CC BY
108
О. В. Кривоус
о финансовом обеспечении местного самоуправления
в российской федерации
Исследуются проблемы финансового обеспечения местного самоуправления в России: отсутствие установленных на федеральном уровне государственных минимальных социальных стандартов, низкая обеспеченность местных бюджетов собственными доходами.
На основе анализа данных проблем предлагается долгосрочное закрепление за местным уровнем власти в России минимально необходимого объема налоговых доходов и расчетного объема безвозмездных перечислений.
Ключевые слова: минимальные социальные стандарты, бюджетная самостоятельность, местные финансы.
В ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 органами государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также в результате происходящих в нашей стране социально-экономических преобразований возникли определенные проблемы в развитии местного самоуправления, которые наблюдаются и в настоящее время.
Одной из причин такого положения является отсутствие установленных на федеральном уровне государственных минимальных социальных стандартов, что отрицательно сказывается на деятельности органов местного самоуправления. Это касается ежегодного пересмотра нормативов отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых материальных и финансовых ресурсов.
Наиболее актуальной проблемой муниципальных образований являются недостаточные гарантии их подлинной независимости, самостоятельности местного самоуправления в плане формирования его финансовой основы. Необходимо отметить, что местные бюджеты являются самостоятельной частью бюджетной системы России. В соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс РФ в связи с принятием новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, местный бюджет определяется как «форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования»2. Провозглашенный в Бюджетном кодексе РФ принцип самостоятельности бюджетов остается на уровне декларации. Он не получил реального подтверждения в механизме формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов.
Бюджетная самостоятельность чрезвычайно важна для муниципалитетов, она отражает их финансовое состояние, которое обеспечивает органам местного самоуправления возможность принятия и реализации обязательств текущего и инвестиционного финансирования их расходов в установленные сроки и в запланированном объеме. Низкая обеспеченность местных бюджетов собственными доходами из-за ежегодного пересмотра нормативов отчислений по регулирующим налогам в пользу федерального бюджета и бюджета субъекта РФ привела к тому, что муниципальные образования испытывают значительные трудности в решении вопросов местного значения.
Проводимая в настоящее время реформа местного самоуправления направлена на решение двух задач: во-первых, приблизить местное самоуправление к населению, чтобы
услуги, которые оказывают органы местного самоуправления, были доступны для каждого жителя независимо от места его проживания, и, во-вторых, обеспечить эффективность оказания этих услуг. В настоящее время решение указанных задач не может быть осуществлено, основная причина этого заключается в том, что муниципальные образования не имеют достаточных источников доходов. Это связано с тем, что объем финансовых ресурсов, необходимый для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, был определен Правительством РФ ниже уровня их минимальных потребностей. Земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые являются местными налогами, пока не могут стать определяющими в местных бюджетах. Доля поступлений от этих налогов составляет несколько процентов от общего объема доходов местных бюджетов. Наиболее значимыми из всех налоговых доходов для местных бюджетов останутся отчисления от налога на доходы физических лиц. Но даже все в совокупности налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов не смогут обеспечить формирование достаточной собственной доходной базы местных бюджетов. Очевидно, что в ряде муниципальных образований, особенно с недостаточно развитой налоговой базой, местные бюджеты будут формироваться в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов РФ, около 90 процентов муниципальных образований будут дотационными. При этом более 80 % налоговых доходов бюджетов субъектов РФ формируется за счет отчислений от федеральных налогов3. И если для консолидированных бюджетов субъектов РФ нормативы отчислений являются едиными и относительно стабильными, то для местных бюджетов они подвержены более частным изменениям.
В настоящее время важной проблемой является поиск оптимального соотношения доходов, поступающих в местные бюджеты, в виде налогов и в виде финансовой помощи. Необходимо отметить, что в пользу увеличения доли налоговых доходов в доходной части местных бюджетов говорит то обстоятельство, что, в отличие от финансовой помощи, размер которой от местных властей не зависит, налоговые поступления обусловлены размером налоговой базы на территории муниципального образования. Исторически сложившиеся диспропорции в экономическом развитии субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и соответствующие различия в объемах потенциальных налоговых доходов обуславливают необходимость значительной централизации (с последующим распределением) налоговых доходов в целом по Российской Федерации. Существенное уменьшение объема безвозмездных перечислений повлечет за собой резкое снижение уровня бюджетной обеспеченности дотационных муниципальных образований. В то же время Конституция РФ гарантирует гражданам России предоставление равного набора бюджетных услуг на территории всех субъектов Российской Федерации и муниципальных образований независимо от уровня развития экономики региона.
Решение данной проблемы возможно при долгосрочном закреплении за органами местного самоуправления минимально необходимого объема налоговых доходов и расчетного объема безвозмездных перечислений (в случае, если муниципальное образование является дотационным). Данные разделы доходов местных бюджетов должны быть закреплены на долговременной основе, причем при росте налоговых доходов не должно допускаться пропорциональное снижение объема безвозмездных перечислений.
Таким образом, проблемы формирования местных бюджетов в связи с проводимой в настоящее время реформой местного самоуправления значительно шире и требуют более тщательного анализа. Нормальное функционирование местного самоуправления зависит прежде всего от эффективно работающих органов местного самоуправления и их достаточно обеспеченной финансово-материальной базы. В последнее время общее
недофинансирование местных бюджетов привело к тому, что финансовых средств недостаточно даже для решения мелких вопросов местного значения. Сельские поселения сегодня — это «птица с одним крылом», они во многом зависят от субъекта РФ. Для «второго крыла» им необходима инициатива федеральных органов и, прежде всего, внесение изменений в налоговое законодательство в части упрощения схемы по сбору налогов именно для сельских поселений. Органам местного самоуправления для эффективного исполнения своих функциональных обязанностей нужны собственные финансовые ресурсы, то есть бюджеты. Однако их руководителям следует помнить, что они наделены не только полномочиями расходования бюджетных средств, но и обязанностями формирования и исполнения доходной части бюджета. Задача государства — проявить должный интерес и политическую волю в решении вопросов развития и укрепления местного самоуправления.
Важно, чтобы большая часть местных бюджетов формировалась за счет собственных налогов, а не благодаря помощи «сверху». Такое положение будет способствовать тому, что на решение местных вопросов будет выделяться больше средств, а органы местного самоуправления будут заинтересованы в развитии экономики муниципальных образований.
Примечания
1 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 // Собр. законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
2 Лушин С. И., Слепов В. А. Государственные и муниципальные финансы. М., 2006. С. 525.
3 См.: Александров И. М. Бюджетная система Российской Федерации. М., 2006. С. 145.
