CC BY
3DOI 10.47643/1815-1329_2022_12_80 УДК 349
О БАЛАНСЕ ПУБЛИЧНОГО И ЧАСТНОГО ИНТЕРЕСА В СИСТЕМЕ ПРАВООТНОШЕНИЙ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ ПРИ ОСВОЕНИИ МЕСТОРОЖДЕНИЙ В СЛОЖНЫХ ПРИРОДНО-КЛИМАТИЧЕСКИХ УСЛОВИЯХ АРКТИКИ ABOUT THE BALANCE OF PUBLIC AND PRIVATE INTEREST IN THE SYSTEM LEGAL RELATIONS OF SUBSURFACE USE IN THE DEVELOPMENT OF DEPOSITS IN DIFFICULT NATURAL AND CLIMATIC CONDITIONS OF THE ARCTIC
ЛЕВОЧКО Валентина Вячеславовна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса юридического факультета Северо-Восточный федеральный университет им. М.К. Аммосова. 677000, Россия, Республика Саха (Якутия), г. Якутск, ул. Белинского, 58. E-mail: heartval@inbox.ru;
Levochko Valentina Vyacheslavovna,
Сandidate of Juridical Sciences, Associate Professor of the Department of Civil Law and Procedure of the Faculty of Law,
M.K. Ammosov North-Eastern Federal University.
677000, Russia, Republic of Sakha (Yakutia), Yakutsk, Belinsky st., 58.
E-mail: heartval@inbox.ru
Краткая аннотация: Настоящая статья подготовлена при поддержки гранта РФФИ 21-510-22001 проекта «государственное регулирование недропользования и охраны окружающей среды во Франции и в арктической зоне Российской Федерации: сравнительное исследование, методология и практика». В статье проводится анализ публичных и частных интересов в недропользовании, их соотношение, взаимное влияние для целей освоения Арктики. Авторам сделаны некоторые предложения по развитию законодательства в части защиты частного интереса недропользователей для обеспечения национальных интересов Российской Федерации по освоению месторождений Арктической зоны РФ.
Abstract: This article was prepared with the support of the RFBR grant 21-510-22001 of the project "State regulation of subsoil use and environmental protection in France and in the Arctic zone of the Russian Federation: comparative research, methodology and practice." The article analyzes public and private interests in subsoil use, their correlation, mutual influence for the development of the Arctic. The authors made some proposals for the development of legislation in terms of protecting the private interest of subsoil users to ensure the national interests of the Russian Federation in the development of deposits in the Arctic zone of the Russian Federation.
Ключевые слова: горное право, недропользователь, публичный интерес, частный интерес Арктическая зона, Арктика, недра, месторождение.
Keywords: mining law, subsoil user, public interest, private interest, Arctic zone, Arctic, subsoil, field.
Для цитирования: Левочко В.В. О балансе публичного и частного интереса в системе правоотношений недропользования при освоении месторождений в сложных природно-климатических условиях Арктики //Аграрное и земельное право. 2022. № 12(216). С. 80-83. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2022_12_80.
For citation: Levochko V. V. About the balance of public and private interest in the system of legal relations of subsurface use in the development of deposits in difficult natural and climatic conditions of the Arctic // Agrarian and Land Law. 2022. No. 12(216). pp. 80-83. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2022_12_80.
Статья поступила в редакцию: 10.11.2022
Освоение месторождений в сложных природно-климатических условиях Арктики является одной из задач государственного регулирования в области недропользования. Для выполнения такого рода сложных задач необходимо использовать научно-обоснованные методы и способы правового регулирования, позволяющие обеспечить соблюдение как публичного интереса российского общества, так и частные интересы конкретных недропользователей - главных действующих субъектов отрасли.
Проблема баланса публичного и частного интереса имеет давнюю историю со времен Древнего Рима и не теряет своей актуальности из покон веков. Публичный интерес определяется как общий интерес конкретного общества, направленный на достижение общих благ, общего развития, безопасности, которая касается каждого члена общества, т.е. неограниченного круга лиц. Частный же интерес преследует отдельную, личную выгоду конкретного субъекта. В литературе частные интересы противопоставляют публичному интересу. Общей чертой и публичного, и частного интереса является направленность на получение благ и их защита.
Правовое регулирование общественных отношений в геологической, горнодобывающей промышленной отрасли включает в себя широкий перечень нормативно-правовых актов, которые определяют порядок ведения недропользовательской деятельности.
В широком смысле система правоотношений недропользования представляет собой определенную структурированную целостность взаимосвязанных правоотношений разной правовой природы: административные правоотношения, гражданско-правовые отношения, экологические правоотношения, налоговые правоотношения, бюджетные правоотношения, международно-правовые отношения, охранительные правоотношения (уголовно-правовые, административно-правовые) и другие. В отдельности каждое правоотношение имеет собственную цель, структуру, содержание, регулируется разными источниками и методами, но в совокупности они взаимосвязаны, потому что облачают в свою правовую форму (оболочку) фактические жизненные обстоятельства, действия (бездействия) субъектов по поводу конкретных объектов действительности в геологической и горно-промышленной отрасли экономики.
Таким образом, только системный подход позволит учесть все риски общества и недропользователей, соответственно обеспечить ба-
ланс (состояние равновесия) публичного интереса и частных интересов при регулировании отдельных видов отношений в единой системе правоотношений недропользования.
Для решения сверхсложной задачи освоения месторождений в Арктике необходимо фактически вывести формулу уравнения для расчета баланса интересов. Удовлетворение частного интереса напрямую зависит от экономической обоснованности и окупаемости конкретных проектов, реализация которых допустима только с учетом соблюдения нерушимых публичных интересов современного общества в Арктике.
В пункте 5 основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года, утвержденных Указом Президента РФ от 05 марта 2020 г. [1] (далее - Основы госполитики в Арктике), перечислены основные национальные интересы России в Арктике, среди которых первостепенно отмечен публичный интерес, направленный на обеспечение суверенитета и территориальной целостности России. Обострившаяся в 2022 году политическая обстановка в мире, связанная с началом специальной военной операции и ведением новых экономических санкций против России, подчеркивает первостепенность данного публичного интереса. В свою очередь, это привело к принятию поправок в Закон РФ «О недрах» [2] (в редакции Федерального закона от 28.06.2022 № 218-ФЗ), направленных на существенное ущемление частного интереса недропользователей, имеющих иностранное участие. В ст.17.1 Закона РФ «О недрах» среди добровольных оснований перехода права пользования недрами впервые предусмотрено принудительное основание перехода права пользования недрами (т.е. его передачи от одного субъекта к другому субъекту), так называемые «случаи обязательного перехода права пользования недрами», которые могут быть предусмотрены федеральным законом (см. Федеральный закон от 28.06.2022 № 218-ФЗ «О внесении изменений в Закон РФ «О недрах»). При этом неисполнение перехода права или нарушение порядка перехода права в таком случае обязательного перехода карается самой жесткой мерой для недропользователей - это немедленное прекращение права пользования недрами без каких-либо компенсаций и возможностей устранить допущенные нарушения (п.11 ч.2 ст.20, ч.3 ст.21 Закона РФ «О недрах»).
В качестве второго публичного интереса в основах госполитики в Арктике указано сохранение Арктики как территории мира, стабильного и взаимовыгодного партнерства. В литературе высказаны два противоположных мнения относительно международных мероприятий по демилитаризации Арктического региона [3]. По нашему мнению, действующие международные механизмы не способны обеспечить безопасность и мир в Арктическом регионе, как и в любом другом регионе мира, поэтому даже прекращение территориальных споров в Арктике не дает долговечных гарантий. Соглашаемся с позицией, что ни одно арктическое государство не заинтересовано в передаче изменении системы разделения границ, касающихся Арктики, на международный уровень [4].
В связи с этим законодатель дополнил ст.24 Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» пунктом 2 о том, что решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации. Такое противоречие может быть установлено в порядке, определенном федеральным конституционным законом. [5]
Таким образом, для защиты указанного публичного интереса ряд земель в Арктической зоне РФ будут сохранять правовой режим земель обороны и безопасности, а следовательно, ограничиваться будет частный интерес иностранных инвесторов, желающих принять участие в освоении месторождений согласно частям 2 и 3 статьи 9, частям 5 и 6 ст.17.1 Закона РФ «О недрах». Также соответственно будут ограничиваться территории необходимые для рационального пользования недрами, так как без согласования Министерства обороны РФ, участки недр не формируются согласно требованиям Приказа Минприроды России № 807, Роснедр № 22 от 28.10.2021 [6].
Для обеспечения указанного публичного интереса и для защиты частного интереса иностранных инвесторов используется «фильтрации» иностранных инвестиций, проводимые Правительственной комиссией по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в России, которая способна обеспечить индивидуальный подход в соответствии с Федеральным законом от 29.04.2008 года № 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" [7].
Следующие три публичных интереса Российской Федерации неразрывно связаны между собой, так как обеспечение высокого качества жизни и благосостояния населения Арктической зоны Российской Федерации является фактически «залогом» для развития Арктической зоны Российской Федерации в качестве стратегической ресурсной базы и ее рациональное использование в целях ускорения экономического роста Российской Федерации и для развития Северного морского пути в качестве конкурентоспособной на мировом рынке национальной транспортной коммуникации Российской Федерации.
Без привлечения, обеспечения и защиты частных инвестиций по развитию экономически выгодного бизнеса различного направления на территориях Арктической зоны РФ реализация указанных публичных интересов невозможна. В связи с этим принят закон, направленный на поддержку частных интересов субъектов предпринимательской деятельности в Арктической зоне РФ. Согласно п. 2 ст. Федерального закона от 13 июля 2020 г. № 193-ФЗ «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации» в качестве целей государственной поддержки установлены: экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации; стимулирование и активизация инвестиционной и предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации; создание экономической основы для опережающего социального развития и улучшения качества жизни в Арктической зоне Российской Федерации [8]. Указанные публичные интересы могут быть реализованы только при поддержки частных интересов. Для резидентов Арктической зоны предусмотрены налоговые льготы.
Федеральный закон РФ от 13 июля 2020 г. № 193-ФЗ содержит в себе ряд существенных мер государственной поддержки, однако, они не затрагивают вопросов снятия административных барьеров для недропользователей в Арктической зоне РФ. Правовой статус недропользова-
теля Арктической зоны РФ в рамках правоотношений по геологическому изучению, разведке и добыче полезных ископаемых, или строительству подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, никаким образом не отличается от правового статуса недропользователей на других территориях, за исключением более длительных сроков геологического изучения согласно ст.10 Закона РФ «О недрах».
В тоже время административное ужесточение норм Закона РФ «О недрах», которое произошло с принятием Федерального закона от 30.04.2021 N 123-ФЗ, сильно «связало руки» большинству недропользователей. Если до поправок, внесенных Федеральным законом от 30.04.2021 № 123-ФЗ, у недропользователей были более широкие возможности внести изменения в лицензионные соглашения или условия лицензии, так как она закрепляла форму договорных отношений между государством и недропользователем (см. предыдущую редакцию ст.11 и 12 Закона РФ «О недрах»), то новая редакция закона исключила данную норму права и предусмотрела исчерпывающий перечень случаев изменений условий лицензии ( см. ч.5 ст.12.1 Закона РФ «О недрах»).
Среди перечисленных в законе оснований для внесения изменений в лицензию самым распространенным и востребованным могло бы стать - возникновение обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых право пользования недрами было предоставлено. Однако указанное основание содержит в себе оценочную категорию, которая никаким образом не раскрыта в законе, что приведет к проблемам на практике, так решения будут принимать по заявлениям недропользователей в одностороннем порядке уполномоченные органы.
Если сравнить со схожими правовыми категориям то, прежде всего, стоит воспользоваться критериями, сформулированными в ст. 451 Гражданского кодекса РФ относительно существенного изменений обстоятельств в качестве основания для изменения или расторжения договора в судебном порядке. В рамках действующей на сегодняшний день редакции Закона РФ «О недрах», условия лицензии не закрепляют договорную форму отношений, поэтому напрямую применение ст.451 ГК РФ исключено, однако, использовать достижения цивилистики при принятии решения по данному вопросу востребовано.
Например, не ясно будет ли нехватка финансирования работ на геологическое изучение основанием для внесения изменений по срокам в условия пользования недрами или нет. Решение этого вопроса остается за уполномоченным органом, выдавшим лицензию. На наш взгляд, нехватка финансирования убыточной и рисковой деятельности по геологическому изучению за счет частных средств, на сегодняшний день, не соответствует данном основанию для внесения изменений в лицензию, потому что это возможно было предвидеть и сама по себе деятельность носит рисковый характер.
Однако, это весьма распространенный случай в недропользовательской деятельности, который приводит к дополнительному финансовому бремени в виде штрафных санкций со стороны контролирующих органов за нарушение условий лицензии (ч.2 ст.7.3 КоАП РФ) и возникновению угрозы досрочного прекращения лицензии по п.2, 3 или 4 ч. 2 ст. 20 Закона РФ «О недрах» (правильная квалификация основания для досрочного прекращения зависит от конкретных обстоятельств дела). Риск досрочного прекращения лицензии в таком случае само по себе снижает инвестиционную привлекательность проекта и уменьшает шансы на устранение данного нарушения в течение срока (3-12 месяцев), указанного в уведомлении об устранении нарушений (ст.21 Закона РФ «О недрах»). При этом фактически отсутствует способы защиты частного интереса на какое-либо возмещение уже проделанной работы, затраченных средств.
Однако такое положение дел является экономически несправедливым, что в итоге приводит не только к ущемлению частного интереса, но и не достижению истинного публичного интереса - в поддержке предпринимательства и стабильного экономического развития Арктической зоны РФ, освоению месторождений в сложных природно-климатических условиях. Необходимо дополнить ст.12.1 Закона РФ «О недрах» основанием для внесения изменений в условия лицензии с целью изменения сроков начала и завершения геологического изучения, проведение экспертизы запасов полезных ископаемых для постановки на государственный баланс в связи с нехваткой финансирования. Частный интерес в любом случае направлен на завершение данных работ, так как в последующем сохраняется исключительное право на отработку, поставленных на баланс полезных ископаемых, поэтому жесткое ограничение сроками без возможности их изменения не дает никакого положительного эффекта ни для недропользователей, ни для государства (за исключением уплаченных штрафов в бюджет, что не может быть целью государства).
Следующими важнейшими публичными интересами, отмеченными в п. 5 Основ госполитики в Арктики, является охрана окружающей среды в Арктике, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, проживающих на территории Арктической зоны Российской Федерации (далее - малочисленные народы). Указанные публичные интересы имеют конституционные основы, соблюдение которых при выполнение недропользовательской деятельности являются обязанностью пользователей недр. В настоящее время огромный пласт природоохранного законодательства регулирует правоотношения для обеспечения и защиты указанного публичного интереса. Основная сложность для недропользователей при выполнение требований охраны окружающей среды является административная бюрократизация, затягивающая сроки согласования огромных пакетов документов по природоохранному законодательству. Это в свою очередь подчеркивает нехватку специалистов и штатной численности уполномоченных государственных органов.
В заключение следует отметить, что публичные интересы в Арктике не не могут противопоставляться частным интересам. Выбор методов и способов правового регулирования должно строиться на принципе защиты частных интересов для достижения публичных интересов при условии соблюдения их основанного смысла. Меры поддержки и защиты предпринимательства в Арктической зоне РФ должны отражаться в специальных нормативно-правовых актов, регулирующих отношения недропользования и экологическом законодательстве.
Библиогра фия:
1. Указ Президента РФ от 05.03.2020 № 164 «Об Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года»// Собрание законодательства РФ. - 09.03.2020. -№ 10. - ст. 1317
2. Закон РФ «О недрах» 21 февраля 1992 № 2395-1 // Российская газета. - № 52. - 15.03.1995.
3. Кадочников А.Н., Моргуненко-Крамар Я.Д. Международно-правовой статус Арктики: к вопросу о защите права Российской Федерации на Аркти-ку//Проблемы защиты прав: история и современность. XV Международная научно-практическая конференция. Санкт-Петербург, 2021. -268-272.
4. Мартынов В.Л., Кузин В.Ю. Границы Арктики и границы в Арктики // Арктика XXI Век. Гуманитарные науки. - №2(6). - 2018. - С.4-17.
5. Федеральный закон от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» // Российская газета. - № 5. - 11.01.1996.
6. Приказ Минприроды России № 807, Роснедр № 22 от 28.10.2021 «Об утверждении Порядка подготовки перечней участков недр (за исключением участков недр федерального значения и участков недр местного значения) для геологического изучения недр, для разведки и добычи полезных ископаемых, для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, или для разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых» // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 13.12.2021 .
7. Федеральным законом от 29.04.2008 года № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» // Российская газета. -№ 96. - 07.05.2008.
8. Федеральный закон от 13.07.2020 № 193-Ф3 «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации» // Российская газета. - № 155. - 16.07.2020.
References:
1. Ukaz Prezidenta RF ot 05.03.2020 № 164 «Ob Osnovah gosudarstvennoj politiki Rossijskoj Federacii v Arktike na period do 2035 goda»// Sobranie zakonodatel'stva RF. - 09.03.2020. -№ 10. - st. 1317
2. Zakon RF «O nedrah» 21 fevralya 1992 № 2395-1 // Rossijskaya gazeta. - № 52. - 15.03.1995.
3. Kadochnikov A.N., Morgunenko-Kramar YA.D. Mezhdunarodno-pravovoj status Arktiki: k voprosu o zashchite prava Rossijskoj Federacii na Arktiku//Problemy zash-chity prav: istoriya i sovremennost'. XV Mezhdunarodnaya nauchno-prakticheskaya konferenciya. Sankt-Peterburg, 2021. -268-272.
4. Martynov V.L., Kuzin V.YU. Granicy Arktiki i granicy v Arktiki // Arktika XXI Vek. Gumanitarnye nauki. - №2(6). - 2018. - S.4-17.
5. Federal'nyj zakon ot 30.12.1995 № 225-FZ «O soglasheniyah o razdele produkcii» // Rossijskaya gazeta. - № 5. - 11.01.1996.
6. Prikaz Minprirody Rossii № 807, Rosnedr № 22 ot 28.10.2021 «Ob utverzhdenii Poryadka podgotovki perechnej uchastkov nedr (za isklyucheniem uchastkov nedr federal'nogo znacheniya i uchastkov nedr mestnogo znacheniya) dlya geologicheskogo izucheniya nedr, dlya razvedki i dobychi poleznyh iskopaemyh, dlya geologicheskogo izucheniya nedr, razvedki i dobychi poleznyh iskopaemyh, osushchestvlyaemyh po sovmeshchennoj licenzii, ili dlya razrabotki tekhnologij geologicheskogo izucheniya, razvedki i dobychi trudnoizvlekaemyh poleznyh iskopaemyh» // Oficial'nyj internet-portal pravovoj informacii http://pravo.gov.ru, 13.12.2021 .
7. Federal'nym zakonom ot 29.04.2008 goda № 57-FZ «O poryadke osushchestvleniya inostrannyh investicij v hozyajstvennye obshchestva, imeyushchie strate-gicheskoe znachenie dlya obespecheniya oborony strany i bezopasnosti gosudarstva» // Rossijskaya gazeta. -№ 96. - 07.05.2008.
8. Federal'nyj zakon ot 13.07.2020 № 193-FZ «O gosudarstvennoj podderzhke predprinimatel'skoj deyatel'nosti v Arkticheskoj zone Rossijskoj Federacii» // Rossijskaya gazeta. - № 155. - 16.07.2020.
