CC BY
6
Я.Ю. ШАШКОВА НОВЫЙ ГУБЕРНАТОР В АЛТАЙСКОМ КРАЕ
Проведение административной реформы можно считать своеобразной «визитной карточкой» президента В.В. Путина или, по крайней мере, одним из важнейших направлений его политики. Начатая сразу после выборов 2000 г., она осуществлялась поэтапно, в полном соответствии с законами властного менеджмента, согласно которым самые сложные реформы надо проводить сразу после выборов, тогда к следующим выборам люди будут не так сильно ощущать их последствия, и рейтинги политика снова пойдут вверх. Вероятно, следуя данной логике, в мае 2000 г. по инициативе Президента страна была поделена на семь федеральных округов, создавших бюрократический барьер между регионами и Центром. Тогда же главы законодательной и исполнительной власти регионов - главные региональные лоббисты - потеряли членство в Совете Федерации. Новый этап реформы начат в 2004 г., когда Президентом РФ был предложен новый порядок выборов губернаторов и депутатов Государственной Думы, призванный якобы укрепить ситуацию в стране, главным образом в борьбе с терроризмом.
Переход к новой системе формирования высшей исполнительной власти регионов вписывался в тенденцию повышения роли и статуса Президента, и федеральных органов власти в политической системе России и текущем политическом процессе. Обратной его стороной стало ужесточение контроля за регионами, т.е., как справедливо отмечали многие политологи, постепенная трансформация российского федерализма, переход к «новому централизму»1. Сутью последнего стали борьба с региональным лоббизмом, стремление искоренить прецеденты неповиновения регионов политике Центра.
1 См., например: Гельман В.Я. Возвращение Левиафана? (Политика рецен-трализации в современной России) // Полис. - М., 2006. - №2. - С. 90-109; Петров Н.В. Федеративная реформа в России - демонтаж или укрепление федерации // Россия 2003-2004: Выборы и реформы. - Барнаул, 2003. - С. 87-91.
Ведь всенародно избранный губернатор всегда имел возможность обратиться к своим избирателям, бизнес-структурам региона, от которых он зависел на выборах, что делало его в известной мере самостоятельным в определении своей политики. К тому же до недавнего времени контроль регионов за использованием находящихся на их территории природных ресурсов давал некоторым губернаторам и средства для реализации принятых решений.
Рекрутирование губернаторов по системе гильдий (избрание депутатами законодательных собраний по представлению Президента) принципиально изменило характер отношений между политическими акторами в регионе.
Во-первых, «назначенные» губернаторы сориентированы на Центр, фактически подотчетны только Президенту, обладающему правом их смещения. Из их деятельности исчез компонент «судного дня» - необходимость отчета перед избирателями хотя бы во время выборов, готовность до конца защищать интересы региона, особенно если они входят в противоречие с федеральной политикой.
Во-вторых, произошло перемещение сферы реализации конфликтов региональных элит. Если до перехода к системе назначений они развертывались и разрешались в регионах, чаще всего в процессе выборов, то теперь заинтересованным группам, продвигающим своих кандидатов, приходится конкурировать уже не на улицах и телеэкранах, а в московских кабинетах, продвигая и защищая своих выдвиженцев. Политический процесс из массового, публичного становится элитарным, ограничивая пространство принятия решений «коридорами власти».
Вместе с тем прошедшие новую процедуру легитимизации полномочий губернаторы имеют, по нашему мнению, не одинаковый статус, у них разный характер деятельности в своих регионах. Выделяются переназначенные, т.е. ранее всенародно избранные, а теперь пролонгировавшие свои полномочия. Они, как правило, хорошо владеют ситуацией в регионе, имеют в нем собственные интересы, в том числе и экономические, тесно связаны с региональной элитой. Переход к назначению не оказал существенного влияния на такие регионы, хотя исчезновение необходимости отчитываться перед кем-либо, кроме Президента, привело к росту авторитарных тенденций в деятельности переназначенных губернаторов.
Другую группу образуют назначенные губернаторы, часто делегированные в субъекты Федерации в силу каких-либо чрезвы-
чайных обстоятельств или неспособности региональной элиты решить накопившиеся проблемы, как, например, в Алтайском крае. Такие губернаторы не имеют связей с региональной элитой, не знакомы с внутренними правилами игры, проблемами и расстановкой сил, да и не очень, как показывает практика, к этому стремятся. Они ориентированы на Центр, Президента, поэтому в их деятельности преобладают не политические, а технологические моменты.
Алтайский край служит ярким примером, когда назначение губернатора стало средством разрешения затяжного межвластного и межэлитного конфликта.
Кстати, именно ситуацией в Алтайском крае, избранием на пост главы администрации эстрадного артиста М.С. Евдокимова, наряду с нарастанием угрозы терроризма, объяснялась необходимость перехода к новому порядку формирования исполнительной власти регионов. На самом деле кризисная ситуация возникла в крае значительно раньше, что продемонстрировали результаты губернаторских выборов весной 2004 г. Победу на них М.С. Евдокимова вряд ли можно считать таковой в полном смысле этого слова: скорее это был отказ в доверии прежнему губернатору А.А. Сурикову, результат почти мгновенного перевода латентного разочарования проводимой политикой в явное выражение протеста против накопившихся в крае проблем и нежелания власти их замечать и решать. Не последнюю роль в победе Евдокимова сыграли и его телевизионная «раскрутка», позиционирование как всенародно известного и любимого артиста, сохраняющего тесную связь с Алтаем, всячески подчеркиваемая «верность» своему краю.
Однако приход М.С. Евдокимова на пост главы администрации не привел к позитивному изменению ситуации в крае, более того, породил кадровую и структурную чехарду в администрации, о чем наглядно свидетельствует хотя бы один пример: за полтора года работы М. С. Евдокимова в должности главы администрации его заместителями успели поработать 20 человек1. Полномочия заместителей главы администрации к тому же не были четко разгра-
1 См.: Негреев Д.В. Администрация Михаила Евдокимова - «добрый человек на своей земле?» // Россия 2005: Реформы, политические процессы - в окружении цветных революций: Сб. материалов XII Междунар. политолог. конф. -Барнаул, 2006. - С. 116.
ничены, что объяснялось предстоящим созданием правительства края со своим аппаратом, которое, кстати, так и не было создано.
Кроме того, ключевые посты в администрации заняли люди пришлые, из других регионов, зачастую с криминальным прошлым, что «раздражало тех, кто поддерживал» Евдокимова. Но и те местные, кто был приглашен в команду, оказались непрофессионалами, далекими от управленческой деятельности подобного масштаба. При этом М.С. Евдокимов «не пытался никак консолидировать тех, кто его поддержал, и опираться на их мнение»1. В результате он только усугубил возникший во время выборов межэлитный конфликт, расколов при этом и свою собственную команду, а главное, не оправдал возложенные на него во время выборов ожидания.
Однако, по данным опроса жителей края, проведенного Центром политического анализа и технологий Алтайского госуниверситета в самый разгар конфликта - в апреле 2005 г., половина жителей Алтайского края (51%) выступала против отставки М.С. Евдокимова. Его рейтинг существенно превосходил рейтинги других возможных кандидатов: готовность вновь избрать Евдокимова главой администрации края выражали 38,6% опрошенных. Не последнюю роль здесь играло и отношение к Евдокимову в соответствии с российским менталитетом как к «обиженному», которому депутаты не дают «работать на благо людей», а также с отсутствием яркого оппонирующего ему лидера, известного населению и популярного у него2.
Поэтому двухкратное выражение крайсоветом недоверия главе администрации и неудовлетворительная оценка отчета о его деятельности оценивались не только населением, но и частью экспертного сообщества края как «бунт обиженных», в частности, тех представителей бизнеса, которые раньше были в фаворе и не попали в новую команду. Определенную роль в обострении ситуации сыграло и «Заявление 21» регионального отделения партий и общественных организаций всего партийно-идеологического спектра, впервые объединившихся в Алтайском крае на основе протеста. В нем, в частности, говорилось, что «Евдокимов М.С. фактически устранился от руководства краевой администрацией. Его окружение до сих пор не представило никакой программы социально-
1 Россия 2005: Реформы, политические процессы - в окружении цветных революций: Сб.материалов XII Междунар. политолог. конф. - Барнаул, 2006. - С. 128.
2 Опрос был проведен 20-22 апреля 2005 г. Выборка составила 516 человек.
экономического развития края, которая позволила бы преодолеть кризис... Мы оцениваем исполнение Евдокимовым М.С. обязанностей главы администрации края как ненадлежащее»1.
В этих условиях смещение М. С. Евдокимова Президентом на основе обращения краевого совета народных депутатов могло привести к региональной «фронде» в масштабе Федерации, так как на политической карте России наличествовало около десятка субъектов Федерации, где существовал острый конфликт между законодательной и исполнительной властью. Последние получили бы прецедент. Кроме того, решение Президента вряд ли вызвало бы поддержку у части населения края, видевшего в Евдокимове «народного губернатора» и любимого артиста, а потому отказывающегося рационально оценивать его деятельность, а это не могло не сказаться на рейтинге Президента в Алтайском крае.
И все же невмешательство Президента в развитие ситуации в крае не могло продолжаться долго. Сложившуюся на тот момент ситуацию без преувеличения можно охарактеризовать как кризисную. Это был кризис власти, когда законодатели и глава администрации занимались только тем, что выясняли отношения, общаясь на языке ультиматумов и угроз. Это был кризис управления, так как фактически краем никто не управлял - на верхнем уровне все выясняли отношения, а города и районы края не могли и не успевали ориентироваться в кадровой и структурной неразберихе. Это был и перешедший из латентной в явную для общества форму экономический кризис, усугубленный просчетами отопительного сезона, почти сорванной в аграрном крае посевной.
Трагическая гибель М. Евдокимова «разрешила» ситуацию. Не останавливаясь на объективных обстоятельствах ставшей к тому времени действительно уже тупиковой ситуации и фактологических подробностях длительной презентации различными элитными группировками края своих кандидатов на губернаторский пост в Администрации Президента (всего за полгода конфликта озвучивалось более 15 фамилий потенциальных претендентов), можно сказать, что сам факт назначения Президентом кандидатуры по новым правилам сыграл на тот момент для Алтайского края по-
1 Заявление 21 партии и общественной организации Алтайского края -«МИША, УХОДИ!». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// www.bankfax.ru/page.php?pg=29084
ложительную роль, положив конец неопределенности и затянувшемуся властному конфликту. Главой администрации стал человек «со стороны», не связанный ни с одной элитной группировкой, что автоматически примирило всех как одинаково проигравших.
В момент назначения перед Александром Богдановичем Кар-линым, как представляется, была поставлена четкая задача: разрешить кризис власти в Алтайском крае в сжатые сроки, вернуть ставший вдруг конфликтным регион в прежнее «полусонное» состояние, и задача эта была выполнена. При формировании нового руководящего состава администрации был применен принцип «делегирования», т.е. посты заместителей главы были распределены между всеми значимыми игроками и заняты их представителями. Так, по предложению полпреда в Сибирском федеральном округе Квашнина пост замглавы занял близкий ему руководитель Агентства лесного хозяйства по Алтайскому краю и Республике Алтай Я.Н. Ишутин, от краевого Совета народных депутатов и «левых» в команду нового губернатора вошел заместитель председателя КСНД Б. В. Ларин, от бизнеса и «Единой России» - С. А. Локтев, от Барнаула - вице-мэр Н.П. Черепанов. В результате межэлитный конфликт в крае фактически был исчерпан.
А.Б. Карлин на момент назначения обладал и достаточно высоким кредитом доверия населения, в частности, жителей краевого центра. Полностью или в основном ему доверяли 48,9% знающих о его избрании. Особенно высоким данный показатель был среди военнослужащих, пенсионеров и служащих.
Вместе с тем приход на должность главы администрации края А.Б. Карлина высветил ряд проблем перехода от выборов губернаторов к назначению. Во-первых, администрацию возглавил неизвестный в крае человек. Достаточно сказать, что по данным опроса Центра политического анализа и технологий Алтайского госуниверситета через две недели после вступления губернатора в должность правильно назвать фамилию нового главы администрации смогли только 44% жителей краевого центра1.
Во-вторых, большинство назначенных глав непубличны, что им, собственно говоря, и не нужно в условиях отсутствия всена-
1 Данные телефонного опроса жителей г. Барнаула, проведенного Центром политического анализа и технологий Алтайского госуниверситета 9-11 сентября 2005 г. Выборка составила 500 человек.
родных выборов, они всячески это подчеркивают, как и свою аполитичность. Так, по словам А.Б. Карлина, свою первоочередную задачу при назначении он видел в необходимости деполитизиро-вать администрацию, превратив ее в команду профессионалов, а не политиков. Другими приоритетными направлениями своей деятельности глава администрации назвал подготовку к зимнему отопительному сезону, завершение уборки урожая и решение проблемы с птичьим гриппом. К разряду долгосрочных и комплексных проблем относилось, например, «формирование качественного семенного фонда региона»1.
Еще одно отличие назначенных губернаторов - их слабая заинтересованность в развитии своего субъекта Федерации, ориентация только на те задачи, которые ставит перед ними их «работодатель» - Президент РФ В.В. Путин.
Подтверждением данного тезиса стала информация о встрече А.Б. Карлина с Президентом в августе 2006 г., на которой он отчитывался о результатах своей работы за год, «о выполнении тех неотложных приоритетных задач, которые перед нами поставили год назад». На ней согласно распространенной стенограмме разговор касался в основном сфер национальных проектов - состояния сельского хозяйства, рынка жилья, образовательной инфраструктуры2. Главной задачей главы администрации, естественно, стала демонстрация «успехов», достигнутых под его руководством.
Таким образом, переход к системе фактического назначения глав администраций субъектов Президентом РФ вряд ли можно оценить однозначно. Однако, как показывает опыт ее реализации на практике, она существенно снижает политический вес региональных акторов, они, как правило, не допускаются к подбору кандидатур на пост губернаторов, в лучшем случае, с ними проводятся консультации по уже имеющимся претендентам. Тем самым структурируется «доминантное» моноцентричное политическое пространство: центр возвышается над регионами, а граждане лишь изредка приглашаются к участию в политическом процессе, чтобы
1 Александр Карлин предупреждает возможных лоббистов: «Я не привык жить по указке, чем больше давление и влияние, тем меньше шансов на результат» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.bankfax.ru/ page.php?pg=31230
2 Стенограмма встречи Путина с Карлиным [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://tayga.info/documents/2150
предстать бурно радующейся массовкой либо зрителями «кулуарных разборок» и межэлитного соперничества.
Неоднозначность новой процедуры отказа от выбора губернаторов, скорее всего, проявится и в переадресовке недовольства деятельностью глав региональных администраций: Президент становится заложником - претензии к губернатору теперь будут звучать как претензии к назначившему его Президенту.
