очередь цен на нефть, в настоящее время стало одним из основных направлений в экономической политике страны.
Для снижения бюджетных рисков, связанных с неустойчивостью цен на нефть, в мировой практике применяются различные способы стабилизации поступлений в бюджет. Они могут быть объединены в две группы:
• образование государственного резервного (стабилизационного) фонда, формируемого из доходов в периоды высоких мировых цен на нефть и другие экспортируемые товары;
• создание специального нефтяного резерва.
Для России важным является опыт стран, где такие фонды уже созданы.
Виды резервных (стабилизационных) фондов. В современной мировой практике существуют три типа государственных резервных (стабилизационных) фондов финансовых ресурсов: стабилизационные, будущих поколений, бюджетные. Все они формируются за счет дополнительных доходов. Их основные характеристики приведены в табл. 1. Во всех случаях формирование фондов связано с высокими мировыми ценами на экспортируемые товары. Использование финансовых средств фондов имеет разное назначение:
• для стабилизации государственного бюджета;
• с целью компенсационных выплат региону и его населению за исчерпание природного ресурса;
• как способ поддержания положительной экономической динамики в неблагоприятные периоды конъюнктуры рынка.
93
Таблица 1
Типы государственных резервных (стабилизационных) фондов финансовых ресурсов, используемых в мировой практике
Тип фондов Резервный (стабилизационный) фонд Фонд будущих поколений Бюджетные резервные фонды
Особенности формирования Формируется в странах, где существенная часть доходов государственного бюджета связана с экспортом сырьевых ресурсов Не обязательно связаны с экспортом сырьевых ресурсов
Особенности функционирования • Для сглаживания колебаний в доходах и расходах государственного бюджета • С целью допол- нительного финансирования государственных расходов в регионах, где ведется добыча полезных ископаемых • Для выплаты дополнительных (квазирентных) платежей населению регионов, после исчерпания добычи полезных ископаемых • С целью аккумулирования доходов в годы профицита государственного бюджета и стабилизации государственных расходов при возникновении неблагополучной внутри- и внешнеэкономической конъюнктуры
Страны,где созданы фонды США, штат Аляска Венесуэла Колумбия Кувейт Нигерия Норвегия Чили США, штат Аляска Канада, штат Альберта Республика Кирибати Кувейт Оман Папуа - Новая Гвинея Гонконг Сингапур Эстония ЮАР
Источники: [1-3].
Резервный (стабилизационный) фонд эффективно работает в Норвегии. Государственный нефтяной фонд Норвегии (Government Petroleum Fund, ГНФ) был создан в 1990 г. с целью сглаживания краткосрочных колебаний доходов от экспорта газа и нефти и, одновременно, для финансирования растущих расходов на выплату пенсий по старости и инвалидности. За счет увеличения финансовых активов в ГНФ правительство снижает зависимость экономики страны от экспорта сырья. Средства в ГНФ начали поступать в 1996 г.; на 30 сентября 2003 г. было уже накоплено 803,3 млрд. норвежских крон, что составляет 51% ВВП Норвегии. Активы ГНФ пополняются за счет доходов от продажи нефти и газа государственными предприятиями, налогов, поступающих от частных нефтяных и газовых компаний и доходов от инвестиций. Эти поступления зависят от изменения доходов нефтегазовых компаний и правительственных затрат, но пополняется фонд постоянно.
94
ГНФ одновременно играет роль макроэкономичекого регулятора, который защищает экономику страны от так называемой «голландской болезни», когда сверхдоходы от экспорта какого-то одного продукта (нефти) приводят к завышению курса национальной валюты. В результате другие отрасли экономики становятся нерентабельными. Поэтому все активы ГНФ инвестируются за рубежом [4].
В ряде случаев фонды являются смешанными по характеру их использования. Так, в Республике Кирибати (государстве, расположенном на островах и атоллах в западной части Тихого океана) в 1956 г. был создан Фонд выравнивания доходов (Revenue Equalization Fund) как трастовый фонд для будущих поколений после ожидаемого истощения месторождения фосфатов. В 1976 г. в канадской провинции Альберта был организован Трастовый фонд наследственных сбережений (Alberta Heritage Savings Trust Fund). Часть ресурсов этого фонда направляется на сбережения для будущих поколений, а часть используется для финансирования текущих правительственных программ и государственных услуг. Аналогичный по структуре и целям фонд действует в штате Аляска (США) и в государстве Папуа - Новая Гвинея.
В 1993 г. в Колумбии был учрежден Нефтяной стабилизационный фонд (Oil Stabilization Fund). Его отличительной чертой является децентрализация, то есть поступления в фонд распределяются в территориальные бюджеты и в государственную нефтяную компанию в соответствии с установленным заранее правилом (аналогичная система действует и в Венесуэле). В Нигерии Нефтяной трастовый фонд (Petroleum Trust Fund) был создан в 1995 г. с целью получения дополнительных доходов государственного бюджета для финансирования здравоохранения, образования и других государственных услуг.
В Чили в 1985 г. был создан Медный стабилизационный фонд для регулирования реального курса и доходов государственного бюджета независимо от колебаний поступлений валюты от экспорта меди. Его особенность состоит в том, что он базируется только на доходах государственной медной компании (CODELCO), т.е. поступления в фонд, по сути, являются для компании дополнительным налогом. Объем поступлений в фонд рассчитывается правительством Чили в зависимости от превышения фактической текущей цены меди по экспортным контрактам над базовой долгосрочной ценой.
В Венесуэле Инвестиционный фонд макроэкономической стабилизации (Investment Fund for Macroeconomic Stabilization) был создан в ноябре 1998 г., когда мировые цены на нефть достигли своего минимума. Его цель - защита экономики и государственного бюджета от колебаний цен на нефть. Фонд стал частью программы правительства Венесуэлы по стабилизации государственных финансов и повышения эффективности управления государственной нефтяной компанией, Petroleos
95
de Venezuela. Средства Фонда образуются при превышении ценой нефти цены отсечения (reference value), основанной на пятилетнем среднем уровне цен на нефть. Они направляются на сглаживание снижения доходов от экспорта нефти. Их получают центральное правительство, региональные власти и сама государственная нефтяная компания. В фонде для каждого из трех бенефициаров полученные доходы депонируются в соответствии с их долями участия в фонде (по итогам 2000 г. они соответственно составили 10, 37 и 53%) [5].
В штате Аляска (США) фактически действуют два фонда: сберегательный фонд - Постоянный фонд Аляски (Alaska Permanent Fund) и стабилизационный фонд - Конституционный бюджетный резервный фонд (Constitutional Budget Reserve Fund).
Сберегательный Постоянный фонд Аляски был учрежден в 1976 г. как трастовый фонд для будущих поколений. Его основной целью является создание инвестиционной базы, которая сможет обеспечить доходы будущим поколениям, когда истощатся запасы нефти. Фонд формируется за счет как минимум 25% отчислений от всего объема платежей за использование минеральных ресурсов, роялти, бонусов, получаемых штатом Аляска. Доходы фонда не зависят от цен на нефть и положения в бюджетной сфере [6].
Стабилизационный Конституционный бюджетный резервный фонд штата Аляска создан в 1990 г. для компенсации падения доходов бюджета штата, в том числе, для финансирования кассовых разрывов в течение фискального года. Доходы фонда не связаны с изменениями цен на нефть. Их объем устанавливается ежегодно Конгрессом штата как часть налоговых доходов и роялти, а также доходов фонда от инвестиций.
Нефтяной фонд (Oil Fund) Кувейта был учрежден в 1960 г. в форме Фонда общих резервов (General Reserve Fund) для аккумулирования средств из профицита бюджета, образующегося вследствие доходов от экспорта нефти. Он использовался для финансирования всех видов государственных расходов.
В 1976 г. был также создан Резервный фонд для будущих поколений (Reserve Fund for Future Generations). Первоначально Фонд был сформирован на основе 50% объема средств Фонда общих резервов на тот момент и 10% годового дохода государства, а также доходов от активов Фонда. Доходы Фонда не зависят от колебаний цен на нефть, и составляют в настоящее время 10% от всех государственных доходов и всех доходов от собственных инвестиций.
Со времени создания Резервного фонда для будущих поколений Фонд общих резервов стал выполнять стабилизационные функции, а также обслуживать государственный долг и использоваться для государственных инвестиций.
96
В Омане создание Государственного фонда общих резервов (State General Reserve Fund) в 1980 г. было вызвано необходимостью накопления средств для будущих поколений взамен доходов от нефти. Однако ресурсы фонда часто использовались на текущие государственные расходы. Начиная с 1989 г., в Фонд поступают все доходы от нефти, полученные при ценах выше, чем 15 долл./барр. В 1990 г. был учрежден Чрезвычайный фонд (Contingency Fund), переименованный позднее в Нефтяной фонд (Oil Fund). Его цель - финансирование инвестиций в нефтяном секторе. Фонд формируется на тех же условиях, что и Государственный фонд общих резервов [6].
Физические резервы. Создание физических резервов нефти широко используется странами-импортерами. Для этой цели специально сооружаются или используются естественные резервуары-хранилища. В результате эти страны получают значительные экономические преимущества: накапливают в резервах нефть при понижении мировых цен и направляют ее в экономику страны при повышении цен, что позволяет демпфировать рост цены нефти.
Стратегические резервы нефти в 2002 г. составили свыше 216 млн. т н.э. (табл. 2). и в совокупности могли быть использованы как стабилизирующий механизм для всей мировой экономики. Нефтяные резервы в странах мира создаются в виде запасов нефти и(или) нефтепродуктов. Однако хранение последних более сложно.
Таблица 2
Стратегические резервы добытой нефти в мире в 2002 г.
Страна, регион Млн. т н.э. % от годового потребления
США Япония Европейские страны-члены ОЭСР в том числе Германия Азиатские страны-члены АТЭС (так называемая «Азиатская семерка») Итого * Доля в суммарном потреблении энергии 77,1 44,0 44,5 7,5 50,7 216,3 рассматриваемых стр 8,0 16,5 9,8 5,5 16,2 10,8* анах.
Рассчитано по [7, 8].
Организация хранения резервных запасов осуществляется по следующим схемам:
• непосредственно государством (government stocks);
• специально созданными организациями-агентствами (agency stocks);
• нефтяными компаниями за счет обязательств по резервированию (company stocks);
• использование комбинированных подходов.
Государственные резервы нефти созданы в США, Японии, Германии, Италии, Ирландии и ряде других стран. Суммарно они составляют 26% всех стратегических нефтяных резервов, имеющихся в странах-членах МЭА (IEA, Международного энергетического агентства). Преимуществом государственных резервов является возможность оперативного реагирования, полнота сведений о состоянии запасов, независимость действий от частных компаний. Однако серьезным недостатком является необходимость расходования бюджетных средств на создание и поддержание государственных резервов.
В Дании, Франции, Нидерландах и некоторых других странах существуют резервы нефти, которые управляются специальными агентствами при участии государства или без него. Это позволяет освободить нефтяные компании от выполнения работ по резервированию. Но при этом к числу недостатков данного метода относятся ограниченность контроля государства за резервами нефтяных фондов, риск недостоверности информации о накопленных запасах и др.
Другой способ резервирования, самый дешевый для государственного бюджета, состоит в содержании резервов в компаниях нефтяного и нефтеперерабатывающего секторов в соответствии со специальным законодательством об обязательном резервировании. Это достаточно распространенный способ создания нефтяных резервов: из 26 стран-членов МЭА 21 страна имеет законодательства об обязательном создании нефтяных резервов в нефтяных компаниях.
Выбор вида резерва - нефть или нефтепродукты - зависит от многих экономических и геополитических факторов. В США хранится в основном сырая нефть, так как имеется большое число нефтеперерабатывающих заводов и хорошо развита транспортная сеть. В других странах преимущественно используются склады готовых нефтепродуктов для быстрой доставки их потребителю. Однако хранение нефтепродуктов дорого и имеет ряд недостатков. Поэтому уже наметилась тенденция увеличения сырой нефти в стратегических резервах стран.
В настоящее время созданы международные стратегические нефтяные резервы, что позволяет обеспечить их эффективное координирование и снизить расходы на создание и содержание. Самые крупные системы таких резервов образованы в рамках Евросоюза и МЭА. Они предусматривают создание в каждой стране чрезвычайных резервов не менее чем на 90 дней нетто-импорта от уровня предыдущего года. Сегодня они достигли суммарно 114 дней нетто-импорта. Это позволяет в чрезвычайные периоды поставлять на рынок нефти больше, чем зафиксиро-
98
ванный максимальный суточный дефицит в общих поставках нефти на мировой рынок.
Управление резервными (стабилизационными) фондами и физическими резервами. В США способ управления Стратегическим нефтяным резервом и условия использования его запасов определены в «Законе об энергетической политике и энергосбережении». Он дает Президенту США право привлекать запасы резерва для преодоления серьезных нарушений в нефтяных поставках. Президент должен официально признать существование негативных явлений, которые создают угрозу для страны, и международной обстановки и на основе их анализа дать соответствующее распоряжение.
При этом должно быть установлено, что критическая ситуация:
1) останавливает поставку нефти на непреодолимо длительный период;
2) является существенной угрозой для национальной экономики и безопасности страны, результатом устойчивого прекращения импорта, из-за непреодолимых стихийных бедствий и других угрожающих событий [9].
В Норвегии оперативное управление финансовыми ресурсами Государственного нефтяного фонда осуществляет инвестиционный отдел Государственного банка Норвегии. Министерство финансов Норвегии разрабатывает общую инвестиционную стратегию фонда и устанавливает лимиты риска. Для регионального и отраслевого управления назначаются внешние управляющие компании. Контроль за управлением фондом осуществляет независимая аудиторская компания.
В Чили средства Медного стабилизационного фонда приравниваются к золотовалютным резервам и управляются Центральным банком страны. Использование средств фонда разрешается правительству, когда фактическая текущая цена находится ниже базовой. Объем средств, который можно изъять из фонда, рассчитывается по формуле, аналогичной поступлениям средств до полного использования ресурсов фонда.
В Венесуэле использование средств Инвестиционного фонда макроэкономической стабилизации с одобрения Конгресса страны может осуществляться только в двух случаях:
• если доходы от экспорта нефти находятся ниже базовой величины;
• объем средств фонда превысил 80% уровня среднего годового объема доходов от экспорта нефти за последние 5 лет.
Средства Фонда управляются Центральным банком Венесуэлы и инвестируются в иностранные финансовые активы. Запрещены инвестиции в любые финансовые операции, займы, гарантии, выпуск долговых бумаг, которые могли бы повлечь за собой возникновение обязательств у фонда. В 1999 г. были внесены изменения, которые ослабили роль
99
фонда как макроэкономического стабилизатора. Так, в фонд направляется только половина средств сверх базовой величины, а средства фонда могут быть использованы по решению президента на социальные расходы и государственные инвестиции [6].
В штате Аляска (США) расходование Постоянного фонда Аляски имеет смешанный характер. Часть средств фонда может быть использована только при внесении поправки в Конституцию штата. Схема использования остальных средств фонда определяется ежегодно губернатором и законодательной властью штата. Традиционно, 42% из них выплачивается в виде «дивидендов» всем гражданам штата Аляска, а остальная сумма идет на реинвестирование для компенсации снижения реального объема фонда из-за инфляции и на увеличение капитала фонда [1].
Средства фонда находятся в управлении общественной Корпорации Постоянного фонда Аляски (Alaska Permanent Fund Corporation) и инвестируются в портфель из бумаг с фиксированным доходом (39,4%), акции (51,8%) и недвижимость (8,8%) [10]. По состоянию на 30 июня 2003 г. размер фонда составил 24,19 млрд. долл. США, что в 4 раза превышает размер Конституционного резервного фонда [8].
Расходование средств Стабилизационного конституционного бюджетного резервного фонда штата Аляска определяется решением Конгресса. При этом их предельный (верхний) объем должен быть утвержден тремя четвертями голосов каждой палаты. Средства фонда предоставляются правительству штата в виде кредита, который должен быть возвращен в период бюджетного профицита.
В Кувейте Фонд общих резервов первоначально управлялся Министерством финансов. Сейчас Фонд общих резервов и Резервный фонд будущих поколений управляются независимым от правительства Кувейтским инвестиционным агентством (Kuwait Investment Authority). Средства фондов инвестируются в иностранные финансовые активы. Расходование средств Фонда общих резервов разрешается с одобрения Совета министров. Но четкие правила формирования и расходования средств отсутствуют.
В Омане управление Нефтяным фондом осуществляется Министерством финансов Омана, а его средства инвестируются в иностранные активы и валютные депозиты в Центральном банке Омана. Четкий механизм использования средств фонда отсутствует. Объем средств фонда не сообщается.
Стабилизационный фонд России. В настоящее время используются следующие способы стабилизации поступлений в бюджет России:
• создание государственного резервного (стабилизационного) фонда;
• формирование расходной и доходной частей бюджета на основе разных вариантов мировых цен на нефть;
100
• секвестрование отдельных статей бюджета при валютных поступлениях меньших, чем было запланировано;
• укрепление золотовалютных резервов;
• перенесение в течение года финансирования отдельных незащищенных расходных статей бюджета на более поздние сроки.
Президент Российской Федерации В.В. Путин в 2001 г. в бюджетном послании Федеральному собранию заявил о необходимости создания стабилизационного фонда за счет нефтяных доходов. В 2002 г. Правительство создало финансовый резерв, который формировался по остаточному принципу: в него вошли все дополнительные доходы при цене отсечения 22,5 долл./барр. Это позволило в 2003 г. пройти пик выплат внешних долгов, составивших более 17 млрд. долл. [11].
В 2003 г. окончательный выбор был сделан в пользу создания стабилизационного фонда. Государственная Дума установила размер стабилизационного фонда на уровне 83 млрд. руб. в статье 1 ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 г.». По словам замминистра финансов Голиковой Т. А., эта сумма - всего лишь разница между доходами, рассчитанными при цене нефти в 20 и 22 долл./барр. [12]. Совет Федерации 10 декабря 2003 г. одобрил Федеральные законы «О федеральном бюджете на 2004 г.» и «О внесении дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части создания Стабилизационного фонда РФ» [13, 14].
Формирование стабилизационного фонда начато с 1 января 2004 г. Первые поступления из финансового резерва составили 106,3 млрд. руб. [15]. Это меньше, чем прогнозы правительства летом 2003 г. (180,9 млрд. руб.) [16], но больше расчетов на декабрь 2003 г. (80-90 млрд. руб.) [17] и оценок на 1 января 2004 г. (103 млрд. руб.) [18]. На 1 апреля размер фонда составит 142,9 млрд. руб., а на конец 2004 г. - 280 млрд. руб. [19].
Источниками дальнейшего формирования и увеличения стабилизационного фонда, в соответствии с законодательством, станут также дополнительные доходы федерального бюджета РФ, которые образуются при превышении цены на российскую нефть сорта Urals над базовой ценой (20 долл./барр., или 146 долл./т) и образовании остатка средств федерального бюджета на начало соответствующего финансового года [20].
Средства стабилизационного фонда предполагается инвестировать в первоклассные ценные бумаги иностранных государств. Доходы от вложения средств будут направляться в федеральный бюджет. Расходование средств стабилизационного фонда для финансирования дефицита федерального бюджета РФ возможно в случае, если цены на нефть будут ниже базовой. Фонд может расходоваться и на иные цели, если накопленный объем фонда превышает 500 млрд. руб. Управление средствами стабилизационного фонда будет осуществляться Минфином РФ в порядке, определяемом Правительством РФ [21].
101
Ожидаемый объем стабилизационного фонда постоянно изменяется. Так, в июне 2003 г. Минфин РФ пересмотрел базовый объем стабилизационного фонда, снизив его с 8,7% ВВП до 5,25% (688 млрд. руб.). Такая «подушка», по мнению специалистов Минфина РФ, может обеспечить выполнение обязательств в течение трех лет при цене на нефть 15 долл./барр. [22]. Затем величина фонда была скорректирована до примерно 5% ВВП (668,1 млрд. руб.) [23, 24]. Однако расчеты, обосновывающие такой размер стабилизационного фонда, не были опубликованы.
По нашему мнению, объем стабилизационного фонда должен основываться на размерах соотношения отдельных групп статей в федеральном бюджете РФ и их долей в процентах к ВВП. В составе расходов бюджета целесообразно выделить три группы статей:
1) всегда (постоянно) защищенные (например, заработная плата);
2) незащищенные;
3) иногда защищенные (например, пенсии).
Защищенные статьи расходов федерального бюджета - это установленный при утверждении бюджета перечень статей расходов, не подлежащих секвестированию. Незащищенные статьи - это статьи расходов, которые могут быть секвестированы. Иногда защищенные статьи - это статьи расходов, которые можно отнести к одной из первых двух групп в зависимости от конкретного финансового года. Пропорциональное сокращение расходов бюджета, за исключением защищенных статей (секвестрование) проводится в случае превышения предельного размера дефицита бюджета.
Исполнение федерального бюджета РФ по расходам в 1995-2002 гг. представлено в табл. 3. Различная степень исполнения статей связана с механизмом секвестра. Ежегодно Законом о федеральном бюджете утверждался перечень защищенных расходов, то есть расходов, финансирование которых должно было осуществляться в полном объеме даже при применении процедуры секвестра. Этот перечень всегда включал расходы на заработную плату. В основной блок защищенных расходов, кроме 1994 г., входили также расходы на государственные пособия, стипендии, питание и приобретение медикаментов. Список также дополнялся рядом других расходов, менявшихся год от года (табл. 4).
В такой системе наиболее низкой была степень исполнения групп статей расходов с небольшой долей защищенных статей, в первую очередь «Промышленность, энергетика и строительство», «Сельское хозяйство и рыболовство», «Средства массовой информации». Доля таких защищенных расходов дана на примере федерального бюджета 1997 г. (табл. 5).
Следует отметить, что финансирование защищенных расходов также не осуществлялось в полном объеме, как это было предусмотрено Федеральным законом.
102
таблица 3
103
Таблица 4
Эволюция защищенных статей федерального бюджета России 1992-1997 гг.
Наименование защищенной статьи 1992 г. 1993 г. 1994 г. 1995 г. 1996 г. 1997 г.
Пенсии + + + + +
Заработная плата + + + + + +
Стипендии + + + + +
Государственные пособия + + + + +
Питание + + + + +
Приобретение медикаментов + + + + +
Федеральная программа «Дети России» + + + +
Расходы по реализации федеральных программ
«Дети России» и «Радиационная реабилита-
ция территорий Уральского региона и меры
по оказанию помощи пострадавшему насе-
лению» + +
Федеральный фонд финансовой поддержки
субъектов Российской Федерации + + +
Погашение внутреннего долга +
Погашение внутреннего товарного долга + +
Расходы Бюджета развития РФ на 1997 г. +
Расходы на приобретение мягкого инвентаря и
оборудования + +
Хозяйственные расходы на аренду, охрану,
отопление, освещение помещений + +
Расходы на оказание безвозмездной помощи
крестьянским (фермерским) хозяйствам + +
Ассигнования на целевые государственные
программы по ликвидации последствий ава-
рии на Чернобыльской АЭС и др. + +
Формирование фонда
Пособия одиноким семьям
Ассигнования на коренное улучшение земель
Расходы государственных органов
Ассигнования реабилитированным гражданам
Компенсация товаропроизводителям
Республиканские расходы
Примечание: знак «+» означает отнесение этой статьи к защищенным в данном году.
Как видно из табл. 5, доля защищенных статей расходов в каждой из рассмотренных групп не превышает 35%, в то же время в составе таких групп статей расходов, как «Образование», «Социальная политика», «Фундаментальные исследования», доля защищенных статей находится на уровне 90-100%.
Состав защищенных статей в течение года мог быть изменен. Так, например, в 1997 г. перечень защищенных расходов был дополнен расходами на содержание судебной системы, на финансирование особо ценных объектов культурного наследия народов РФ, погашение внутреннего долга, образование, фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу, расходы Бюджета развития. Одна-
104
ко целевые показатели по расходам на фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу были исполнены лишь на 62,1%, расходы на образование - на 77,8%. В неполном объеме были профинансированы защищенные расходы по статье «Культура и искусство», а также расходы Бюджета развития по статье «Промышленность, энергетика и строительство». Практически, план был выполнен только по выплате заработной платы.
Таблица 5
Доля защищенных статей в разделах функциональной классификации расходов федерального бюджета в 1997 г., % к утвержденным расходам
Разделы функциональной классификации расходов Доля защищенных статей расходов, %
Суммарные расходы 42,6
в том числе
Государственное управление 77,2
Национальная оборона 49,0
Правоохранительная деятельность и обеспечение
безопасности государства 81,7
Фундаментальные исследования и содействие науч-
но-техническому прогрессу 100,0
Промышленность, энергетика и строительство 34,1
Сельское хозяйство и рыболовство 13,9
Образование 98,6
Культура и искусство 54,9
Средства массовой информации 22,4
Здравоохранение 57,8
Социальная политика 90,8
Источники: [26-29].
В Законе о федеральном бюджете 1998 г. [31] не был предусмотрен перечень защищенных статей, что давало Правительству большую свободу маневра. Однако этот федеральный бюджет не был выполнен из-за дефолта. Степень исполнения статей была различной, несмотря на то, что, согласно статье 102 [31], сокращение расходов должно было осуществляться в одной и той же пропорции по всем статьям и отклонение не должно было превышать 5% в квартал.
Анализ изменений в перечне защищенных статей федерального бюджета за 1991-2004 гг. в первом приближении позволяет выявить следующие тенденции:
• начиная с 1991 г., объем средств в защищенных статьях увеличивался, а в незащищенных статьях - уменьшался. Причем росли объемы как постоянно, так и иногда защищенных статей расходов;
• доля средств в защищенных статьях, начиная с 1992 г., составляла в среднем 68,8% от совокупных расходов;
105
• доля защищенных статей в процентах к ВВП сначала росла до 1997 г., а затем стала уменьшаться до 2004 г.;
• в составе иногда защищенных статей можно выделить минимальную величину - 2,1% ВВП, ниже которой размер таких статей не уменьшался.
Результаты распределения защищенных и незащищенных статей федерального бюджета РФ в период с 1992 по 2004 гг., полученные в первом приближении по данным [29, 31-36], приведены в табл. 6.
Таблица 6
Распределение постоянно защищенных, незащищенных и иногда защищенных статей в федеральных бюджетах РФ в среднем за период 1992-2004 гг., %
Все статьи федерального бюджета РФ 100
в том числе:
• постоянно защищенные 42,1
• иногда защищенные 21,7
• незащищенные статьи в среднем 36,2
Все статьи федерального бюджета, % к ВВП: 17,2
в том числе:
• постоянно защищенные 7,2
• иногда защищенные 3,7
• незащищенные статьи 6,3
Минимальная величина иногда защищенных статей 2,1
Иногда защищенные статьи без минимальной величины 1,6
За рассматриваемые 12 лет (1992-2004 гг.) минимальное значение иногда защищенных статей не было ниже 2,1% ВВП. Стабилизационный фонд по своей сути должен компенсировать недофинансирование незащищенных и иногда защищенных статей расходов без их минимальной величины. Поэтому минимально необходимая величина стабилизационного фонда должна быть равна (в долях ВВП) средней величине незащищенных статей (6,3%) плюс изменяющаяся часть иногда защищенных статьей (1,6%), то есть 6,3+1,6=7,9% ВВП.
В соответствии с этой оценкой, величина стабилизационного фонда для условий федерального бюджета 2003 г. должна быть равна около 1031 млрд. руб. В то же время, Минфин РФ оценивает его величину в 668 млрд. руб. или около 5% ВВП [24]. Это на 2,9% ВВП меньше полученной оценки. Следовательно, в случае сокращения доходов федерального бюджета ниже запланированнных величин неизбежно потребовалось бы секвестирование статей расходной части бюджета.
Следует иметь в виду, что объем стабилизационного фонда в 7,9% ВВП определен как средняя величина за рассматриваемый период. Динамика статей расходов федерального бюджета показывает, что сумма
106
незащищенных статей и изменяющаяся часть иногда защищенных статьей расходов федерального бюджета была максимальной в 1994 г. и составила 17,8% ВВП, а минимальной в 2000 г. и составила 4,3% ВВП (см. Приложение, рис. 1 [26, 27]).
Если ориентироваться не на минимальное, а на среднее значение иногда защищенных статьей расходов федерального бюджета (т.е. не на величину в 2,1% ВВП, а на 3,67% ВВП), то минимально необходимая величина стабилизационного фонда сократится с 7,9 до 6,3% ВВП. Это относительно небольшая величина. Объем стабилизационного фонда в других странах мира гораздо больше. Например, в Норвегии размер стабилизационного фонда составляет около 35% ВВП (по данным 2001 г.) и планируется его увеличение до 93% ВВП к 2010 г. [37].
Как видно из рис. 2 в приложении [26], динамика дефицита (профицита) федерального бюджета и суммы незащищенных и изменяющейся части иногда защищенных статей расходов имеет отрицательный коэффициент корреляции, равный минус 0,63: при росте дефицита растет сумма недофинансированных статей расходов федерального бюджета и наоборот. Динамика расходов и величины недофинансирования статей федерального бюджета (дефицит) существенно зависит от динамики цен на российскую экспортную нефть сорта Urals. Так, в период значительного снижения цен на нефть, наблюдавшегося с января 1997 г. по ноябрь 2000 г., коэффициенты корреляции были соответственно равны 0,68 и 0,65 (рис. 3 в Приложении [26]).
Это дает основание полагать, что намеченный объем стабилизационного фонда в России будет недостаточным при неблагоприятной ценовой конъюнктуре российской нефти на мировом рынке. В таком случае может потребоваться секвестр ряда статей федерального бюджета.
Формирование российского стабилизационного фонда может осуществляться за счет четырех источников доходов:
1) финансового резерва;
2) дополнительных доходов федерального бюджета при превышении экспортной цены на нефть базовой цены отсечения (20 долл./барр. в 2004 г.);
3) свободных остатков средств федерального бюджета на начало года;
4) доходов от вложений средств фонда в высоколиквидные ценные бумаги (акции, облигации и др.).
Как показывает опыт других стран, имеющих стабилизационные фонды, доходы от финансовых вложений в ценные бумаги являются основным источником формирования фондов. Так, в Норвегии доля поступлений от них в Государственный нефтяной фонд страны составляет около 30-40% от всех источников доходов фонда [37]. Например, в 1999 г.
107
объем этого фонда вырос на сумму, равную 3,2% ВВП, в том числе на 1,1% ВВП за счет доходов от вложений в ценные бумаги [38].
Если в России формирование стабилизационного фонда предполагается по остаточному принципу и он пассивен, то в Норвегии фонд является активным элементом в создании бюджета страны. Сначала формируется расходная часть бюджета и доходная часть без учета поступлений от доходов от нефти и газа. Фонд постоянно инвестирует за рубежом. Таким образом, за счет доходов от нефти и газа и доходов от вложений в акции и облигации размер норвежского стабилизационного фонда динамично нарастает в течение всего времени.
В России, как уже отмечалось, управление стабилизационным фондом возложено на Министерство финансов РФ. Оно должно вырабатывать инвестиционную стратегию вложения средств фонда в высоколиквидные ценные бумаги.
Использование средств фонда следует поставить в зависимость от условий исполнения расходных статей федерального бюджета и конъюнктуры цен на российскую нефть сорта Urals на мировом рынке. Целесообразно разделить средства стабилизационного фонда на три части (диапазона) заимствований, которые привлекаются для покрытия финансовых разрывов в бюджете при разных значениях цены нефти (цены отсечения): 1) базовой цены отсечения конкретного года; 2) среднегодовой цены нефти сорта Urals за длительный ряд лет. В соответствии с этим можно предложить следующую общую схему использования средств фонда.
Первый диапазон заимствований из стабилизационного фонда возникает в случае невозможности обеспечить расходные статьи за счет источников, предусмотренных в федеральном бюджете. Если при этом цены российской нефти сорта Urals выше, чем базовая цена отсечения конкретного года (20 долл./барр. на 2004 г.), то такие поступления в фонд в конкретном финансовом году могут быть непосредственно использованы Минфином РФ на покрытие возникающих разрывов в обеспечении расходных статей бюджета.
В случае неисполнения расходной части федерального бюджета при нахождении цены на нефть сорта Urals в диапазоне между ценой отсечения конкретного года и среднемноголетней ценой нефти (равной 18,5 долл./барр. за последние 12 лет) на расходование средств фонда должно быть получено согласие Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Это связано с тем, что Совет Федерации представляет интересы всех субъектов федерации и может более адекватно принять решение об использовании средств стабилизационного фонда.
Если поступления в бюджет остаются недостаточными для покрытия его расходной части, а цена на российскую нефть на мировом рынке опустилась ниже среднемноголетнего значения, то возникает наиболее
108
острая ситуация с выполнением статей федерального бюджета. В этом случае разрешение на использование средств стабилизационного фонда для поддержания бюджета должно исходить от Президента РФ.
Такая схема, по нашему мнению, позволяет осуществлять эффективный контроль за расходованием средств стабилизационного фонда в нестандартных ситуациях с исполнением федерального бюджета и вола-тильностью цен на нефть на мировом рынке.
Литература и информационные источники
1. Золотарева А., Дробышевский С., Синельников С., Кадочников П. Перспективы создания стабилизационного фонда в РФ. http://www.iet.ru/usaid/prestab/Lhtm
2. Змеющенко В. «Бабки» — внукам //Профиль, № 27, 16 июля 2001 г. http://www. hse.ru/pressa/profil/20010716.htm
3. Вершинина П., Письменная Е. Путинский резерв. Управлять стабилизационным фондом в России никто не собирается // Русский фокус, 2001.
http://www. russianfocus. ru/n_21/focus/1. shtml
4. The Government Petroleum Fund Annual Report, 2003. http://www.norges-bank.no/english/petroleumjund/reports/2003/3Mml
5. Investment Fund for Macroeconomic Stabilization, Notes to the Financial Statements as of 12-312000, http://www.bcv.org.ve/ifms/note2000.htm
6. Fasano U. Review of the Experience with Oil Stabilization and Savings Funds in Selected Countries // IMF Working Paper WP/00/12, June 2000.
7. Бороненко В. Когда запас карман не тянет //Нефть и капитал, Я«12, 2002.
8. International Energy Annual, 2003, EIA (Energy Information Administration). http://www. eia. doe.gov/
9. Гардаш С. В., Корнеев А. В. Стратегический нефтяной резерв США. История, структура, функционирование. Центр стратегических разработок, 2002.
10. Alaska Permanent Fund Annual Report 2003, http://www. apfc.org/library/2003anreport. cfm
11. Все лишнее — детям-2 //Власть. Иваново-Пресс, №41, 14 октября 2003 г. http://ivpress. ru/n298/politics/00000348. htm
12. Голикова Т. А. Бюджету-2004 дефолт не страшен //Российская газета, 30 декабря 2003 г.
13. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2004 г.» от 28 ноября 2003 г. //Приложение к Российской газете, № 3, 2004.
14. Федеральный закон «О внесении дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации» от 28 ноября 2003 г. // Российская газета, 27 декабря 2003 г., Приложение к Российской газете № 4, 2004.
15. Панов А., Беккер А. В стабфонд уйдет $10 млрд. //Ведомости, 3 февраля 2004 г.
16. Финансовый резерв РФ на 1 июля 2003 г. составил 166,03 млрд. руб. http://8-03. olo. ru/news/economy/11251. html
17. Стабфонд тает. Минфин изымает из него еще 100 млрд. руб. // Ведомости, 17 декабря 2003 г.
18. Минфин намерен перечислить в стабилизационный фонд 103,5 млрд. руб. http://www.opec.ru/news _doc.asp?d_no=44852
19. Стабилизационный фонд России в марте 2004 г. увеличится на 20,5 млрд. рублей и на 1 апреля его объем составит 142,9 млрд. рублей //РИА ТЭК, 29 марта 2004 г.
20. Госдума приняла в первом чтении дополнения в Бюджетный кодекс в части создания стабилизационного фонда РФ. http://www.rbc.ru/
21. Сенаторы одобрили поправки в Бюджетный кодекс в части создания Стабилизационного фонда РФ //РБК 10 декабря 2003 г.
22. Минфин РФ сегодня внесет в правительство уточненную концепцию формирования стабилизационного фонда. http://saint-petersburg.ru/show/22830/
23. Грозовский Б., Проскурнина О. Стабфонд тает. Минфин изымает из него еще 100 млрд. руб. //Ведомости, 17 декабря 2003 г.
http://www. sostav.ru:8002/new_sostav/index.php?5/news/17.12.2003/72.html
109
24. Объем стабилизационного фонда на конец 2006 года может достигнуть 668,1 млрд руб. http://www.gazeta.ru/cgi-bin/newsarc.cgi?lenta=bus
25. Россия в цифрах. М.: Госкомстат России, 2003.
26. Министерство финансов. http://koi.www.minfin.ru/isp/3.htm
27. Университетская информационная система РОССИЯ, http://www.budgetrf.ru/
28. Российский статистический ежегодник. М.: Госкомстат России, 2001.
29. Бюджетные расходы России в 1998 году. http://www.library.by/data/002/022/06/06.html
30. Золотарева А. Совершенствование процедур разработки, утверждения, исполнения и контроля за исполнением государственного бюджета и проблемы статуса внебюджетных фондов в системе государственных финансов. М., 1999. http://www.iet.ru
31. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1994-1997 годы».
32. Закон РФ «О бюджетной системе на 1992 год».
33. Закон РФ «О бюджетной системе на 1993 год».
34. Приложение к закону РФ «Обуточнении показателей республиканского бюджета РФ на 1992 г.», 18 декабря 1992 г., № 4129-1.
35. Приложение №1 к Закону Российской Федерации «О республиканском бюджете Российской Федерации на 1993 год», 14 мая 1993 г., № 4966-1.
36. Приложение №6 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2004 год».
37. The Government Petroleum Fund Annual Report, 2003. http://www.norges-bank.no/english/petroleum_fund/reports/
38. О стратегии роста и основных требованиях к макроэкономической политике / Информационно-аналитический бюллетень Фонда «Бюро экономического анализа». http://www.beafnd.org
110
Приложение
Средняя величина суммы незащищенных и иногда защищенных статей расходов без минимальной величины (2,1%) ВВП
У
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Год
□ Иногда защищенные статьи минус минимальная величина (2,1% ВВП) Ш Незащищённые статьи расходов
Рис. 1. Доля незащищенных и иногда защищенных статей расходов федерального бюджета РФ без минимальной величины
16 12
8 -4
.41991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 199^ 1999 2000 2001 2002 2003 год
□ Иногда защищенные статьи минус минимальная величина (2,1% ВВП)
□ Незащищённые статьи расходов —Дефицит/профицит федерального бюджета
% ВВП
R2 = - 0.63
Рис. 2. Величина дефицита/профицита и защищенных/незащищенных статей расходов федерального бюджета
Долл. / барр.
35 30 25 20 15 10 5 0
-Расходы федерального бюджета РФ ■Дефицит/Профицит федерального бюджета РФ -Цена нефти сорта Юралс
Рис. 3. Динамика исполнения федерального бюджета по расходам и цены на российскую нефть сорта Urals
111
Таблица 3
Оценка исполнения федерального бюджета в 1995-2003 гг., % к утвержденным расходам
Статьи расхода 1996 г. 1997 г. 1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г. Янв.-Сент. 2003 г. Средний процент выполнения
Суммарные расходы 82,0 91,7 77,8 115,5 101,5 110,7 105,1 70,7 94,4
в том числе:
Государственное управление 79,9 83,6 80,5 107,8 93,1 103,1 99,1 63,3 88,8
Судебная власть 107,4 73,9 102,8 102,0 104,2 103,2 98,9
Международная деятельность 95,0 79,9 58,8 158,7 18,0 107,1 75,1 84,7
Национальная оборона 78,4 73,1 69,4 123,9 91,5 115,4 73,3 70,5 86,9
Правоохранительная деятельность 76,0 93,6 73,8 108,0 94,5 113,1 109,5 66,2 91,8
Фундаментальные исследования 56,9 62,1 46,4 96,2 109,0 107,2 105,6 67,6 81,4
Промышленность, энергетика и
строительство 52,4 53,6 41,3 116,0 92,1 98,9 182,8 61,8 87,4
Сельское хозяйство и рыболовство 58,6 75,2 27,1 97,6 86,7 114,0 103,7 57,5 77,5
Образование 75,0 77,8 74,9 100,3 119,0 111,7 106,2 95,0
Культура и искусство 38,5 36,4 29,0 93,9 111,0 105,5 100,6 73,5
СМИ 41,7 43,3 54,1 95,8 106,0 120,8 100,4 80,3
Здравоохранение 57,3 77,2 60,1 99,0 106,0 104,0 103,0 86,6
Социальная политика 76,3 114,4 103,9 117,3 108,0 104,2 119,4 66,1 101,2
Обслуживание государственного долга 214,1 150,4 85,9 97,4 113,0 96,4 78,5 69,6 113,2
Финансовая помощь бюджетам других
уровней 84,8 78,9 87,5 143,0 146,0 123,2 119,9 81 108,0
Исследование и использование космоса 45,9 108,0 126,0 151,8 100,3 106,4
Расходы целевых бюджетных фондов 61,8 70,6 73,6 125,5 100,4 104,6 108,5 92,1
Рассчитано по данным: [25-30].
