CC BY
13DOI 10.47643/1815-1329_2022_12_58 УДК 349
О ДОГОВОРНЫХФОРМАХ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ, НЕОБХОДИМЫХ ДЛЯ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ И ОСВОЕНИЯ МЕСТОРОЖДЕНИЯ В АРКТИЧЕСКОЙ ЗОНЕ РОССИИ ABOUT CONTRACTUAL FORMS OF SUBSURFACE USE, NECESSARY FOR SUSTAINABLE DEVELOPMENT AND THE DEVELOPMENT OF A FIELD IN THE ARCTIC ZONE OF RUSSIA
ЛЕВОЧКО Валентина Вячеславовна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса юридического факультета Северо-Восточный федеральный университет им. М.К. Аммосова. 677000, Россия, Республика Саха (Якутия), г. Якутск, ул. Белинского, 58. E-mail: heartval@inbox.ru;
Levochko Valentina Vyacheslavovna,
Сandidate of Juridical Sciences, Associate Professor of the Department of Civil Law and Procedure of the Faculty of Law,
M.K. Ammosov North-Eastern Federal University.
677000, Russia, Republic of Sakha (Yakutia), Yakutsk, Belinsky st., 58.
E-mail: heartval@inbox.ru
Краткая аннотация: Настоящая статья подготовлена при поддержке гранта РФФИ 21-510-22001 проекта «государственное регулирование недропользования и охраны окружающей среды во Франции и в арктической зоне Российской Федерации: сравнительное исследование, методология и практика». В статье автор приводит результаты анализа современного российского законодательства по регулированию договорных отношений в недропользовании для формирования предложений по использованию конкретных договорных форм в условия Арктической зоны РФ. Автор приходит к выводу о необходимости изменения закона о соглашениях о разделе продукции для успешного привлечения инвестиций в разработку арктических месторождений полезных ископаемых, а также возврату к лицензионным соглашениям.
Abstract: This article was prepared with the support of the RFBR grant 21-510-22001 of the project "State regulation of subsoil use and environmental protection in France and in the Arctic zone of the Russian Federation: comparative research, methodology and practice." In the article, the author presents the results of the analysis of Russian legislation on the regulation of contractual relations in subsoil use in order to formulate proposals for the use of specific contractual forms in the conditions of the Arctic zone of the Russian Federation. The author comes to the conclusion that it is necessary to change the law on production sharing agreements in order to successfully attract investment in the development of Arctic mineral deposits, as well as to return to license agreements.
Ключевые слова: горное право, недропользователь, недра, Арктическая зона, Арктика, соглашение о разделе продукции, соглашения о сервисных рисках.
Keywords: mining law, subsoil user, subsoil, Arctic zone, Arctic, production sharing agreement, service risk agreements.
Для цитирования: Левочко В.В. О договорных формах недропользования, необходимых для устойчивого развития и освоения месторождений в Арктической зоне России// Аграрное и земельное право. 2022. № 12(216). С. 58-61. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2022_12_58.
For citation: Levochko V. V. About contractual forms of subsurface use, necessary for sustainable development and the development of a field in the Arctic zone of Russia // Agrarian and Land Law. 2022. No. 12(216). pp. 58-61. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2022_12_58.
Статья поступила в редакцию: 10.12.2022
Одними из главных задач государственной политики в Арктической зоне РФ, отмеченными в пп. «б» и «в» п.9 Указа Президента РФ от 05.03.2020 № 164 «О Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года» [1] являются расширение участия частных инвесторов в реализации инвестиционных проектов на арктическом шельфе и наращиванию за счет государственных и частных инвестиций объемов геолого-разведочных работ при освоении месторождений углеводородного сырья и твердых полезных ископаемых, а также стимулирование разработки трудноизвлекаемых запасов углеводородного сырья, повышения коэффициентов извлечения нефти и газа, глубокой переработки нефти, производства сжиженного природного газа и газохимической продукции.
Частные инвестиции - это вложение денег и капитала в различные финансовые инструменты с целью получения прибыли [2]. Как отмечают экономисты приток прямых иностранных частных инвестиций зависит от «множества макроэкономических и геополитических условий, от уровня сложившейся инфраструктуры рынка прямых инвестиций в стране, от институциональных барьеров на рынке российских прямых инвестиций» [3].
Анализ действующего российского законодательства позволяет выделить следующие договорные формы взаимодействия недропользователей и государства для устойчивого воспроизводства минерально-сырьевой базы: соглашения о разделе продукции, государственные контракты на выполнение геологоразведочных работ, соглашения о сервисных рисках и соглашения об управлении финансированием.
Дополнительно следует отметить, что на практике сохраняют свое действие лицензионные соглашения к лицензиям на право пользования недрами, срок которых не истек, но такого рода соглашения больше не предусмотрены законодательством, т.е. новые лицензионные соглашения не заключаются.
Взамен лицензионных соглашений законодатель выбрал условия пользования недрами как неотъемлемую часть лицензии, что вкупе с недавними поправкам, внесенными Федеральным законом от 30.04.2021 № 123-Ф3 в ст. 11,12 Закона РФ «О недрах» [4], исключили последние признаки договорных отношений между государством и недропользователями, оформленные выдачей лицензии, что приводит к изменению пра-
вовой природы большей части правоотношений по поводу пользования участками недр (в настоящее время действует более 23 тысяч лицензий) как исключительно административно-правовой, действующих на основании принципа власти-подчинения.
По мнению автора, выбранный путь по облачению в административно-разрешительную правовую природу имущественных отношений между государством и недропользователем по поводу пользования участком недр для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых неравномерно распределяет риски между субъектами. По своей экономической сути данные отношения представляют собой соединения капиталов: государство предоставляет участок недр для разработки за плату и требует данной разработки за счет недропользователя, при этом дополнительно на недропользователя ложатся расходы по развитию инфраструктуры для обеспечения логистики, доступа к участку недр, оформлению всех проектов работ, природоохранных документов, возмещения негативного воздействия окружающей среды, оформление прав и проектов по земельным, водным и лесным ресурсам, которые нужны субъекту только для обеспечения возможности проведения недропользовательской деятельности.
Недропользователь обязан выполнить широкий перечень работ за свой счет в сроки, установленные в одностороннем порядке без права их изменения, так как теперь уполномоченные органы, предоставляющие лицензии на право пользования, практически подчиняют своей власти и воли пользователей недр. Это приведет только к ущемлению законных интересов субъектов предпринимательства со стороны уполномоченных государственных органов, злоупотреблениям, ужесточению требований по срокам и качеству работу, активизации контрольно-надзорных органов, увеличению количества административных штрафов, процедур досрочного прекращения права без каких-либо компенсаций, банкротству недропользователей. Очевидно, что это малопривлекательный для частных инвестиций вариант правового регулирования предпринимательской деятельности по разработке месторождения полезных ископаемых в Арктической зоне РФ, тем более геологическому изучению за счет частных средств. Такие условия не способны выдержать субъекты малого предпринимательства, поэтому постепенно лицензии сосредоточатся только у крупных компаний, что ухудшит развитие конкуренции в данной сфере экономики.
Соглашение о разделе продукции (далее СРП) как вид договорной формы недропользования существует в России давно. В настоящее время действует только три СРП, которые были заключены на основании Указа Президента РФ от 24.12.1993 №2285 по проектам «Сахалин-1», «Сахалин-2», «Харьягинское». Реализации данных СРП привело к началу отработки крупнейших месторождений полностью за счет иностранных инвестиций, поступлению в федеральный и региональный бюджет, положительному влиянию на социально-экономическую сферу регионов (рабочие места, развитие транспортной инфраструктуры, социальная поддержка, высокие доходы занятых на проектах граждан и другое), но по мнению, экспертов условия данных соглашений оцениваются как неудовлетворительные для России и регионов, так как эффект для бюджета, местного населения и бизнеса намного меньше, чем мог бы быть. По условиям соглашений изначально «доля России в проектах СРП составила 15% («Сахалин-1»), 10% («Сахалин-2») и 47,7% (Харьягинское месторождение) и должна постепенно увеличиться в зависимости от окупаемости расходов инвестора, однако успех был получен по харьягинскому проекту (до 63,4%), а по сахалинским проектам доля России достигла только 17,5%» [5].
В частности, критически оценивается следующие условия заключенных сахалинских СРП: 1) злоупотребления и расточительность операторов СРП, которые не экономят на своих расходах, так как любые расходы компенсируются за счет добытой и произведенной продукции, тем самым уменьшая доходы государства, что подтверждено анализом Счетной палаты РФ [5]; 2) использование материалов и продукции для нужд СРП зарубежных компаний, а подрядные работы заказаны в большей степени у иностранных подрядчиком (российские подрядчики по оценкам получили только 40% контрактов) [5]; 3) закрытость условий соглашений для всеобщего доступа [5]; 4) высокий ориентир на экспорт произведенной продукции, в результате чего регион газифицируется медленными темпами [5].; 5) иностранное право в качестве применимого к спорам из данных соглашений (законодательство Швеции, Нью-Йорка США) и иностранный арбитраж [6].
Указанные проблемы были скорректированы в Федеральном законе РФ от 30.12.1995 года «О соглашениях о разделе продукции» (далее Закон о СРП) [7], однако, он не применяется к уже заключенным СРП. Более того, со дня вступления в силу указанного закона (01.01.1996 года) Правительством РФ не заключено ни одного соглашения. Можно сделать вывод, что уже 26 лет Закон о СРП не работает и не дает никаких результатов, несмотря на то, что принято 17 федеральных законов об утверждении участков недр для предоставлении в пользовании по СРП.
Безусловно, основные причины кроются в самом Законе о СРП и НК РФ, предусматривающем специальный налоговый режим. Можно выделить следующие условия, которые негативно влияют на привлечение инвестиций по СРП в России: 1) длительный и многоступенчатый порядок заключения СРП; 2) заключение СРП по участкам недр, по которым не состоялись аукционы на право пользования недрами в общем порядке, что говорит о непривлекательности месторождений в силу высоких затрат на покупку права на участок недр и на последующую разработку, при этом порядок предусматривает проведение в последующем отдельно второго аукциона на право заключение СРП, основанием победы в котором будет плата за право заключить соглашение; 3) заключение СРП на условиях, которые формируются уже после победы в аукционе в течение года в результате переговоров, т.е. победитель заранее точно не знает проект СРП и не может взвесить все риски, расходы, по условиям обязательства которые будут сформированы в проекте СРП только в последующем; 4) обязанности инвестора использовать не менее 70 процентов технологического оборудования российского происхождения в стоимостном выражении для добычи полезных ископаемых, их транспортировки и переработки (если это предусматривается соглашением), приобретаемого и (или) используемого инвестором, что в условиях кризиса российских технологий практически трудно-выполнимо, потому что импортозамещение в стране идет медленными темпами; 5) платежи по СРП представляют собой сложную систему и их количество превышает количество платежей предусмотренных для общего порядка пользования участком недр просто на условиях лицензии, и это при том, что дополнительно инвестор передает часть продукции государству.
Таким образом, очевидно, что закон о СРП нуждается в серьезной корректировки. Например, возможно предусмотреть вместо аукци она на право пользования конкурс проектов СРП согласно условиям объявленным Правительством РФ, либо возможно заранее по условиям аукциона предлагать готовые и разработанный полностью государством проекты СРП, исключив риски неопределенности перед инвесторами.
Другой договорной формой недропользования является государственный контракт на выполнение геологического изучения, который заключается в соответствии с Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [8]. Это востребованная договорная форма недропользования, условия и порядок заключения которого весьма подробно регламентированы, однако, она не предполагает привлечение частных инвестиций, так как все работы выполняются за бюджетные средства. На практике неоднозначно определяют правовую природу предмета указанного госконтракта, смешивая понятие «услуги» и «работы», между тем это влияет на соблюдения условий обязательства по контракту. Для освоения Арктической зоны РФ в программах и пообъектных планах геологического изучения заложены значительные денежные средства, поэтому вопрос контроля качества проведения работ является ключевым. Качество определяется по результатам проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых.
Совершенно новой для современного российского права стала договорная форма недропользования - соглашение о сервисных рисках и соглашение об управлении финансированием, предусмотренные Федеральным законом от 01.04.2022 № 75-ФЗ «О соглашениях, заключаемых при осуществлении геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья, и о внесении изменения в Закон Российской Федерации «О недрах» [9]. Полагаем, что данная закон принят с использованием имеющейся зарубежной практики о сервисных контрактах с риском или без риска [10], но с существенными российскими особенностями. Во-первых, такие российские соглашения заключаются только по геологическому изучению, разведки и добычи углеводородного сырья, что совершенно необоснованно, так как такая договорная форма может быть востребована и для разработки других полезных ископаемых. Во-вторых, российские соглашения могут быть заключены с абсолютно любым недропользователем, имеющим лицензию на право пользования участком недр, содержащим углеводородное сырье, а не государственными компаниями или государством напрямую.
По своей правовой природе - соглашение о сервисных рисках и соглашение об управлении финансированием являются гражданско-правовыми договорами, которые с точки зрения известных российскому праву договоров имеют самостоятельные предметы, однако некоторые условия данных договоров схожи с условиями следующих договоров: простым товариществом в части совместного ведения деятельности, внесения вкладов для конкретной коммерческой цели и солидарной ответственности сторон соглашения перед третьими лицами; агентским договором в части совершения юридических значимых действий от имени недропользования; соглашения о разделе продукции в части раздела добытых полезных ископаемых в счет погашения расходов сторон. Стоит отметить, что новые соглашения не являются основанием для возникновения права пользования, как СРП, государственные контракты на геологическое изучение, лицензии с лицензионными соглашениями.
Соглашение о сервисных рисках заключается в добровольном порядке между оператором (несколькими операторами) и одним недропользователем с целью совместной деятельности по разработке участка недр, нескольких участков недр или части участка недр. Каждая из сторон может вкладывать в общее дело: работы, услуги, информацию, имущество, за исключением права пользования участком недр. Однако определять вклады не требуется при заключении соглашения о сервисных рисках, следовательно, это не является существенным условием соглашения, а также вклады не становятся общим имуществом и их стоимостная оценка не учитывается при разделе продукции. Такой правовой режим вкладов существенно отличает соглашение о сервисных рисках от простого товарищества. Стороны определяют план разработки, где описывают и распределяют обязанности.
Соглашение об управлении финансированием предполагает предоставление одной стороной денежных средств (инвестиций) другой стороне оператору (ответственному оператору) для реализации соглашения о сервисных рисках, заключенных с недропользователем.
Предложенные законодателем соглашение о сервисных рисках и соглашение об управлении финансированием востребованы на практике, так как распределяют риски между бизнес партнерами по разработке крупных месторождений. Закон об указанных соглашениях определяет императивные правила для стабильности и долговечности сотрудничества, защиты прав инвесторов, операторов и недропользователей, а также третьих лиц выполняющих работы и услуги по заказу недропользователя или оператора. Другой вопрос, что необходимо распространить действие нового закона и на недропользователей по разработке других полезных ископаемых, которые в настоящее время вынуждены по сложившейся практике использовать со своими контрагентами для тех же общих целей по разработке месторождений смешанные договоры из элементов подряда с условием оплаты работ за счет добытой продукции и договора займа, что в целом усложняет взаимодействие сторон.
На основании изложенного можно прийти к выводу, что для освоений месторождений в Арктической зоне РФ, как наиболее труднодоступных и капиталоемких проектов, необходимо использовать только договорные формы недропользования, чтобы обеспечить гибкость взаимо-тношений между сторонами в зависимости от фактических обстоятельств, которые усложняют, увеличивают расходную часть проектов.
Для устойчивого развития Арктической зоны РФ идеально подходят СРП, заключаемые напрямую с государством, по конкретным проектам, однако, закон о СРП необходимо пересмотреть для упрощения порядка заключения СРП, определенности условий проекта СРП и уменьшения первоначальной финансовой нагрузки на инвесторов.
Соглашения о сервисных рисках и соглашения об управлении финансированием необходимые договорные формы недропользования в Арктической зоне РФ, однако, их успешность и исполнение напрямую будет зависеть от условий лицензии, закрепляющей административно-правовые отношения между недропользователем и государством в лице уполномоченного лицензирующего органа, которые предполагают отношение к недропользователям как исполнителям работ за частный счет с дополнительными финансовыми нагрузками на определенных услови-
ях в одностороннем порядке. Современные лицензионные отношения в недропользовании совершенно лишены возможности изменения в зависимости от разных экономических или производственных факторов. На наш взгляд, возврат к лицензионным соглашениям необходим для справедливого взаимного сотрудничество государства как собственника недр и недропользователей, цели которых совпадают - освоение месторождений в соответствии с требованиями по рациональному и безопасному пользованию недрами для получения дохода и устойчивого развития территорий.
Библиогра фия:
1. Указ Президента РФ от 26.10.2020 № 645 «О Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года» // «Собрание законодательства РФ», 02.11.2020, № 44, ст. 6970.
2. Мусатова М.М. Эффект плато на российском рынке прямых частных инвестиций // Экономические отношения. - том 9. - 2019.
3. Левин П. Ваш личный финансовый советник / П. Левин. - Издательство ОлимпБизнес, 2021. - 160 с.
A. Закон РФ «О недрах» 21 февраля 1992 № 2395-1 // Российская газета, № 52, 15.03.1995.
5. Тодорова М. Колониальный договор // Ведомости. 0A.08.2022. URL: https://www.vedomosti.ru/business/articles/2022/08/0A/93A605-kolonialnii-dogovor. (дата обращения: 09.12.2022).
6. Ишбулдин А.Р. Особенности реализации действующих в России соглашений о разделе продукции в недропользовании // Электронный научный журнал «Дневник науки». - 2021.-№7.
7. Федеральный закон от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» // Российская газета. -№ 5. - 11.01.1996.
8. Федеральный закон от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. - № 80. 12.04.2013.
9. Федеральный закон от 01.04.2022 № 75-ФЗ «О соглашениях, заключаемых при осуществлении геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья, и о внесении изменения в Закон Российской Федерации "О недрах" // Российская газета. - № 72. - 05.0A.2022.
10. Селезнева Н.А., Кузнецов В.В. Соглашение о разделе продукции и иные договорные формы неропользования // Образование и право. 2018. №4. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/soglashenie-o-razdele-produktsii-i-inye-dogovornye-formy-nedropolzovaniya-v-zarubezhnyh-stranah (дата обращения: 09.12.2022).
References:
1. Ukaz Prezidenta RF ot 26.10.2020 № 645 «O Strategii razvitiya Arkticheskoj zony Rossijskoj Federacii i obespecheniya nacional'noj bezopasnosti na period do 2035 goda» // «Sobranie zakonodatel'stva RF», 02.11.2020, № 44, st. 6970.
2. Musatova M.M. Effekt plato na rossijskom rynke pryamyh chastnyh investicij // Ekonomicheskie otnosheniya. - tom 9. - 2019.
3. Levin P. Vash lichnyj finansovyj sovetnik / P. Levin. - Izdatel'stvo OlimpBiznes, 2021. - 160 s.
A. Zakon RF «O nedrah» 21 fevralya 1992 № 2395-1 // Rossijskaya gazeta, № 52, 15.03.1995.
5. Todorova M. Kolonial'nyj dogovor // Vedomosti. 0A.08.2022. URL: https://www.vedomosti.ru/business/articles/2022/08/0A/93A605-kolonialnii-dogovor. (data obrash-cheniya: 09.12.2022).
6. Ishbuldin A.R. Osobennosti realizacii dejstvuyushchih v Rossii soglashenij o razdele produkcii v nedropol'zovanii // Elektronnyj nauchnyj zhurnal «Dnevnik nauki». -
2021.-№7.
7. Federal'nyj zakon ot 30.12.1995 № 225-FZ «O soglasheniyah o razdele produkcii» // Rossijskaya gazeta. -№ 5. - 11.01.1996.
8. Federal'nyj zakon ot 05.04.2013 №44-FZ «O kontraktnoj sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvennyh i municipal'nyh nuzhd» // Rossijskaya gazeta. - № 80. 12.04.2013.
9. Federal'nyj zakon ot 01.04.2022 № 75-FZ «O soglasheniyah, zaklyuchaemyh pri osushchestvlenii geologicheskogo izucheniya, razvedki i dobychi uglevodorodnogo syr'ya, i o vnesenii izmeneniya v Zakon Rossijskoj Federacii "O nedrah" // Rossijskaya gazeta. - № 72. - 05.0A.2022.
10. Selezneva N.A., Kuznecov V.V. Soglashenie o razdele produkcii i inye dogovornye formy neropol'zovaniya // Obrazovanie i pravo. 2018. №4. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/soglashenie-o-razdele-produktsii-i-inye-dogovornye-formy-nedropolzovaniya-v-zarubezhnyh-stranah (data obrashcheniya: 09.12.2022).
