CC BY
323
О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОМИССИИ ООН ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В КОНТЕКСТЕ МЕЖДУНАРОДНОГО КОНТРОЛЯ
Г.Е. Лукьянцев
Департамент по гуманитарному сотрудничеству и правам человека Министерство иностранных дел России
Пл. Смоленская-Сенная, 32/34, 121200 Москва, Россия
В статье анализируется деятельность Комиссии ООН по правам человека, Подкомиссии ООН по поощрению и защите прав человека, а также так называемые специальные процедуры Комиссии с точки зрения осуществления международного контроля в правозащитной сфере.
Большинство исследователей проблематики международного контроля в области прав человека, как правило, уделяет основное внимание деятельности договорных органов по правам человека — Комитета по правам человека, Комитета по экономическим, социальным и культурным правам, Комитета против пыток и других. Вместе с тем, несмотря на безусловно весомый вклад данных механизмов в осуществление международной контрольной деятельности, не следует игнорировать такой институт, как Комиссию ООН по правам человека и ее специальные процедуры, а также Подкомиссию по поощрению и защите прав человека. Данный вопрос представляется особенно актуальным в свете продолжающегося в рамках ООН процесса реформы ее правозащитного сектора. Целью данной статьи является попытка восполнения соответствующего «пробела».
Комиссия ООН по правам человека (КПЧ) является основным межправительственным правозащитным форумом в рамках Организации Объединенных Наций. Она имеет статус функциональной комиссии Экономического и Социального Совета ООН и была создана в 1946 году в соответствии со статьей 68 Устава ООН, согласно которой Совет уполномочен “создавать комиссии в экономической и социальной областях и по поощрению прав человека”. Первоначально — в качестве “части” ЭКОСОС его резолюцией 5 (I) от 16 февраля 1946 года, а затем — в качестве полноправной комиссии резолюцией 9 (II) от 21 июня 1946 года. В соответствии с резолюцией на КПЧ возложены задачи “представлять Совету предложения, рекомендации и доклады, касающиеся: а) Международного билля о правах человека; б) международных деклараций или конвенций о гражданских свободах, положении женщин, свободе информации и аналогичных вопросах; в) защиты меньшинств; г) предотвращения дискриминации на основе расы, пола, языка или религии; д) любого другого вопроса, затрагивающего права человека и не охваченного подпунктами а), б), в) и г)”. Позднее в соответствии с резолюцией ЭКОСОС 1979/36 от 10 мая 1979 года Комиссия была наделена полномочиями “оказывать Совету содействие в координации деятельности по правам человека в рамках системы Объединенных Наций”.
Первоначально в состав КПЧ входило 18 государств-членов, число которых потом неоднократно увеличивалось. С 1990 года численность Комиссии составляет 53 государства. При выборах действует принцип справедливого географического распределения (от Африки — 15 членов, от Азии — 12, от Латинской Америки —
11, от группы западноевропейских и других государств — 10, от Восточной Европы — 5). Срок полномочий членов — 3 года.
КПЧ проводит ежегодные шестинедельные сессии в марте-апреле в Отделении ООН в Женеве. Кроме того, в случае возникновения чрезвычайной ситуации имеется механизм созыва внеочередных сессий Комиссии продолжительностью, как правило, не более трех дней. Помимо государств-членов на сессиях присутствуют наблюдатели государств, представители специализированных учреждений, региональных межправительственных организаций, национальных институтов в области прав человека и НПО, имеющих консультативный статус при ЭКОСОС.
По вопросам своей компетенции КПЧ принимает самостоятельные резолюции и решения, которые включаются в ее доклад для ЭКОСОС, а также рекомендует Совету проекты резолюций и решений для рассмотрения на его сессиях.
Заседания Комиссии, как правило, открытые, за исключением тех, на которых в соответствии с процедурой, предусмотренной резолюцией ЭКОСОС 1503 (ХЬУШ), рассматриваются сообщения о нарушении государствами прав человека.
КПЧ имеет право учреждать рабочие группы и назначать независимых экспертов (специальных докладчиков, специальных представителей) для рассмотрения отдельных тематических вопросов или ситуации в области прав человека в конкретных странах или регионах — то есть речь идет о так называемых специальных процедурах Комиссии. В частности, в рамках КПЧ созданы рабочие группы по произвольным задержаниям, насильственным и недобровольным исчезновениям, учреждены спецдокладчики по пыткам, положению коренных народов, насилию в отношении женщин, ситуации в КНДР, Мьянме и др.).
В последние годы одной из форм работы в рамках Комиссии стало проведение «сегмента высокого уровня», формально закрепленного повесткой дня КПЧ лишь с 2003 г. Так, трибуна Комиссии все чаще используется руководителями государств, правительств и внешнеполитических ведомств для продвижения своих внешнеполитических приоритетов и «обкатки» новых правозащитных концепций.
Если же говорить о роли Комиссии в выполнении функций международного контроля, то нельзя не упомянуть о том, что именно в рамках КПЧ разрабатывались основные международные договоры по правам человека, такие как Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурный правах, Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания и др. Таким образом, Комиссия сама вносит вклад в прогрессивное развитие международного права путем разработки соответствующих международно-правовых актов, согласно которым учреждаются и функционируют такие контрольные механизмы, как договорные органы по правам человека.
Другая важная контрольная функция реализуется КПЧ посредством уже упоминавшейся так называемой “Процедуры 1503” — механизма конфиденциального рассмотрения петиций частных лиц относительно якобы имевших место грубых и массовых нарушений прав человека государствами-членами ООН.
Нормативными основаниями данной процедуры являются резолюции ЭКОСОС 728 Б (XXVII), 1235 (ХП1) и 1503 (ХЬУШ), а также резолюция 1 (XXIV) Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств (ныне — Подкомиссия по поощрению и защите прав человека). Процедура касается не частных случаев как таковых, а ситуаций, которые затрагивают интересы значительного числа лиц на протяжении длительного времени. Неприемлемыми являются как анонимные сообщения, так и сообщения, основанные исключительно на материалах, распространяемых средствами массовой информации. Никакое сообщение не будет приемлемым, если его содержание противоречит принципам Устава ООН или в нем прослеживаются политические мотивы. До рассмотрения какого-либо сообщения должны быть исчерпаны внутренние средства правовой защиты, кроме случаев, когда может быть убедительно доказано, что решения, принимаемые на
национальном уровне, окажутся неэффективными или будут осуществляться слишком медленно. В каждом сообщении должно содержаться изложение фактов и указываться цель петиции и права, которые были нарушены.
Следует упомянуть о том, что через данную процедуру в рамки международного контроля оказался включенным формально юридически необязательный документ — Всеобщая декларация по правам человека. Именно положения Всеобщей декларация являются теми нормами, на которые ссылаются в своих петициях частные лица. Следовательно, соответствие поведения государств-членов статьям именно этого документа является предметом рассмотрения в ходе задействования “Процедуры 1503”. Таким образом, на примере данного механизма (впрочем, не только его) можно сделать вывод об ошибочности утверждений тех исследователей, которые говорят об исключительно договорно-правовой природе международного контроля. Впрочем, это, скорее, особенность именно международного контроля в области прав и свобод человека, так как для других областей международного права (скажем, в области разоружения и природоохранной сфере) данное утверждение в целом соответствует действительности.
В отношении “Процедуры 1503” следует также отметить, что рассмотрение в рамках нее как жалоб, так и “досье” по отдельным странам носит конфиденциальный характер. При этом итоги такого рассмотрения не должны выноситься за пределы Комиссии ООН по правам человека, то есть ее 53 государств-членов. Вместе с тем, в последние годы сложилась противоречащая соответствующим резолюциям КПЧ практика, когда Секретариат Комиссии (его функции выполняет Управление Верховного комиссара ООН по правам человека) направляет краткую информацию по отдельным категориям жалоб в Секретариат Комиссии ООН по положению женщин. Данная ситуация вызывает справедливую критику со стороны ряда государств. По мнению автора настоящей работы, речь идет о произвольном пересмотре данной процедуры международного контроля в области прав человека и одного из ее важнейших принципов (принципа конфиденциальности). В этой связи требуется через принятие дополнительных резолюций КПЧ подтвердить неизменность основных принципов “Процедуры 1503” и запрет на подобное превышение Секретариатом своих полномочий и компетенции, что неизбежно влечет утрату доверия со стороны государств к данному методу контроля.
Кроме того, в ходе ежегодных сессий Комиссии ООН по правам человека принимается значительное число тематических и страновых резолюций. В случае страновых резолюций происходит оценка соответствия практики того или иного государства своим международным обязательствам в области прав человека, а также положениям других документов, не имеющих юридически обязательного характера (той же Всеобщей декларации прав человека, различным Руководящим принципам, утвержденным резолюциями КПЧ и Генеральной Ассамблеи ООН и т.д.). Впрочем, включение в данные резолюции ссылок на документы рекомендательного характера и вынесение настойчивых рекомендаций членам ООН следовать их положениям, по мнению значительного числа суверенных государств, подрывает авторитет и доверие к данному методу международного контроля. Отчасти такое недоверие обоснованно, так как большинство государств, давая согласие на принятие соответствующих документов, делает это как раз исходя из презумпции, что они носят рекомендательный, а не обязывающий характер.
Задействование же механизма созыва и проведения специальных сессий Комиссии ООН по правам человека приводит к целостному изучению всего комплекса вопросов, связанных с политикой и практикой соответствующего государства в сфере прав человека. Так, спецсессии КПЧ созывались в последние годы для рассмотрения правозащитной ситуации на территории бывшей Югославии, в Руанде, Бурунди, Восточном Тиморе (а, по сути, в Индонезии, так как на момент проведения сессии именно Индонезия осуществляла юрисдикцию над данной территорией), а также на оккупированных палестинских территориях (в этом случае монито-
ринг осуществлялся в отношении Израиля). И здесь рассмотрение также завершается принятием резолюции, в которой содержатся оценки выполнения государством положений международных договоров по правам человека и документов рекомендательного характера, а также формулируются рекомендации в целях наиболее полной имплементации соответствующих норм.
Отдельного анализа заслуживает деятельность спецпроцедур КПЧ. Специальные процедуры Комиссии ООН по правам человека являются, по мнению автора данной статьи, достаточно слабозадействуемым в настоящее время инструментом международного контроля в области прав человека. В то же время потенциал их достаточно высок, однако он остается во многом нереализованным из-за слабого механизма последующих мер. К достоинствам специальных процедур по сравнению, например, с договорными органами по правам человека можно отнести то обстоятельство, что они охватывают все государства-члены ООН, вне зависимости от участия того или иного государства в каком-либо из международных правозащитных договоров, а также членства в Комиссии ООН по правам человека. Кроме того, специальные процедуры осуществляют контроль за соблюдением государствами в том числе таких правозащитных стандартов, которые пока не получили закрепление в юридически обязывающих международно-правовых документах. В частности, речь идет о деятельности таких спецпроцедур, как Рабочая группа Комиссии ООН по правам человека по насильственным и недобровольным исчезновениям1, Рабочая группа Подкомиссии по поощрению и защите прав человека по меньшинствам и т.д.
Следует также упомянуть о том, что спецпроцедуры в соответствии со своими мандатами, определенными в резолюциях Комиссии ООН по правам человека и Генеральной Ассамблеи ООН, могут направлять запросы и срочные призывы (urgent appeals) по вопросам, регулируемым основными международными договорами по правам человека, даже тем государствам, которые не являются участниками таких международных договоров. Таким образом, происходит косвенное расширение сферы применения соответствующих международных нормативно-правовых актов за счет включения в рамки конвенционного регулирования дополнительных субъектов международного права. То есть специальные процедуры делают то, что договорные органы по правам человека сделать не могут в силу ограниченности числа государств-участников международного договора.
Продолжая данную мысль, важно отметить, что специальные процедуры, как правило, направляют государствам-членам ООН запросы и срочные призывы по конкретным случаям. То есть, по сути, речь идет об индивидуальных сообщениях о якобы имевшем место нарушении государством того или иного международного стандарта. И здесь также можно заметить, что такие запросы направляются даже тем государствам, которые необязательно признают соответствующую компетенцию того или иного договорного органа. Скажем, число государств-участников Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания достаточно невелико. Еще меньше количество стран, признавших в соответствии со статьей 22 Конвенции компетенцию Комитета против пыток рассматривать сообщения от частных лиц о якобы имевшем место нарушении государством-участником своих обязательств по Конвенции. В то же время Специальный докладчик Комиссии ООН по правам человека по вопросу о пытках весьма активно прибегает к вышеупомянутой форме работы в виде направления запросов и срочных призывов по индивидуальным случаям, причем всем государствам, вне зависимости от их участия в Конвенции или же признания ими полномочия Комитета против пыток, закрепленного в статье 22. Аналогичная ситуация наблюдается и в случае со Специальным докладчиком Комиссии ООН по правам человека по современным формам расизма и расовой дискриминации в отношении Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискрими-
нации и полномочия Комитета по ликвидации расовой дискриминации в соответствии со статьей 14 Конвенции. Список можно продолжить.
Исторически специальные процедуры Комиссии ООН по правам человека возникли в качестве ответа Комиссии на поступавшие в ее адрес многочисленные письма и обращения от частных лиц и неправительственных правозащитных организаций относительно ситуации с нарушением прав человека в отдельных странах. Причем соответствующие страны как раз не были членами Комиссии и не участвовали в основных международных договорах по правам человека. Речь, в частности, идет о Чили и Южно-Африканской Республике.
В 1967 году Комиссия учредила свою первую Рабочую группу по положению в области прав человека в Южной Африке. Первый географический (страновой) специальный докладчик был назначен в 1979 году — по вопросу об исчезновениях в Чили. Первая тематическая рабочая группа КПЧ была учреждена в 1980 году - по насильственным или недобровольным исчезновениям, а своего первого тематического спецдокладчика она назначила в 1982 году — по вопросу о внесудебных казнях, казнях без надлежащего судебного разбирательства и произвольных казнях.
Мандат специальных процедур, их функции и полномочия, как правило, определены в соответствующих резолюциях и решениях Комиссии ООН по правам человека и Генеральной Ассамблеи ООН. Если их обобщить, то можно сказать, что деятельность спецпроцедур заключается в мониторинге правозащитной ситуации в той или иной области или государстве, а также в выработке рекомендаций, реализация которых может привести к наиболее полному и надлежащему выполнению всеми государствами-членами ООН (в случае тематических спецпроцедур) или конкретным государством (в случае страновых спецпроцедур) соответствующих международно-правовых норм и стандартов в сфере прав и свобод человека. То есть речь идет именно о функции международного контроля и оказании соответствующего содействия тем или иным странам.
Несмотря на различие в титулах и названиях - специальные докладчики и специальные представители КПЧ, независимые эксперты и рабочие группы Комиссии, специальные представители Генерального секретаря ООН - между ними нет сколько-нибудь значительных отличий с точки зрения их общих обязанностей и методов работы. Все эти звания не являются отражением какой-либо властной иерархии и не указывают на уровень полномочий, которыми наделяются соответствующие эксперты. Данные титулы являются всего лишь следствием политических согласований. Комиссия ООН по правам человека наделяет данные процедуры мандатом изучать правозащитную ситуацию в конкретных странах (географические, или страновые, мандаты), осуществлять за ней мониторинг, давать консультации и готовить о ней открытые доклады или же делать то же самое по каким-либо основным темам и явлениям в области прав человека в мире (тематические мандаты).
Если говорить о тематических мандатах, то некоторые из них в большей степени касаются проведения научных исследований и разработки стандартов (например, мандаты по вопросу о политике в области структурной перестройки и иностранной задолженности или по вопросу о правах человека и крайней нищете), а другие посвящены главным образом наблюдению за положением в области прав человека в связи с конкретной проблемой в области прав и свобод человека (к примеру, мандаты по вопросу о пытках или о праве на наивысший достижимый уровень физического и умственного здоровья). Вместе с тем, следует отметить, что все мандаты, связанные с мониторингом, также предусматривают, в соответствующих сферах компетенции, проведение исследований, изучение оптимальной практики, анализ существующей доктрины и активное участие в формулировании стандартов.
По состоянию на январь 2005 года созданы и действуют 15 страновых и 29 тематических спецпроцедур. После 1995 года наметилась устойчивая тенденция к преимущественному учреждению мандатов, относящихся к сфере экономических, социальных и культурных прав, а в последние годы — и сокращению страновых
спецпроцедур. Связано это прежде всего с изменением расклада сил в КПЧ и Гене-ральной Ассамблее ООН. По мнению развивающихся государств, составляющих большинство членов Организации, учреждение мандатов в области гражданских и политических прав, а также по отдельным странам направлено прежде всего против представителей Движения неприсоединения, в связи с чем и наметился соответствующий акцент в данной сфере контрольной деятельности.
После реформы, проведенной в 1999-2000 гг. [1], обладатели мандатов в рамках специальных процедур стали назначаться Председателем КПЧ после проведения надлежащих консультаций с членами так называемого расширенного Бюро Комиссии2 или (в случае спецпредставителей Генерального секретаря ООН) Генерального секретаря. Они назначаются в личном качестве максимум на шесть лет из числа видных экспертов по правам человека из самых разных областей деятельности, включая научных работников, юристов, экономистов и ведущих представителей гражданского общества. При отборе экспертов определяющее значение должны иметь профессиональные и личные качества кандидатов: “компетентность и профессиональный опыт в сфере мандата, добросовестность, независимость и беспристрастность” [1, п. 7]. Страновые спецпроцедуры пересматриваются Комиссией на ежегодной основе, а тематические — раз в три года, хотя в последние годы были случаи назначения тематических экспертов на один год (например, независимый эксперт Комиссии по соблюдению прав человека при проведении контртеррористических операций — мандат, учрежденный в 2004 году). Для продления мандата КПЧ должна принять резолюцию, предусматривающую возобновление конкретной спецпроцедуры и определение сферы ее действия (подмандатной области).
При этом спецдокладчики формально не являются сотрудниками ООН и не получают какого-либо финансового вознаграждения (за исключением суточных в период подмандатной поездки по странам и участия в сессиях Генеральной Ассамблеи ООН и Комиссии ООН по правам человека) за свою работу в качестве экспертов Комиссии.
Вместе с тем, каждый из обладателей мандата спецпроцедур считается “экспертом в командировке” по смыслу Конвенции о привилегиях и иммунитетах Организации Объединенных Наций 1946 года. В ходе осуществления своих мандатов эксперты пользуются функциональными привилегиями и иммунитетами, которые предусматриваются, в частности, в статье VI раздела 22 Конвенции. В свое время привилегии и иммунитеты спецпроцедур стали предметом обязательного консультативного заключения Международного Суда. Так, 29 апреля 1999 года Суд вынес свое заключение по делу бывшего в то время специальным докладчиком КПЧ по вопросу о независимости судей и адвокатов Дато Парама Кумарасвами. Суд постановил, что статья VI раздела 22 Конвенции о привилегиях и иммунитетах ООН применима к делу г-на Кумарасвами и наделяет его “всякого рода судебнопроцессуальным иммунитетом” в отношении сказанного им в ходе интервью, опубликованного в ноябре 1995 года в журнале International Commercial Litigation
[4].
Работа экспертов (выполняемые ими контрольные функции) заключается в следующем:
— Осуществление поездок по странам и осуществление миссий по установлению фактов. По получению приглашения от правительства (приглашение может быть направлено в ответ на просьбу соответствующего эксперта, на основе предварительной оценки им ситуации, сложившейся в данном государстве); на основе так называемого “постоянного приглашения” (standing invitation)3; или на основе конкретного приглашения данного эксперта от правительства.
В ходе таких миссий спецпроцедуры проводят тщательную комплексную оценку общей ситуации в области прав человека в данном государстве и конкретной институциональной, законодательной, судебной, административной и фактической обстановки в рамках своих мандатов в ходе встреч с центральными и местны-
ми властями, включая представителей судебных и законодательных органов; в соответствующих случаях сотрудников национальных учреждений в области прав человека (комиссии по правам человека, уполномоченные по правам человека и др.); неправительственных правозащитных организаций и жертв нарушений прав человека; учреждения ООН и другие межправительственные организации и представителей средств массовой информации.
При осуществлении миссий весомое содействие экспертам оказывают структуры ООН в соответствующей стране. Так, 4 марта 1998 года Управление Верховного комиссара ООН по правам человека подписало Меморандум о взаимопонимании с Программой развития Организации Объединенных Наций, который предусматривает тесное взаимодействие между ПРООН и УВКПЧ “в целях осуществления мандатов в рамках страновых и тематических специальных процедур и рабочих групп”. Сотрудничество между ПРООН и УВКПЧ имеет целью повышение эффективности и результативности миссий по расследованию (установлению фактов) в области прав человека.
На основе своих заключений они готовят свои выводы и выносят рекомендации, направляемые в виде открытых докладов Комиссии ООН по правам человека, соответствующим правительствам и их партнерам.
— Направление срочных призывов и запросов правительствам. На основе информации, которая должна быть достоверной и проверенной, полученной от жертв предполагаемых нарушений прав человека или от НПО, большинство спец-процедур КПЧ имеет мандат на направление правительствам сообщений с запросами о разъяснении конкретного дела, а в случае совершения нарушения - на принятие соответствующих мер по исправлению положения и на то, чтобы обеспечить соблюдение международных правозащитных стандартов.
Такого рода призывы и запросы направляются соответствующему правительству либо в виде призыва к неотложным действиям (когда предполагаемое нарушение прав человека носит длящийся характер или когда существует большая опасность его совершения), либо в виде письма с утверждениями — когда нарушение уже совершено.
Помимо рассмотрения отдельных ситуаций, связанных с нарушениями прав человека, обработка сообщений позволяет специальным процедурам выявлять тенденции общего характера в связи с положением в правозащитной сфере по отдельным государствам.
— Подготовка тематических исследований. Ежегодно по просьбе Комиссии ООН по правам человека или Генеральной Ассамблеи спецпроцедуры проводят исследования в связи с их соответствующими мандатами в целях изучения конкретных тем или явлений в области прав человека и/или по вопросу о взаимосвязи между вопросами прав человека и правозащитными нормами. Такие исследования становятся предметом открытых докладов Комиссии или Генеральной Ассамблеи.
К этому же направлению контрольной деятельности можно отнести и усилия экспертов по разработке официальных норм и стандартов в контексте своей работы. Так, бывший специальный представитель Генерального секретаря по вопросу о перемещенных внутри страны лицах в сотрудничестве с рядом юристов-международников подготовил документ, содержащий подборку и анализ правовых норм по проблеме внутренне перемещенных лиц (ВПЛ), на основе которых он разработал затем Руководящие принципы защиты по внутреннему перемещению (Guiding Principles on Internal Displacement). В апреле 1998 года Комиссия приняла данный документ к сведению, равно как и решение Межучережденческого постоянного комитета ООН, в котором он приветствовал руководящие принципы и рекомендовал своим членам довести их до сведения своих исполнительных советов. Данные принципы призваны служить ориентиром для самого спецпредставителя Генерального секретаря, правительств государств* любых других органов власти,
групп и лиц, межправительственных и неправительственных организаций при решении проблем, связанных с положением ВПЛ.
— Выпуск пресс-релизов. Когда один или несколько экспертов считают, что ситуация вызывает крайнюю обеспокоенность, они выпускают пресс-релиз (делают публичное заявление), освещая конкретное положение и указывая международные нормы и стандарты, которые необходимо соблюдать.
— Представление открытых докладов Комиссии ООН по правам человека и в определенных случаях Генеральной Ассамблее о своей деятельности с изложением результатов, выводов и рекомендаций. Кроме того, экспертам КПЧ может быть предложено в исключительных обстоятельствах направлять доклад Совету Безопасности ООН в неофициальном порядке или участвовать в заседании Совета.
По всем направлениям своей контрольной деятельности спецпроцедуры работают в самом тесном сотрудничестве с широким кругом партнеров, в который входят правительства, международные, региональные и национальные НПО, организации, учреждения и фонды ООН, а также страновые группы Организации (UN country teams), другие правозащитные механизмы ООН (например, договорные органы по правам человека), другие международные и региональные межправительственные организации (в частности, региональные правозащитные механизмы), академические круги, а также средства массовой информации.
В целом спецпроцедуры путем выполнения указанных контрольных функций вносят весомый вклад в содействие соблюдению государствами международных стандартов в области прав человека. Кроме того, система специальных процедур позволила приблизить к реальности проводимые на международном уровне дебаты по различным аспектам правозащитной тематики. В последние годы эксперты обращали внимание международного сообщества на многочисленные проблемы, включая, в частности, ситуацию в пенитенциарной системе, казни без надлежащего судебного разбирательства, убийства женщин в защиту чести, положение беспризорных детей, преследование этнических меньшинств, роль негосударственных субъектов в нарушении прав человека, связь между крайней нищетой и уважением прав человека, и др. Зачастую доклады экспертов выполняют роль важных механизмов раннего предупреждения. В течение многих лет спецпроцедуры обеспечивают крайне необходимый анализ, касающийся практического применения принципов, норм и стандартов в области прав человека. Такой анализ закладывает прочную основу для проведения широких и конструктивных дебатов на межправительственном уровне, а также способствует повышению общего международного контроля в правозащитной сфере.
Вместе с тем, их деятельность достаточно часто подвергается обоснованной критике в связи с тем, что спецпроцедуры нередко выходят за рамки своих мандатов, используют непроверенные и недостоверные сведения из ненадежных источников, не всегда уделяют должное внимание информации от правительств и т.д. Все это, в свою очередь, ведет к снижению уровня эффективности их функционирования, появлению элемента недоверия во взаимоотношениях между спецпроце-дурами и правительствами и, в конечном итоге, к уменьшению отдачи от данного важного инструмента международного контроля. Даже самими сотрудниками УВКПЧ признается, что спецпроцедуры занимаются вопросами политического характера. Поэтому неудивительно, что объективность и качество работы отдельных экспертов иногда ставятся под сомнение.
Как представляется, следует продолжить работу над документами (резолюции КПЧ и Генассамблеи), регулирующими деятельность данной категории экспертов. Не исключено, что в этих целях методы работы спецпроцедур и их реформирование целесообразно было бы сделать предметом рассмотрения новой межсессионной рабочей группы Комиссии открытого состава. Итогом работы группы стал бы
доклад, содержащий комплексный анализ и свод практических рекомендаций, направленных на повышение отдачи от и эффективности спецпроцедур.
Здесь важно упомянуть о том, что в рамках реформенных предложений Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам, а также Генерального секретаря ООН было высказано несколько точек зрения на возможные пути повышения эффективности КПЧ. Так, “Группа мудрецов” [2] предложила преобразовать Комиссию в орган универсального членства, повысив ее статус до Совета по правам человека. Кроме того, “мудрецы” высказали идеи о подготовке Верховным комиссаром ежегодных докладов о ситуации в области прав человека в мире, о введении практики регулярных докладов Верховного комиссара Совету Безопасности ООН, а также о создании в помощь КПЧ консультативного или экспертного совета или группы. Как представляется, некоторые из этих предложений заслуживают практической реализации, в частности, об усилении взаимодействия с Советом Безопасности, а также о подготовке ежегодных докладов о правозащитной ситуации в странах (при этом, однако, важно урегулировать определенные технические вопросы, например, определение источников информации и критериев для составления докладов, выработка механизма последующих мер в рамках диалога Верховный комиссар — Совет Безопасности и др.). Что же касается предложения о консультативном или экспертном совете или группе, то оно, по мнению автора статьи, несколько оторвано от реальной ситуации и вряд ли реализуемо на практике. Во-первых, делегирование консультативному совету части функций КПЧ по экспертной проработке вопросов объективно приведет к уменьшению ее полномочий и усилению политической составляющей на ее сессиях. Во-вторых, выборы в состав нового органа могут стать источником острой международной напряженности (о которой идет речь в самом докладе Группы высокого уровня) и отрицательно сказаться на эффективности работы как этого совета, так и Комиссии в целом. В-третьих, новому органу могут быть присущи недостатки в плане недостаточной результативности и эффективности работы, характерные для его аналогов, уже существующих в других областях. В-четвертых, вновь создаваемый орган будет во многом дублировать функции уже существующей Подкомиссии ООН по поощрению и защите прав человека — подотчетного КПЧ экспертного органа, выполняющего в основном исследовательские и консультативные функции.
Отдельного упоминания заслуживают предложения Генерального секретаря ООН, содержащиеся в подготовленном им докладе “При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех” [3]. По мнению автора настоящей работы, предлагаемые К. Аннаном меры, в частности, в плане реформирования правозащитной составляющей, в том числе упразднения КПЧ и создания на ее основе и взамен Совета по опеке Совета по правам человека, вряд ли реализуемы в ближайшей перспективе и без комплексного исследования всех последствий таких шагов. Если эти идеи внешне и выглядят достаточно привлекательно, то их практическое воплощение, как представляется, может привести не к решению, а к усугублению имеющихся проблем, в частности, элементов конфронтации и политизации в функционировании правозащитного сектора ООН. Так, вряд ли перспективен предложенный К. Аннаном путь преобразования КПЧ в более компактный и постоянно действующий орган по аналогии с Советом Безопасности ООН. Кроме того, озвученная в ходе выступления Генерального секретаря ООН в его выступлении на 61-й сессии Комиссии ООН по правам человека в апреле 2005 года в Женеве идея о том, чтобы основной функцией будущего Совета стало регулярное рассмотрение положения в области прав человека во всех странах-членах Организации, как и следовало ожидать, натолкнулась на противодействие со стороны большинства развивающихся стран, а также отдельных представителей Запада (в том числе США). Хотя надо признать, что выполнение Советом такой функции, безусловно, повысило бы эффективность в целом международного контроля за соблюдением государствами общепризнанных правозащитных стандартов. Кроме того, К. Аннан обошел внима-
нием такой важный аспект, как будущее уже учрежденных и действующих институтов, механизмов и органов, в частности, Подкомиссии по поощрению и защите прав человека и спецпроцедур КПЧ. Как представляется, при рассмотрении в будущем любых мер и шагов по реформе и повышению эффективности правозащитного сектора ООН важно учитывать весь комплекс возможных последствий и не отказываться от имеющегося позитива. В частности, автор настоящей работы убежден в необходимости сохранения Подкомиссии и спецпроцедур Комиссии в том числе как важных элементов международного контроля в области прав человека, что, впрочем, не означает прекращения дискуссии о путях дальнейшего повышения эффективности их методов работы.
Сразу же после своего создания Комиссия ООН по правам человека учредила также вспомогательный орган, который в настоящее время после проведенной в 1999-2000 гг. реформы КПЧ и ее механизмов именуется Подкомиссией по поощрению и защите прав человека (прежнее название — Подкомиссия по предупреждению дискриминации и защите меньшинств). Учреждена она была на 1-й сессии Комиссии в 1947 году в соответствии с уже упоминавшейся резолюцией ЭКОСОС 9 (II) от 21 июня 1946 года.
В состав Подкомиссии входят 26 экспертов в личном качестве, избираемых го-сударствами-членами Комиссии, а также заместителей этих экспертов (если таковые выдвигаются в ходе выборов государствами).
Подобно обладателям мандатов спецпроцедур КПЧ эксперты Подкомиссии также являются “экспертами в командировках” по смыслу Конвенции о привилегиях и иммунитетах ООН 1946 года. Этот принцип был подтвержден Международным Судом в его консультативном заключении по так называемому делу Мазилу.
Функции Подкомиссии были определены решениями Комиссии ООН по правам человека и включают следующее: а) проведение исследований, в особенности на основании Всеобщей декларации прав человека, и вынесение рекомендаций Комиссии о предотвращении дискриминации любого рода в отношении прав человека и основных свобод и защите расовых, национальных, религиозных и языковых меньшинств; б) выполнение любых иных функций, которые могут быть возложены на нее ЭКОСОС и Комиссией.
Ранее до проведения вышеупомянутой реформы Подкомиссия обладала полномочием принимать на своих сессиях не только тематические, но и страновые резолюции, что многими рассматривалось в качестве важного направления контрольной деятельности. Однако большинство государств посчитало, что это не соответствовало основному предназначению этого органа в качестве своеобразного “мозгового центра”. Кроме того, Подкомиссия достаточно активно занималась подготовкой проектов стандартов и норм для целей их рассмотрения Комиссией. Целый ряд таких проектов был впоследствии принят Генеральной Ассамблеей ООН.
Основная функция этого органа — проведение исследований с санкции КПЧ и вынесение рекомендаций по различным аспектам правозащитной проблематики. Подкомиссия рекомендует Комиссии темы, требующие дальнейшего рассмотрения. В случае одобрения какой-либо темы сама Подкомиссия из числа своих членов или их заместителей назначает специальных докладчиков, которым и поручается подготовка соответствующего исследования. Осуществляемые спеццокладчиками Подкомиссии (их не следует путать со спеццокладчиками КПЧ) исследования охватывают широкий круг вопросов: права неграждан; концепция и практика позитивных действий; терроризм и права человека; последствия методов работы и деятельности ТНК, а также ответственность государств и ТНК за нарушения всех прав человека; отправление правосудия в рамках военных судов и чрезвычайной юрисдикции; права и обязанности человека; оговорки к договорам по правам человека и т.д.
Целью проводимых Подкомиссией исследований является содействие более глубокому пониманию соответствующих проблем и выработка для Комиссии рекомендаций относительно способов их решения.
Вместе с тем, основная функция в сфере международного контроля по правам человека, осуществляемая Подкомиссией, касается участия ее членов в рамках Рабочей группы по сообщениям (5 экспертов по одному от каждой региональной группы) в рассмотрении индивидуальных сообщений по “Процедуре 1503”. Именно Рабочая группа является первым этапом рассмотрения таких сообщений и именно она принимает решение о том, заслуживает ли то или иное сообщение дальнейшего изучения в рамках “Процедуры 1503” (соответственно, Рабочей группой по ситуациям КПЧ и самой Комиссией), или же его следует исключить из списка дел уже на данной стадии.
Потенциально реализация данного полномочия способна быть эффективным инструментом международной контрольной деятельности. Однако следует отметить во многом дублирование работы групп по сообщениям и по ситуациям, что, по мнению автора настоящего исследования, приводит не только к ненужному расходу и без того достаточно скудных ресурсов, выделяемых на деятельность ООН в сфере прав человека, но и снижает эффективность самого контроля из-за во многом искусственного растягивания сроков рассмотрения сообщений по “Процедуре 1503”.
Завершая данную тему, автор хотел бы кратко остановиться на основных различиях между рассмотрением сообщений по “Процедуре 1503” и процедуре, предусмотренной, в частности, Факультативным протоколом к Международному пакту о гражданских и политических правах. Главное различие заключается в том, что в рамках “Процедуры 1503” рассматриваются ситуации, свидетельствующие о грубых и массовых нарушениях прав человека, в то время как процедура по Факультативному протоколу касается рассмотрения частных жалоб, т.е. отдельных случаев предполагаемых нарушений прав человека.
В основе “Процедуры 1503” лежит резолюция (или резолюции) одного из органов системы ООН — Экономического и Социального Совета. Для надлежащего функционирования данной процедуры необходимо добровольное сотрудничество государств. Процедура же Факультативного протокола вводится в действие международным договором, в соответствии с которым его государства-участники обязались принять конкретную процедуру рассмотрения представленных против них сообщений.
“Процедура 1503”, как уже указывалось, применяется в отношении всех государств, вне зависимости от их членства в Комиссии ООН по правам человека, в то время как процедура Факультативного протокола применяется лишь в отношении тех государств, которые являются участниками Пакта и Факультативного протокола. Первая охватывает рассмотрение нарушений всех прав и свобод человека4, тогда как вторая процедура касается лишь тех гражданских и политических прав, которые гарантируются Международным пактом о гражданских и политических правах.
Любое лицо, группа лиц или неправительственная организация могут ссылаться на “Процедуру 1503”, если они располагают прямыми или косвенными данными о предполагаемых нарушениях. Согласно порядку, установленному в Факультативном протоколе, любое сообщение должно быть подписано или предполагаемой жертвой, или каким-либо лицом, имеющим полномочия действовать от имени жертвы.
Наконец, в соответствии с “Процедурой 1503” авторы сообщений не привлекаются к участию в разбирательстве на какой бы то ни было стадии и не уведомляются о каких бы то ни было мерах, принимаемых ООН, если они не стали достоянием гласности. Секретариат Организации лишь ставит авторов в известность о том, что их сообщения получены и что копии направлены заинтересованным государствам. Автор же сообщения, представленного на рассмотрение Комитету по правам человека в соответствии с Факультативным протоколом, напротив, имеет определенный статус участника рассмотрения его дела. Он информируется обо
всех мерах, принимаемых Комитетом или его Рабочей группой по сообщениям. Информируется также и соответствующее государство. Автор имеет возможность делать замечания по любым письменным представлениям этого государства.
Вместе с тем, у обеих процедур имеются и определенные сходные черты. Так, рассмотрение как в первом, так и во втором случае не носит судебного характера. Функции соответствующих органов являются субсидиарными в том смысле, что они не могут и не должны подменять рассмотрение соответствующих случаев в рамках национальных правовых систем. Кроме того, обе процедуры конфиденциальны до тех пор, пока не будет принято решение сделать их результаты публичными. Наконец, итог рассмотрения и по “Процедуре 1503”, и по Факультативному протоколу к Пакту не будут иметь юридически обязывающего характера для соответствующего государства (в отличие, скажем, от решений, выносимых Европейским Судом по правам человека).
В заключение необходимо подчеркнуть, что в большинстве случаев задействование “Процедуры 1503” имеет в значительной степени политический характер. Причем жалобы по данной процедуре (как на стадии Рабочих групп по сообщениям и ситуациям, так и в рамках собственно Комиссии ООН по правам человека) рассматривают не через призму сопоставления поведения государств с международноправовыми нормами в области прав человека, а скорее по политическим мотивам. Так, значительное число досье, касающихся действительно грубых и массовых нарушений прав человека, закрывается в результате своеобразного “торга” или размена между различными группами государств. Кроме того, согласно процедуре рекомендации Комиссии по той или иной ситуации носят рекомендательный характер, а отсутствие риска “утечки” информации за пределы КПЧ приводит к тому, что многие государства так и не принимают действенных мер по изменению своих законодательства и практики по соответствующему вопросу. Хотя вкупе с другими механизмами международного контроля (рассмотрение периодических докладов договорными органами, деятельность специальных процедур КПЧ и др.) достижение искомого результата - поведение государства в четком соответствии с международными правозащитными стандартами — вполне реально.
ПРИМЕЧАНИЯ
1. Проект соответствующего международного договора в настоящее время еще только разрабатывается в рамках специальной Рабочей группы открытого состава Комиссии ООН по правам человека.
2. В расширенное Бюро КПЧ входят Председатель Комиссии, три его заместителя, докладчик КПЧ и координаторы региональных географических групп.
3. Постоянное приглашение — это открытое приглашение, направляемое правительством всем тематическим специальным процедурам. По состоянию на январь 2005 года постоянные приглашения тематическим процедурам направили более 50 государств.
4. Здесь следует оговориться, что данное утверждение достаточно условно, так как на практике в рамках “Процедуры 1503” в сферу контроля попадают лишь права и свободы, провозглашенные во Всеобщей декларации прав человека, хотя формально допустима ссылка на нарушение других международно-правовых актов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Доклад Межсессионной Рабочей группы открытого состава по повышению эффективности механизмов Комиссии ООН по правам человека. Документ ООН Е/СК.4/2000/112.
2. Документ ООН А/59/564 от 2 декабря 2004 года.
3. Документ ООН А/59/2005 от 21 марта 2005 года.
4. Консультативное заключение Международного Суда от 29 апреля 1999 года по делу “Разногласие, касающееся судебно-процессуального иммунитета специального докладчика Комиссии по правам человека”.
ON THE WORK OF THE UN COMMISSION ON HUMAN RIGHTS IN THE CONTEXT OF INTERNATIONAL CONTROL
G.E. Lukiyantsev
Department on Humanitarian Cooperation and Human Rights Ministry of Foreign Affairs of Russia
Smolenskaya-Sennaya sqr., 32/34, 121200 Moscow, Russia
The article analyses the activity of the UN Commission on human rights, UN Sub-Commission on the promotion and protection of human rights from the point of view of realization of international control in the human rights protection sphere.
