Гарантии обеспечения прав собственника при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд Текст научной статьи по специальности «Право»

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

УДК 349.4 ББК 67.407.11

© Л.Н. Меняйло, И.В. Тищенко, Ю.А. Иванова, 2018

Научная специальность 12.00.03 — гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право

ГАРАНТИИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ СОБСТВЕННИКА ПРИ ИЗЪЯТИИ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

Людмила Николаевна Меняйло, доцент кафедры гуманитарных и социально-экономических дисциплин, кандидат политических наук

Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина (308024, Белгород, ул. Горького, д. 71) E-mail: [email protected]

Ирина Викторовна Тищенко, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин, кандидат юридических наук Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина (308024, Белгород, ул. Горького, д. 71) E-mail: [email protected]

Юлия Александровна Иванова, доцент кафедры гражданского и трудового права, гражданского процесса, кандидат юридических наук

Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: [email protected]

Аннотация. Рассматриваются основания изъятия имущества для государственных и муниципальных нужд, а также гарантии обеспечения прав собственника.

Ключевые слова: гарантии защиты прав собственника, отчуждение недвижимого имущества, земельный участок, государственные и муниципальные нужды.

GUARANTEES OF ENSURING THE RIGHTS OF THE OWNER IN THE EVENT OF THE WITHDRAWAL OF A LAND PLOT FOR STATE OR MUNICIPAL NEEDS

Menyaylo N. Ludmila, associate professor of the department of humanitarian and socio-economic disciplines, candidate of political science

Belgorod Law Institute of the Ministry of the Interior of Russia named after I.D. Putilina (308024, Belgorod, ul. Gor'kogo, d. 71) E-mail: [email protected]

Tischenko V. Irina, associate professor of the department of civil law disciplines, candidate of legal sciences

Belgorod Law Institute of the Ministry of the Interior of Russia named after I.D. Putilina (308024, Belgorod, ul. Gor'kogo, d. 71)

E-mail: [email protected]

Ivanova A. Yuliya, associate professor of the chair of civil and labor law, civil procedure, candidate of legal sciences Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: [email protected]

Annotation. In the article the grounds of withdrawal of property are examined for state and municipal needs, and also guarantee of providing of rights for an owner.

Keywords: guarantees of defence of rights for an owner, immovable fraudulent alienation, lot land, state and municipal needs.

Скайоп-индекс в электронной библиотеке НИИОН

Для цитирования: Меняйло Л.Н., Тищенко И.В., Иванова Ю.А. Гарантии обеспечения прав собственника при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Вестник Московского университета МВД России. 2018;(3):54-58.

В соответствии со ст. 35 Конституции РФ право частной собственности охраняется законом. Отчуждение имущества для государственных и муниципальных нужд в принудительном порядке возможно только в случае предварительного и равноценного возмещения. Указанное положение Конституции РФ направлено на обеспечение устойчивых, стабильных правоотношений, складывающихся в сфере собственности.

Правовое регулирование отношений, возникающих при изъятии имущества в государственную собственность осуществляется Гражданским, Земельным, Жилищным и иным законодательством РФ.

Так, в ст. 235 ГК РФ приводится закрытый перечень правовых оснований принудительного изъятия имущества, причем как в интересах третьих лиц, так и в интересах государства. Законодатель от-

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

дельно не выделяет, когда принудительное изъятие осуществляется на возмездной и безвозмездной основе, в пользу государства или третьих лиц. Более того, в статье указаны случаи изъятия имущества в пользу государства как санкция за совершенное правонарушение.

Так, в соответствии с п. 2 ст. 235 ГК РФ принудительное изъятие у собственника имущества не допускается, кроме случаев, когда по основаниям, предусмотренным законом, производится отчуждение:

♦ недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка ввиду его ненадлежащего использования;

♦ объекта незавершенного строительства в связи с прекращением действия договора аренды земельного участка, находящегося государственной или муниципальной собственности;

♦ недвижимого имущества в связи с принудительным отчуждением земельного участка для государственных и муниципальных нужд.

При изъятии имущества в собственность государства почти всегда на практике возникает конфликт частных и публичных интересов. Принцип равенства участников гражданских правоотношений не реализуется в полной мере; в определенной степени могут проявляться отношения власти и подчинения. Зачастую нарушение частных интересов собственников имеет место и в правоприменительной практике, непосредственно при защите прав и интересов государства и муниципальных образований.

Особенно это проявляется и вызывает достаточно неоднозначное, а порой и резко негативное отношение со стороны собственников и иных правообладателей при изъятии земельных участков и недвижимого имущества, находящегося на нем для государственных и муниципальных нужд.

Поэтому гарантии обеспечения и соблюдения прав, законных интересов собственника представляет собой особую актуальность на сегодняшний день.

К основным гарантиям защиты прав собственников земельных участков можно отнести следующие:

♦ законодатель четко обозначил субъектов, имеющих право осуществлять мероприятия по выкупу земельных участков для публичных нужд (п. 3 ст. 279 ГК РФ, ст. 56.2 ЗК РФ);

♦ закреплен перечень оснований правомерного изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд (п. 1 ст. 49 ЗК РФ);

♦ определен порядок и последовательность осуществления необходимых процедур изъятия земельных участков для нужд государства (п. 5,6 ст. 279 ГК РФ, ст. 56.2—56.7 ЗК РФ).

Наибольший интерес на страницах научных изданий вызывают механизм, особенности и порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, так как большинство проблем возникает именно при нарушении публично-правовыми образованиями установленного законом порядка изъятия земельных участков, о чем свидетельствует обширная судебная практика.

Если обратиться к основаниям изъятия земельного участка вследствие его ненадлежащего использования, то законодатель указывает на неиспользование земельного участка по назначению (ст. 284 ГК РФ) и использование земельного участка с нарушением установленных правил. В данном случае изъятие земельного участка следует рассматривать в качестве гражданско-правовой санкции. Решение об изъятии земельного участка принимается после проведения соответствующей проверки уполномоченными органами. При наличии письменного уведомления собственника о согласии с данным решением земельный участок подлежит продаже с публичных торгов, при отсутствии согласия — на основании решения суда, принятого по требованию о продаже земельного участка, поданному компетентным органом.

Отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием участка, на котором оно находится (ст. 239 ГК РФ) производится в том случае, когда изъятие земельного участка в случае ненадлежащего использования земли не представляется возможным осуществить без прекращения права собственности на находящиеся на нем здания или сооружения. Такое недвижимое имуществ о подлежит пр одаже с публичных торгов.

Порядок отчуждения объекта незавершенного строительства в связи с прекращением действия договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности (ст. 239.1 ГК РФ), предполагает предъявление требования в суд о продаже соответствующего объекта с публичных торгов исполнительным органом государственной власти или местного самоуправления, уполномоченным на распоряжение земельным участком, на котором расположен этот объект.

Признание публичных торгов по продаже объекта незавершенного строительства несостоявши-

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

мися позволяет приобрести такой объект в государственную или муниципальную собственность по его начальной цене.

Основания изъятия земельного участка у собственника путем выкупа установлены в ст. 49 ЗК РФ. К ним относится:

♦ выполнение международных обязательств Российской Федерацией;

♦ случаи строительства, реконструкции объектов государственного значения или объектов местного значения (объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения; объекты использования атомной энергии; объекты обороны страны и безопасности государства, в том числе инженерно-технические сооружения, линии связи и коммуникации, возведенные в интересах защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации и некоторые другие (ст. 49 ЗК РФ).

В данном случае законодатель поясняет, что если имеются иные варианты строительства или реконструкции этих объектов, то их необходимо использовать в полной мере.

Решение об изъятии земельного участка для публичных нужд принимают федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органы местного самоуправления. Решение необходимо рассматривать в данном случае как односторонний волевой акт уполномоченного органа. Кроме того, мы не можем здесь говорить и о равноправности субъектов возникших правоотношений. Государственный орган, принявший подобное решение имеет соответствующие его компетенции властные полномочия и нацелен на реализацию принятого решения непосредственно в публичных интересах [1, с. 23].

Обратим внимание на то, что в соответствии с постановлением Правительства РФ от 6 мая 2015 г. № 442, которым утвержден полный Перечень организаций, обладающих правом на обращение с ходатайством об изъятии земельных участков для федеральных нужд, решение может быть принято на основании ходатайства, представленного субъектами естественных монополий, организациями, являющимися недропользователями, на основании выданной федеральным органом исполнительной власти лицензии.

Обратим внимание на то обстоятельство, что обращение с ходатайством не влечет действий по его удовлетворению. Необходимо соблюдение иных усло-

вий, установленных законодателем, при которых возможно изъятие. Судебные инстанции придерживаются позиции, согласно которой непременным условием изъятия земельного участка является государственная или муниципальная нужда, которая подлежит доказыванию субъектом, обратившимся с подобным ходатайством.

В целях предотвращения принятия произвольных и необоснованных решений об изъятии земельных участков для строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, изъятие земельных участков на сегодняшний день возможно только если данные объекты предусмотрены утвержденными документами территориального планирования и утвержденными проектами планировки территории (п. 1 ст. 56.3 ЗК РФ). Более того законодатель предусматривает наличие указанных документов в совокупности, что также направлено на соблюдение имущественных прав собственников.

Законодательством предусмотрен трехлетний срок со дня утверждения проекта планировки территории на принятие решения об изъятии земельных участков (п. 3 ст. 56.3 ЗК РФ).

Безусловно определенной гарантией законности действий государственных и муниципальных органов при изъятии земельного участка можно считать то, что иные основания принудительного изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд должны быть предусмотрены только федеральным законодательством.

Законодательством предусмотрено, что принятие решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд в иных целях, не предусмотренных п. 1 ст. 56.3 ЗК РФ должно быть обосновано:

♦ решением о создании или расширении особо охраняемой природной территории;

♦ международным договором РФ;

♦ лицензией на пользование недрами (в случае изъятия земельных участков для проведения работ, связанных с пользованием недрами);

♦ решением о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (в случае изъятия земельного участка в связи с признанием расположенного на нем многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции).

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

В качестве соблюдения гарантий прав собственника законодательством предусмотрено получение согласия от лица, чей земельный участок подлежит изъятию для публичных нужд. Соглашение составляется в письменной форме. Установлен срок для определения размера возмещения — не более 60 дней до направления правообладателю земельного участка соглашения об изъятии (п. 7 ст. 56.8 ЗК РФ).

Особенности определения размера возмещения установлены в ст. 56.8 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которой сумма возмещения складывается из следующих составляющих:

♦ рыночной стоимости изымаемого земельного участка;

♦ убытков, причиненных изъятием земельных участков, включая те из них, которые возникли в связи с невозможностью исполнения правообладателями земельных участков обязательств перед третьими лицами;

♦ упущенной выгоды.

При этом необходимо учитывать, что рыночная стоимость изымаемого земельного участка складывается исходя из разрешенного использования на день, предшествующий дню принятия решения об изъятии земельного участка (п. 5 ст. 56.8 ЗК РФ). Данное положение подкрепляется обширной судебной практикой [5].

В соответствии со ст. 15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые лицо получило бы, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Материалы судебной практики свидетельствуют о том, что большое количество дел связано с исками, о возмещении упущенной выгоды. Как правило, ее расчет, представляемый истцом, является приблизительным. В данном случае судами, при разрешении споров, связанных с возмещением упущенной выгоды, обоснованно учитывалось, что это обстоятельство само по себе не может служить основанием для отказа в иске [4].

Исходя из смысла ст. 56.9 ЗК РФ возмещение возможно в денежной либо натуральной форме.

Как указано в ст. 282 ГК РФ, в случае если правообладатель изымаемого земельного участка не за-

ключил соглашения об изъятии, в том числе, если он не согласен с принятым решением об изъятии, законодательством допускается принудительное изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд. Принудительное изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд осуществляется только по решению суда после исследования всех обстоятельств дела.

Правообладателю предоставлена возможность направить уведомление об отказе в подписании соглашения об изъятии недвижимости или предложения об изменении размера возмещения. К предложениям об изменении размера возмещения должны быть приложены обосновывающие это изменение документы.

Положения ст. 32 Жилищного кодекса РФ также направлены на защиту прав и законных интересов собственников изымаемых для государственных или муниципальных нужд жилых помещений, определяющих размер возмещения за жилое помещение, сроки и другие условия изъятия, а также возможность предоставления взамен изымаемого жилого помещения другого жилого помещения.

Следует отметить, что суд не вправе обязать органы государственной власти или органы местного самоуправления обеспечить собственника изымаемого жилого помещения другим жилым помещением, так как основываясь на ст. 32 Жилищного кодекса РФ орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие решение об изъятии, обязаны лишь выплатить выкупную цену изымаемого жилого помещения. Предоставить иное жилье взамен изымаемого возможно только по соглашению сторон. Кроме того, в случае если орган публичной власти, принявший решение об изъятии жилого помещения, обратится в суд с иском о принудительном переселении собственника в предоставляемое жилое помещение и если собственник возражает против этого, суд откажет в удовлетворении иска. Данная позиция находит подтверждение в обширной судебной практике [3].

Уже было указано, несоблюдение установленной законом процедуры и порядка изъятия влечет за собой отказ в удовлетворении иска органа государственной власти о выкупе жилого помещения. А если собственником изымаемого жилого помещения является несовершеннолетний, то для отчуждения необходимо обязательное согласие органа опеки и

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

попечительства. С целью выявления такого согласия суд может привлечь к участию в деле орган опеки и попечительства, который должен подготовить соответствующее заключение по делу о соответствии соглашения о выкупе жилого помещения (или предоставляемого жилого помещения взамен изымаемого) правам и законным интересам несовершеннолетних.

В качестве еще одной гарантии обеспечения прав собственника жилого помещения изымаемого для государственных и муниципальных нужд путем выкупа (и соответственно выселения из указанного жилого помещения) является привлечение к участию в деле прокурора в соответствии со ст. 45 ГПК РФ. В гражданском судопроизводстве прокурор является самостоятельным и независимым от других участников лицом. Участие прокурора обеспечивает правильность действий всех участников судопроизводства и способствует осуществлению правосудия.

Литература

1. Бутакова Н.А. Возмещение вреда, вызванного изъятием собственности граждан и юридических лиц для государственных и общественных надобностей // Гражданское право. 2015. № 3. С. 22—27.

2. Оболонкова Е.В. Изъятие земельных участков для государственных нужд: проблема выплаты возмещения частным собственникам // Законодательство и экономика. 2015. № 1. С. 68—73.

3. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 г. № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации» // «СПС КонсультантПлюс».

4. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 г. № 25 «О применении судами некоторых положений разд. I ч. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации» // «СПС КонсультантПлюс».

5. Обзор судебной практики Верховного суда Российской Федерации № 1 (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 24 декабря 2014 г.) // «СПС КонсультантПлюс».

References

1. Butakova N.A. Vozmeshchenie vreda, vyzvan-nogo iz"yatiem sobstvennosti grazhdan i yuridicheskikh lits dlya gosudarstvennykh i obshchestvennykh nadob-nostey // Grazhdanskoe pravo. 2015. № 3. S. 22—27.

2. Obolonkova E.V. Iz"yatie zemel'nykh uchastkov dlya gosudarstvennykh nuzhd: problema vyplaty voz-meshcheniya chastnym sobstvennikam // Zakonoda-tel'stvo i ekonomika. 2015. № 1. S. 68—73.

3. Postanovlenie Plenuma Verkhovnogo Suda Ros-siyskoy Federatsii ot 2 iyulya 2009 g. № 14 «O nekoto-rykh voprosakh, voznikshikh v sudebnoy praktike pri primenenii Zhilishchnogo kodeksa Rossiyskoy Federatsii» // «SPS Konsul'tantPlyus».

4. Postanovlenie Plenuma Verkhovnogo Suda Rossiyskoy Federatsii ot 23 iyunya 2015 g. № 25 «O primenenii sudami nekotorykh polozheniy razd. I ch. 1 Grazhdanskogo kodeksa Rossiyskoy Federatsii» // «SPS Konsul'tantPlyus».

5. Obzor sudebnoy praktiki Verkhovnogo suda Rossiyskoy Federatsii № 1 (utv. Prezidiumom Verkhovnogo Suda Rossiyskoy Federatsii 24 dekabrya 2014 g.) // «SPS Konsul'tantPlyus».