CC BY
13
DOI: 10.24412/2072-4098-2023-9264-50-55 О достижении публичных целей при изъятии земельных участков и проблемах защиты прав заинтересованных лиц
М.А. Вакула кандидат юридических наук, заведующий кафедрой земельного и экологического права Российского университета дружбы народов им. Патриса Лумумбы (г. Москва) О.Б. Гасанов заместитель директора по строительным проектам ООО «Стройсити» (г. Москва)
Марина Анатольевна Вакула, Vakula_ma@pfur.ru
В случае изъятия земельных участков для публичных нужд собственники, землепользователи и землевладельцы имеют право на получение компенсации в соответствии со статьей 279 Граждансктого кодекса Российской Федерации. В таких ситуациях нередко возникает проблема соблюдения баланса частных и публичных интересов, что в контексте правового государства предопределяет потребность в проведении исследований с целью поиска оптимальных путей решения.
Обеспечение устойчивого развития урбанизированных территорий предполагает наличие у публичных образований необходимости принятия решений об изъятии земельных участков, которые находятся в частной собственности. Изъятие обусловлено необходимостью достижения общественно полезных целей. Однако, по мнению авторов, в настоящее время механизм изъятия земельных участков определен лишь формально. Многие вопросы практического плана остаются дискуссионными.
В рамках настоящего исследования
предполагается:
1) выявить причины и сущность правовой неопределенности понятия «публичные нужды»;
2) определить возможности решения существующих проблем, обусловленных отсутствием нормативно определенной дефиниции.
Не претендуя на охват всех существующих проблем в рамках одного исследования, акцентируем внимание на конкретных вопросах.
1. В рамках анализа правоприменительной практики в области изъятия земельных участков в том случае, когда это необходимо для удовлетворения публичных нужд, можно выделить отсутствие нормативно определенного понятия «публичные нужды». Как следствие, сущность этого понятия раскрывается на основании правовых позиций высших судов.
Под публичными интересами может пониматься «достижение экономических интересов государства» 1, однако публичные нужды должны быть объективны 2. Верхов-
1 См. определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 октября 2020 года № 2501-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Бородаева Александра Дмитриевича и Бородаева Алексея Александровича на нарушение их конституционных прав статьей 49, подпунктом 3 пункта 2 статьи 56.3, подпунктом 3 пункта 1 статьи 56.4 Земельного кодекса Российской Федерации и статьей 25.2 Закона Российской Федерации «О недрах».
2 См. определение Конституционного Суда Российской Федерации от 30 сентября 2019 года № 2438-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Каменный карьер «Марушкины ворота» на нарушение конституционных прав и свобод положениями статей 56.3, 56.4 и пунктом 7 статьи 56.6 Земельного кодекса Российской Федерации».
ный Суд Российской Федерации указал, что изъятие земельного участка может быть осуществлено только в исключительном случае и оно не может быть обосновано интересами частных субъектов 3.
Однако правовые позиции высших судов не всегда принимаются во внимание нижестоящими инстанциями. Зачастую государственные нужды рассматриваются во взаимосвязи с деятельностью хозяйствующего субъекта, благодаря которой обеспечивается поступление средств в бюджеты соответствующих уровней и насыщение рынка определенными товарами 4.
Для иллюстрации проблемы рассмотрим последовательность действий публичных органов при принятии решения об изъятии земельных участков, которые находятся в частной собственности. Первый и основной этап, определяющий возможность последующего изъятия земельных участков, - утверждение схемы территориального планирования, закрепленной нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ). На этой стадии определяется территориальное размещение планируемого объекта капитального строительства. Исходя из этого определяется потребность в объеме необходимого изъятия земельных участков. До того момента, когда будет утвержден проект планировки, предопределяющий последующее принятие решения об изъятии земельных участков, у собственников (землепользователей, землевладельцев) сохраняется реальная возможность возразить против выбранной схемы размещения проектируемого объекта капитального строительства в рамках градостроительной деятельности. При этом, если документальное оформле-
ние права на застройку или иное использование земельного участка не реализовано до принятия решения об изъятии, последующая его реализация становится невозможна.
На практике право оспорить схему территориального планирования, если она так или иначе затрагивает интересы частных лиц, заинтересованными лицами практически не реализуется.
По мнению авторов, это обоснованно тем, что оспаривание решения об изъятии после утверждения схемы территориального планирования практически не имеет судебной перспективы, так как наличие документов территориального планирования - это достаточное основание для последующего изъятия земельного участка у собственника 5.
2. При решении вопроса об изъятии земельного участка для удовлетворения государственных и муниципальных нужд редко принимается во внимание возможность установления сервитута, хотя такой подход может позволить снизить количество споров. Сервитут не предполагает прекращение права собственности, изъятие земельного участка. Убытки собственника при ограничении его прав могут быть возмещены, а при этом затраты государственного или муниципального бюджета будут несопоставимо ниже.
Дискуссии относительно возможности использования публичного сервитута, как указывает А.В. Кривозубов, обусловлены тем, что такой способ удовлетворения публичных нужд является затратным, предполагая необходимость формирования земельных участков, регистрации прав на них (при отсутствии сведений о зарегистриро-
3 См. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2016) (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13 апреля 2016) года // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2016. № 11.
4 См. постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 4 мая 2022 года № Ф01-1542/2022 по делу № А43-22725/2021.
5 См. например:
Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2017);
постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 5 сентября 2018 года № Ф08-7205/18 по делу № А32-24191/2017.
ванных правах), а также проведения процедуры изъятия 6. Выделяет автор и проблему множественности лиц - правообладателей земельных участков, как препятствие для практической реализации идеи об установлении публичного сервитута взамен изъятия.
С мнением А.В. Кривозубова можно отчасти согласиться, но все же отметим, что по сравнению с изъятием участков установление сервитута негативно затрагивает интересы частных правообладателей земельных участков в меньшей степени.
Примером проблемности может служить установление зон с особыми условиями использования территорий (далее - ЗОУИТ). Этот механизм не предполагает обязательность изъятия земельных участков. Скорее, здесь возникает ситуация ограничения прав как собственников, так и землепользователей и землевладельцев. Ограничения могут быть связаны как с осуществлением отдельных видов деятельности, так и со строительством либо эксплуатацией объектов недвижимости.
Однако отсутствие решения об изъятии земельного участка не предполагает и возникновение обязанности по возмещению причиняемых убытков. В такой ситуации сложным становится вопрос о возможности компенсации за ограничение права, так как на нормативном уровне он не проработан. Компенсация законодателем связывается преимущественно с изъятием, лишением права собственности или права пользования земельным участком и расположенными на нем объектами недвижимого имущества. В настоящее время в правоприменительной практике сформировался подход, согласно которому возмещение в случае ограничения прав землепользователей и землевладельцев должно осуществляться только в случае наличия вины публичного образования, принявших решение о формировании ЗОУИТ.
Проблемы дисбаланса частных и пу-
бличных интересов имеют место не только, когда речь идет о прекращении права собственности на земельный участок, они характерны и для случаев прекращения иного права на землю. Согласно уже сформированному правоприменительному подходу лица, владеющие земельными участками на ином праве или пользующиеся им, также имеют право при его изъятии на предварительную компенсацию, включая возмещение убытков. Эти положения закреплены в нормах статьи 57 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), в которых предусматривается обязательность компенсации в случаях ограничения прав землепользователей и землевладельцев, участки которых расположены на территории, где установлена ЗОУИТ.
3. Реальным препятствием для своевременной реализации права на защиту интересов собственников земельных участков выступает отсутствие сведений о резервировании земельных участков, участков уже после утверждения схем территориального планирования.
Как недостаток правового регулирования можно определить закрепление в статье 56.5 ЗК РФ положения о том, что публикация о предстоящем изъятии земельных участков для удовлетворения публичных нужд является обязательной только в том случае, когда в Едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН) отсутствуют сведения о зарегистрированных правах на объекты недвижимости, в отношении которых принимается решение (земля и объекты капитального строительства). Для целей защиты прав и законных интересов лиц, чьи права не зарегистрированы или не указаны в ЕГРН, законодатель дополнил положения ЗК РФ указанной статьей.
Также дискуссионным остается вопрос о возможности расширения положения об обязательности опубликования сведений о предстоящем изъятии в любом случае, так как в судебной практике встречается
6 См. Кривозубов А.В. Принудительное установление сервитута для публичных нужд // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2018. № 1. С. 125.
позиция, согласно которой наличие зарегистрированного права собственности следует рассматривать как отсутствие оснований для публикации сведений о планируемом изъятии. При этом обязательность опубликования указанных сведений позволит обеспечить соблюдение прав всех собственников (включая землепользователей и землевладельцев) как изымаемых, так и сопредельных земельных участков, поскольку информирование - это основание для обращения в суд, если лицо полагает, что его права могут быть затронуты. В частности, опираясь на положения статьи 56.5 ЗК РФ о наличии в ЕГРН сведений о зарегистрированных правах, суды приходят к выводу об отсутствии необходимости информирования правообладателей о предстоящем изъятии с указанием границы зоны планируемого размещения объектов. При таких обстоятельствах правила об опубликовании сообщения о планируемом изъятии не применяются 7.
4. Актуальной остается ситуация, когда конституционные ценности, в числе которых гарантированное право частной собственности, нарушаются из-за отсутствия обязательности публичного обоснования изъятия земельного участка и соблюдения приоритетного права собственника на выбор формы компенсации (выплата денежных средств или предоставление иного земельного участка), в том числе при компенсации из-за ограничении прав и (или) частичном изъятии земельного участка. Подобный подход не свидетельствует о предоставлении равной защиты всех закрепленных в Конституции Российской Федерации форм собственности.
В практике также отмечаются случаи отсутствия предварительного возмещения и (или) предоставления неравноценного
земельного участка. Споров, в рамках которых устанавливается фактическое изъятие в отсутствие соблюдения процедуры и предоставления предварительного возмещения собственнику, в судебной практике достаточно много. В частности, это обстоятельство было установлено по делу, рассмотренному Верховным Судом Российской Федерации, особо акцентировавшем внимание на установлении факта использования части принадлежащего истцам земельного участка для муниципальных нужд. При этом вопрос о возмещении, как указал Верховный Суд, судами нижестоящих инстанций не рассматривался, что «неверно и является причиной нарушения прав собственников» 8.
5. Спорными остаются вопросы о возможности изъятия для удовлетворения публичных нужд земельных участков не полностью, а их части. В случае если существует потребность изъять только часть земельного участка, то требуется проведение комплекса действий по размежеванию и постановке на кадастровый учет разделенных земельных участков. При этом интересы собственника земельного участка, разделенного для целей удовлетворения публичных нужд, учитываются не всегда.
Как несостоятельные отвергаются доводы собственников земельных участков относительно затруднительности использования оставшейся после раздела (выдела) части участка по целевому назначению 9. При наличии утвержденной схемы территориального планирования, решение об утверждении которой не оспорено и не признано недействительным, подобный довод является несостоятельным.
Сходство отмеченных дел проявляется в аналогичности мотивировки, которую используют суды для обоснования принятого
См. Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 22 января 2021 года по делу № 33а-0154/2021.
См. Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 15 июня 2021 года № 4-КГ21-25-К1.
См., например, постановления Девятого арбитражного апелляционного суда от 15 июля 2020 года № 09АП-13176/20 по делу № А40-264288/2019 и от 1 апреля 2022 года № 09АП-6979/22 по делу № А40-206312/2021.
7
8
решения. Рассмотрим следующий пример 10. Суд установил, что предусмотренный нормами ЗК РФ порядок изъятия земельного участка был соблюден в том числе в аспекте выявления лиц, которым принадлежат изымаемые земельные участки. При исследовании фактической составляющей суд сделал акцент на наличии соответствующих полномочий государственного органа, принявшего решение об изъятии.
Доводы о невозможности использования оставшейся после выдела земельного участка его части отвергаются по формальной стороне в связи с нормативной допустимостью изъятия земельных участков для публичных целей и отсутствием в правилах землепользования и застройки указания на минимальные размеры земельных участков. Например, были отвергнуты как несостоятельные доводы истца, утверждавшего, что оставшаяся после изъятия части земельного участка часть не соответствует минимальным предельным требованиям к размеру земельных участков 11. Это противоречит положениям статьи 11.9 ЗК РФ и статьи 38 ГрК РФ. В частности, судом постановка на кадастровый учет рассматривалась как достаточное обстоятельство, свидетельствующее об отсутствии нарушения прав собственника земельного участка. В исчерпывающем перечне оснований для приостановления государственного кадастрового учета и оснований для отказа в его осуществлении не содержится указание на размер земельных участков, в том числе в части возможности их использования по целевому назначению и использования расположенных на них объектов недвижимости 12.
Подобное правовое регулирование приводит к тому, что на кадастровый учет может быть поставлен земельный участок, фактическое использование которого невозможно
вследствие несоблюдения градостроительных норм и правил, определяющих размер земельного участка и требования к расположению на нем объектов недвижимости. Это ставит правообладателя образованного вследствие раздела земельного участка в заведомо «ущербное» положение из-за невозможности его использования в соответствии с видом разрешенного использования и градостроительными требованиями.
Необходимо отметить, что фактическое изъятие не рассматривается Верховным Судом Российской Федерации как прямое нарушение прав собственника, потому что за ним признается право на взыскание причиненных убытков. Именно последующее взыскание убытков - это надлежащий способ защиты прав в тех ситуациях, когда земельный участок был занят для удовлетворения публичных нужд. В этом случае защита интересов собственника возможна исключительно за счет реализации механизма возмещения причиненных убытков 13. Речь идет о том, что земельные участки используются для удовлетворения государственных и муниципальных нужд, но процедура изъятия при этом не реализуется.
Проанализированные в рамках исследования примеры из судебной практики наглядно иллюстрируют отсутствие единообразия походов в разрешении описанных ситуаций. Правовые позиции высших судов не позволяют нивелировать все недостатки правового регулирования, в том числе про-бельность отдельных правовых механизмов защиты прав собственников, землепользователей и землевладельцев.
Представляется, что при определении сущности совершенствования законодательства акцент должен быть сделан на двух составляющих:
1) публичное благо, под которым надле-
10 Решение Арбитражного суда города Москвы от 30 января 2020 года по делу № А40-264288/19-21-1193.
11 См. определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 22 сентября 2020 года по делу № 8Г-14729/2020.
12 См. Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (в редакции от 28 декабря 2022 года).
13 См . Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2021) (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 7 апреля 2021 года).
жит понимать интересы общества;
2) реальное соблюдение прав частных землевладельцев (собственников, землепользователей), у которых изымают земельные участки.
Обязательным условием должна выступать объективно доказуемая невозможность достижения публичных целей иным, нежели изъятие земельного участка у собственника или землепользователя, способом, что закреплено законодательно и неоднократно отмечалось в решениях высших судов.
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ *
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 32, ст. 3301.
2. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Бородаева Александра Дмитриевича и Бородаева Алексея Александровича на нарушение их конституционных прав статьей 49, подпунктом 3 пункта 2 статьи 56.3, подпунктом 3 пункта 1 статьи 56.4 Земельного кодекса Российской Федерации и статьей 25.2 Закона Российской Федерации «О недрах» : определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 октября 2020 года № 2501-О. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Каменный карьер «Марушки-ны ворота» на нарушение конституционных прав и свобод положениями статей 56.3, 56.4 и пунктом 7 статьи 56.6 Земельного кодекса Российской Федерации : определение Конституционного Суда Российской Федерации от 30 сентября 2019 года № 2438-О. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2016) : утвержден Президиумом Верховного Суда
Российской Федерации 13 апреля 2016) года // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2016. № 11.
5. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2017) : утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16 февраля 2017 года // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2018. № 2.
6. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 1 (ч. 1), ст. 16.
7. Кривозубов А. В. Принудительное установление сервитута для публичных нужд // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2018. № 1. С. 122-144.
8. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 44, ст. 4147.
9. Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 15 июня 2021 года № 4-КГ21-25-К1. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Решение Арбитражного суда города Москвы от 30 января 2020 года по делу № А40-264288/19-21-1193. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».
11. О государственной регистрации недвижимости : Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2015, № 29 (ч. I), ст. 4344.
12. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2021) : утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 7 апреля 2021 года) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2021. № 7.
Также автором статьи в соответствующих постраничных сносках приведены решения и постановления региональных судов (доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс»).
*
