CC BY
306
УДК 34.347.23 ББК 67.4
ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
АББАСОВА Е.В., ЕРОХИНА Е.В. ОУВО ЮУИУиЭ, Челябинск, Россия e-mail: sno@inueco.ru
Аннотация
На сегодняшний день актуальной представляется проблема регулирования механизма изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Все чаще собственники земельных участков не соглашаются с условиями изъятия и рыночной ценой изымаемых участков. Очевидно, что законодателю будет целесообразно более чётко и конкретно закрепить понятие и формы защиты прав собственников при изъятии у них земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Необходимо чтобы решение об изъятии участка земли не ущемляло права собственников и иных лиц, обладающих правами на участок, и было полностью компенсировано.
Ключевые слова: изъятие земельных участков, земельное право, собственник, инфраструктура, возмещение, публичные интересы.
Актуальность. В настоящее время в связи с реализацией на федеральном и региональном уровнях большого количества разнообразных проектов в областях строительства, транспортной и иной инфраструктуры возникает потребность в поиске новых пространств для их осуществления, которые могут находиться как в черте города, так и за ее пределами. Нередко при решении данного вопроса под рассмотрение попадают земельные участки уже находящиеся в собственности. Такая ситуация, например, возникла в 2014 г., был принят закон о проведении олимпиады в Сочи, который, в том числе, оговаривал вопросы предоставления земельных участков под строительство спортивных объектов.
Существуют следующие виды изъятия земельных участков:
А) Изъятие земельных участков для удовлетворения государственных или муниципальных нужд путем выкупа;
Б) Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, связанное с выполнением международных обязательств;
Г) Изъятие земельных участков для муниципальных нужд в рамках развития застроенных территорий;
Д) Изъятие земельных участков для обеспечения обороны и безопасности,
общегосударственной инфраструктуры,
коммуникаций;
Е) Иные основания для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд представляет собой процесс по отчуждению органами государственной власти земельных участков у их правообладателей для нужд государства или соответствующего
муниципального образования. Также под изъятие могут попадать объекты недвижимости и объекты незавершенного строительства, находящиеся на изымаемом земельном участке, в силу положений ст. 239.2 гражданского кодекса РФ (ГК РФ). За данное недвижимое имущество собственнику полагается возмещение в размере, которое определяется исходя из рыночной стоимости такого имущества [2].
При изъятии земельного участка необходимо совершить следующие действия:
1) установить конкретное необходимое расположение земельного участка, который подлежит изъятию;
2) определить цели и сроки изъятия, а также установить действительно ли есть причины, обосновывающие изъятие земельного участка;
3) установить лицо, у которого изымается территория.
С ходатайством об изъятии земельного участка могут обратиться следующие субъекты:
1) являющиеся субъектами естественных монополий, в случае изъятия земельных участков для размещения объектов федерального значения или объектов регионального
значения и обеспечивающих деятельность этих субъектов;
2) уполномоченные в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации для государственных или муниципальных нужд;
3) являющиеся недропользователями, в случае изъятия земельных участков для проведения работ, связанных с пользованием недрами.
Целесообразно обратить внимание, что в соответствии с нормами действующего российского законодательства любые действия направленные на прекращение права собственности на земельный участок, допускаются только после внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр недвижимости, на основании п. 2 ст. 81 ГК РФ, поскольку государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ними представляет собой юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, (ограничения, обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество [4]. В соответствии с п. 5 ст. 279 ГК РФ устанавливается требование о необходимости обязательного уведомления правообладателей земельных участков о принятии решения об изъятии. Данное решение, в силу положений ст. 56.3 ЗК РФ, может быть принято в течение трех лет после утверждения уполномоченным органом проекта планировки территории, который должна содержать информацию и данные о размещении объектов государственного или муниципального значения.
Существует закрытый перечень оснований для отказа в удовлетворении ходатайства. В соответствии с п. 9 ст. 56.4 земельного кодекса РФ к данным основаниям относятся следующие:
1) уполномоченный орган исполнительной власти или орган местного самоуправления не вправе принимать решение об изъятии земельного участка для целей, указанных в ходатайстве об изъятии;
2) заявитель не является уполномоченным лицом, о которых мы говорили ранее;
3) не представлена схема расположения земельного участка и отсутствует утвержденный проект межевания территории, предусматривающий образование такого земельного участка;
4) ходатайство об изъятии по содержанию или форме не соответствует требованиям.
В силу существующих на сегодняшний день законодательных положений устанавливающих порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд представляется, что права собственников в таких ситуациях в достаточной степени защищены законодателем. Во-первых, для такого вида изъятия необходимо основание, а именно государственные или муниципальные нужды. Так, согласно позиции Верховного Суда РФ, под государственными или муниципальными нуждами подразумеваются потребности публично-правовых образований, удовлетворение которых нацелено на реализацию интересов общества (общественно-полезных целей), но достижение которых невозможно без изъятия имущества, принадлежащего частным субъектам. Таким образом, принудительное изъятие не может осуществляться только или преимущественно в целях получения выгоды другими частными лицами, деятельность которых лишь опосредованно служит интересам общества. Данное положение имеет основополагающее значение, так как одним из основных принципов земельного законодательства является сочетание интересов общества и законных интересов граждан.
Кроме того, при реализации процедуры изъятия земельного участка учитываются и основополагающие нормы Конституции РФ, которые регламентируют общие гарантии неприкосновенности права частной
собственности: никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда [1]. При осуществлении процедуры принудительного изъятия земельного участка у его правообладателя соответствующих уполномоченный орган, принявший решение об изъятии, а также организация обратившаяся в уполномоченный орган с ходатайством об изъятии должны обосновать, что цели для которых будет изъят земельный участок соответствуют публичным интересам, а
изымаемый земельный участок не будет передан в собственность частного лица.
Стоит отметить, что земельный кодекс РФ, четко регламентирует порядок изъятия участка путем выкупа. В частности, в нем прописаны все ключевые случаи, когда может быть осуществлено данное правомочие со стороны государственной власти:
1) изъятие земли у собственника происходит в том случае, если надел необходим для исполнения РФ всех своих международных обязательств;
2) принудительное изъятие собственности осуществляется в том случае, если существует необходимость разместить на участке государственный объект, а иных вариантов для строительства не имеется;
3) изъятие происходит в иных случаях, которые закрепляет как земельный кодекс, так и федеральное или региональное законодательство РФ.
Верховным судом Российской Федерации был признан недействительным ненормативный правовой акт органа местного самоуправления города Уфы об изъятии для муниципальных нужд земельных участков в рамках реализации программы развития застроенной территории. По мнению лица, обжалующего постановление об изъятии, муниципальный орган вышел за пределы своих полномочий, установленных законом, на самом деле земельный участок изымался не для удовлетворения публичных интересов, а в интересах частного юридического лица ООО "Нефтяная финансово-строительная компания", - с которым муниципальным органом был заключен соответствующий договор о развитии территории. Рассмотрев данный спор, суд вынес определение, в котором указал следующее:
1. не было установлено наличия правовых оснований для изъятия земельных участков, находящихся в собственности частных лиц;
2. не установлены имеющиеся при этом публичные интересы, а также соразмерность вмешательства муниципальных органов в частные интересы для достижения публичных целей;
3. не был обеспечен собственникам необходимый баланс интересов, что повлекло нарушение имущественных прав, гарантированных им ст. 35 конституции Российской Федерации [5].
Необходимо также отметить, что верховный суд РФ указал, что наличие между
администрацией и частным лицом договора о развитии застроенной территории не может являться достаточным основанием для изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд, поскольку такое соглашение не содержит каких-либо целей, результатом которых будет удовлетворение публичных нужд. Ст. 49 ЗК РФ не предусматривает исчерпывающего перечня оснований для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, перечисляя только основные объекты строительства и реконструкции, тем самым законодатель закрепляет возможность устанавливать в федеральном законодательстве дополнительные основания для изъятия при возникновении публичных интересов. Так, в соответствии с действующим
законодательством возможно изъятие земельных участков у собственников не только для государственных нужд, но и в других случаях, например, в случаях признания аварийным и подлежащего сносу многоквартирного дома, расположенного на изымаемом земельном участке.
Как правило, сложность в реализации процедуры изъятия земельного участка у правообладателя зачастую возникает за счет конфликта между самим собственником и представителем власти. Собственник при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд может защитить свои права в судебном или досудебном порядке. Первый способ применяется в том случае, если с собственником земельного участка не удалось достигнуть соглашения о сроках, выкупной цене и других условиях выкупа, либо заинтересованное лицо не согласно с изъятием земельного участка во внесудебном порядке и отказалось подписывать соглашение об изъятии, которое предусмотрено ст. 282 ГК РФ. Стоит отметить, что внесудебный порядок представляется наиболее оптимальным для обоих сторон, поскольку посредством переговоров можно достигнуть наиболее полного удовлетворения интересов и не затягивать саму процедуру изъятия земельного участка. Как отмечает Гринь Е.А. внесудебное урегулирование споров строится на основе принципов "согласия, сотрудничества и взаимных уступок при решении спорных ситуаций, возникающих между сторонами, самостоятельно", тем самым урегулировав все
спорные вопросы стороны, без обращения в суд, могут уменьшить свои финансовые расходы.
Регулирование разногласий в судебном порядке позволяет точно сказать о том, что собственник в значительной степени может защитить свои интересы при изъятии у него земельного участка. На сегодняшний день можно с уверенностью сказать, что суды серьезно подходят к проверке правильности изъятия участка у физических лиц. Например, если рассмотреть решение судебной коллегией по гражданским делам Свердловского областного суда принятое в апелляционном порядке, то в соответствии с материалами дела было установлено, что администрация города Екатеринбурга допустило нарушение законодательства, а именно оно заключалось в том, что уведомления об изъятии земельного участка были направлены собственникам до того, как постановление органа местного самоуправления прошло процедуру
государственной регистрации.
Стоит отметить, что большинство споров об изъятии земель происходит между сторонами, одной из которых является физическое или юридической лицо. Однако существует судебное разбирательство, в котором земля изымалась из собственности Российской Федерации.
Основанием для спора явилось решение администрации г. Челябинска по которому необходимо было изъять земельный участок из собственности Российской Федерации для строительства транспортной развязки. Соответственно иск по данному делу был подан в арбитражный суд с иском к соответствующим федеральным органам исполнительной власти об изъятии указанного земельного участка путем выкупа.
Решениями арбитражных судов трех инстанций исковые требования были удовлетворены. Однако президиум высшего арбитражного суда РФ в своем постановлении от 01.12.2011 №9987/11 принятые судебные решения отменил и отказал в удовлетворении требований администрации г. Челябинска. Правовая позиция суда была следующей: в сложившейся ситуации изъятие земельного участка, находящегося в федеральной собственности, используемого для
общественно- значимых нужд, другим публичным собственником повлекло бы прекращение его использования для соответствующих публичных нужд, что
невозможно осуществить в порядке, урегулированном гражданским
законодательством.
Соответственно исходя из этого данные отношения носят не гражданско-правовой, а публично-правовой характер, поэтому порядок изъятия земельных участков у Российской Федерации для нужд муниципальных образований гражданским законодательством не предусмотрен.
Рассмотренный случай выявил пробел законодательного регулирования, который заключается в том, что законодатель просто не предусмотрел возможность передачи земельных участков от Российской Федерации к субъектам РФ и муниципальным образованиям.
При изъятии земельного участка у собственника затрагивают и его жилищные права в том случае если на данном земельном участке расположен, например,
многоквартирный дом. Соответственно вопросы изъятия регулируются не только земельным, но и гражданским, а также жилищным законодательством.
Существуют определенные особенности при изъятии если на участке расположено аварийное жилье. Главное правильно в данном случае сформулировано таким образом, что изъятие такого дома происходит только при изъятии участка, который данный дом занимает [7].
Решение об изъятии земельного участка вместе с аварийным домом принимает орган, осуществляющим государственную
регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Об указанном решении уведомляются собственники дома за год до планируемого изъятия. Годичный срок установлен не зря, поскольку в течении этого срока собственники могут защитить свои права в том числе в судебном порядке.
Одним из основных вопросов, волнующих всех правообладателей при изъятии у них земельного участка, заключается в размере полагающегося им возмещения. Земельным законодательством установлено, что в размер возмещения должны быть включены: рыночная стоимость, убытки, причинённые таким отчуждением, включая такие убытки, которые возникают у правообладателя в связи с невозможностью исполнения обязательств перед третьими лицами, в том числе вытекающие из договоров, таких как аренда, и упущенная выгода. В соответствии со ст. 279 ГК РФ и ст. 56.8 ЗК РФ возмещение полагается не
только собственникам, но и правообладателям, которым участки принадлежат на правах аренды, безвозмездного пользования, постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного (наследуемого) владения. В настоящее время требуется совершенствование механизма определения размера возмещения, связанного с изъятием земельных участков при прекращении права постоянного (бессрочного) пользования [6], а также убытков, возникающих в связи с невозможностью исполнения правообладателями таких земельных участков обязательств перед третьими лицами, в том числе основанных на заключенных с такими лицами договорах, определения размера арендной платы и др.
Если собственник не будет согласен со стоимостью объекта, предложенной
уполномоченным органом или, когда выкупная цена не указана в решении об изъятии и сторонами после принятия решения не достигнуто соглашение о выкупной цене, суд определяет стоимость объекта исходя из его рыночной стоимости на момент рассмотрения спора. При выплате собственнику вышеуказанных денежных средств проблема заключается в том, что не все доказательства и документы о точном размере стоимости земельного участка и находящихся на нем строений возможно собрать в короткий срок. Если земельный участок изымут принудительно, то это произойдет по цене, которую установят. Так, например, могут возникнуть проблемы с подсчетом упущенной выгоды, поскольку стоимость оценки довольно высока, так как специалистов не так много, и ложиться она будет на собственника.
Существует также проблема выбора самого земельного участка под строительство. В соответствии со ст. 49 Земельного Кодекса РФ (ЗК РФ) строительство объектов государственного или местного значения должно осуществляться при отсутствии других возможных вариантов для строительства, однако на практике повсеместно встречаются
ситуации прямо противоположные [3]. Некоторые исследователи отмечают, что для большего контроля действий властей при изъятии земельных участков у собственников целесообразно ввести определенные процессуальные механизмы, а именно, предоставлять доказательства, что объект строительства нельзя разместить в другом месте, а также об исключительной необходимости самого объекта такого строительства на изымаемом участке в интересах местного населения.
Выводы. Очевидно, что законодателю будет целесообразно более чётко и конкретно закрепить понятие и формы защиты прав собственников при изъятии у них земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Необходимо чтобы решение об изъятии участка земли не ущемляло права собственников и иных лиц, обладающих правами на участок, и было полностью компенсировано. В связи с тем, что еще не до конца разработан четкий механизм расчета выплат надо в первую очередь усовершенствовать методику оценки, иначе в последствии не решение этого вопроса может привести к несправедливым компенсациям. Необходимо также стремиться к тому, чтобы изъятию подлежало как можно меньше земельных участков и уже на этапе планирования проектов инфраструктуры рассматривать альтернативные варианты расположения объектов предполагаемого строительства. Кроме того, исходя из того, что законодательно точно не определено что следует относить к государственным и муниципальным нуждам, а что нет, то представляется важным разработка более точной формулировки такого понятия, а также конкретизации перечня оснований в нормативные акты, регулирующие вопросы отчуждения участков, поскольку это может положительно повлиять на реализацию таких процедур на практике.
Список литературы
1. Аббасов П.Р. Правовое регулирование переоформления юридическими лицами права постоянного (бессрочного) пользования / П.Р. Аббасов, Е.В. Аббасова // Инновационное развитие территорий: государство, бизнес, общество сборник трудов V Всероссийской научно-практической конференции научных, научно-педагогических работников и аспирантов, посвященной 20-летию Южно-Уральского института управления и экономики. - 2015. - С. 282-287.
2. Аббасов П.Р. Порядок определения арендной платы за земельные участки // П.Р. Аббасов // Наука ЮУрГУ материалы 61-й научной конференции. - 2009. - С. 179-182.
3. Актуганова Р.Р. Анализ процедуры изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд /Р.Р. Актуганова //Аллея науки. - 2017. - Т. 1. №16. - С. 642-647.
4. Белова Т.В. К вопросу о размере возмещения убытков собственнику земельного участка, подлежащего изъятию для государственных или муниципальных нужд / Т.В. Белова //Новое слово в науке: перспективы развития. - 2016. - №3. -С. 180-184
5. Вакула А.И. Изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд: некоторые недостатки гражданского, земельного и иного законодательства /А.И. Вакула, М.И. Парковская //Юристъ - Правоведъ. - 2016. -№6. - С. 63-67
6. Вагизова Э.Р. Злоупотребление правом участниками земельных правоотношений: дис. ... канд. юрид. наук / Э.Р. Вагизова. - Москва, 2013. - 377 с.
7. Курилин Д.А. Проблемы изъятия земельных участков для государственных нужд / Д.А. Курилин // Отечественная юриспруденция. - 2017. - №3. - С. 39-42.
PROBLEMS OF LEGISLATIVE REGULATION OF GRANTING LAND PLOTS FOR
GOVERNMENT OR MUNICIPAL NEEDS
ABBASOVA E.V., EROKHINA E.V. EI HE SUIME, Chelyabinsk, Russia e-mail: sno@inueco.ru
Abstract
Today, the problem of regulating the mechanism of land acquisition for state and municipal needs seems to be topical. Increasingly, land owners do not agree with the terms of withdrawal and the market price of the plots to be seized. Obviously, it would be advisable for the legislator to more clearly and specifically consolidate the concept and forms of protecting the rights of owners when land plots are withdrawn from them for state or municipal needs. It is necessary that the decision to seize a plot of land does not infringe the rights of owners and other persons with rights to the plot, and is fully compensated.
Keywords: land seizure, land law, owner, infrastructure, compensation, public interests.
