CC BY
20
Сергей КАРАГАНОВ
НОВЫЕ ВЫЗОВЫ БЕЗОПАСНОСТИ: РОССИЯ И ЗАПАД
События 11 сентября сделали политически модными разговоры о новых вызовах безопасности. Они были как бы "открыты" международным политическим классом. Между тем в экспертном сообществе эти вызовы обсуждаются давно. Просто политические круги ведущих стран, празднуя победу в "холодной войне" (Запад) или продираясь сквозь кризис трансформации (Россия), предпочли не замечать этих новых вызовов или трансформацию старых.
Победа над "Талибаном" и разгром террористической группировки бен Ладена почти неизбежно - в силу характера современных западных обществ - только частично отодвинут новые вызовы безопасности на второй план. Реакция международного сообщества на них пока еще вряд ли будет достаточно эффективной. Тем важнее для России выработать свое собственное понимание этих вызовов и того, какие угрозы и опасности они несут нашей стране. На этой основе Москве придется вырабатывать самостоятельную стратегию, которую нужно будет сопрягать с усилиями ведущих стран мирового сообщества, и одновременно пытаться навязывать партнерам свое понимание этих вызовов и адекватных ответов на них.
Такой курс потребует серьезной модернизации внешнеполитического аппарата страны, его интеллектуальной составляющей, которые прогрессирующе отстают от потребностей ведения политики во все более динамичном, труднопредсказуемом и опасном мире.
* * *
Перечисление новых угроз начну с наименее обсуждаемых, но, видимо, наиболее фундаментальных.
Караганов Сергей Александрович, доктор исторических наук, заместитель директора Института Европы РАН, председатель Президиума общественного Совета по внешней и оборонной политике.
© 2002
Ранний этап информационной революции принес 15-20 лет тому назад телевизоры и спутниковые антенны - пусть самые примитивные - в беднейшие регионы мира. Вместе с ними пришли образы культурно иного, недостижимо богатого западного общества. "Бомбардировка" этими образами вела не только к проникновению западных культурных или поведенческих стереотипов, чего боялись традиционалисты во всем относительно отсталом и бедном мире, в том числе и в России. Это культурное проникновение вызвало контрволну неприятия и ненависти уже у двух поколений людей, лишенных даже надежды на присоединение к этому иллюзорному миру. Особенно сильно эти настроения проявились в мусульманском мире. Но распространены они повсеместно и являются одним из источников антизападных настроений, на поверхности выступающих и в виде терроризма.
Но не только терроризм и антизападные настроения служат реакцией на информационно-культурный вызов вкупе с накапливающейся безысходной отсталостью. Происходит радикализация обществ и потенциальная дестабилизация традиционных режимов значительной части азиатских государств, особенно в исламском мире, в том числе ряда ключевых режимов Персидского залива.
Массовое информационное открытие России произошло позже на поколение, и мы пока не знаем, каково будет его воздействие через 5-10 лет. Оно может быть смягчено культурной общностью с христианским западным миром, особенно если страна будет развиваться динамично и ее молодое поколение будет видеть перспективу. В противном случае вероятно появление массовой основы для радикальных настроений и движений у нас. К этому надо готовиться, вопрос - как?
Так называемая радикализация ислама произошла еще, видимо, и потому, что Запад, побеждая с 80-х годов прошлого века и политически и социально, практически не вел почти никакого систематического диалога даже с элитами арабских и других мусульманских государств. В результате и они, часто западнообразованные, почувствовали себя отвергаемыми. Результат известен: даже в зависимых от Запада богатых государствах Персидского залива их лидеры не хотят или боятся ассоциироваться с Западом.
Во многом сходные процессы долговременной дестабилизации обществ происходят и в ряде регионов Африки. Но они в меньшей степени затрагивают интересы России.
Ситуация во всех этих регионах усугубляется тем, что из-за особенностей развития производительных сил в условиях глобализации и современной информационной революции они фактически обречены на прогрессирующее отставание от мира развитых стран. А этот мир экономически в растущей степени закрывается от мира так называемых развивающихся государств, особенно их отсталой части1. Потому радикализация и дестабилизация последнего представляются долговременной тенденцией.
Россия буквально "сидит" на разломе между миром отстающих, потенциально радикализирующихся государств и миром сравнительно развитых государств. Этот разлом географически проходит через российские северокавказские регионы и Закавказье, через бывшие советские среднеазиатские республики. Проходит этот разлом и внутри России между относительно динамично развивающимися и депрессивными регионами.
Одного выброса этой нестабильности и радикализма избежать не удалось - свидетельство тому Чечня. Решительные действия во время второй чеченской кампании, вероятно, предотвратили распространение нестабильности и радикализма по крайней мере в среднесрочной перспективе.
1 Подробнее по этому поводу см. доклад СВОП «Россия и процессы глобализации. Что делать?», М. 2001 г. См. доклады, а также тексты материалов, на основе которых он готовился на ^'еЬ-сайте СВОП: www.svop.ru.
Удалось предотвратить опять же в среднесрочной перспективе с помощью американцев распространение "Талибана" и других радикальных сил на среднеазиатские республики бывшего СССР. Но коренные проблемы остаются. Страны этого региона обречены на отставание, а их население и часть элит - на радикализацию.
Перед Россией встают две проблемы.
1. Содействие предотвращению дальнейшей дестабилизации и радикализации государств Центральной и Южной Азии и Ближнего Востока.
2. Недопущение или ограничение внутренней радикализации российского общества как по линии ислам - христианство, так и (еще более) - по линии безысходно бедные - богатые.
Если справиться с этими вызовами или хотя бы частично купировать их не удастся, то волна терроризма, радикального национализма, которая будет иметь тенденцию к повышению при любом реалистически мыслимом развитии событий, может подняться еще выше и главное - захлестнуть Россию.
Существует и связанный с вышеописанным вызов, который, впрочем, может предоставить России и некоторые дополнительные возможности. Весьма вероятная прогрессирующая дестабилизация арабского мира накладывается на по крайней мере среднесрочное обострение арабо-израильского конфликта. Остаются неясными перспективы Ирана. Все это делает Ближний Восток менее и менее надежным источником нефти для стран-потребителей, в первую очередь для США, Западной Европы, Китая, Японии. Россия же в данной ситуации становится гораздо более привлекательным долгосрочным партнером, возрастает ее политическое влияние, значимость российской нефтяной отрасли как объекта для инвестиций. Усиление политического влияния происходит и в связи с ростом интереса к нефтяным ресурсам, расположенным на южной периферии России, в зоне ее непосредственного влияния (Каспийский регион). Крайне трудным, правда, является перевод этого потенциального влияния в реальное.
* * *
Безусловно, самой серьезной новой угрозой международной безопасности России является начавшийся процесс распространения оружия массового уничтожения (ОМУ), особенно ядерного. Распространение ОМУ - вопрос наиболее исследованный в мировой литературе, посвященной новым вызовам. Поэтому ограничусь лишь некоторыми замечаниями.
Эта проблема стала еще более актуальной в последние годы, поскольку мировое сообщество и прежде всего страна-лидер, США, "проспали" начало официального распространения ядерного оружия. В результате бездействия, а затем кризиса вокруг Афганистана, сделавшего Индию и Пакистан фактически союзниками Запада, они легитимизировали свой ядерный статус, приобрели благодаря ему дополнительный престиж и влияние. В итоге с политико-психологической точки зрения режим нераспространения ядерного оружия фактически развалился. В дальнейшем противостоять его распространению станет гораздо труднее.
Выход США из Договора по ПРО с высокой степенью вероятности побудит Китай к интенсификации наращивания ядерного потенциала. Это, скорее всего, подтолкнет к контрмерам Индию, что в свою очередь вызовет соответствующую реакцию и в Пакистане. С большой долей уверенности можно предположить, что в этом "треугольнике" начнется гонка ядерных вооружений, которая будет объективно толкать ряд сопредельных стран к приобретению ядерного оружия. Речь прежде всего может идти о Тайване, Южной Корее, Япо-
нии, Иране. Это лишь наиболее очевидные кандидаты на вступление в ядерный клуб в ближайшие 15 лет.
Нарастание нестабильности на исламском Востоке, быстрые изменения в соотношении сил в Азии в целом, рост национального самосознания и антизападных настроений в относительно быстро развивающихся странах Юго-Восточной Азии и Дальнего Востока вкупе с сохраняющимся действием "югославского синдрома" и "синдрома Персидского залива", которые могут еще более усугубиться в случае новой войны против Ирака, будут подталкивать все новые и новые страны к приобретению ядерного оружия и других видов ОМУ. Практически неизбежное создание новых АЭС в регионе будет порождать объективные условия для распространения ядерного оружия, ведь современные АЭС в качестве отходов производят оружейный уран и плутоний. Происходит также увеличение числа специалистов-ядерщиков, накопление опыта работы с ядерными материалами.
Негативных последствий распространения "мирного атома" удастся избежать только с помощью комплексной стратегии. Россия может выступить одним из ее инициаторов.
Почти все потенциальные ядерные страны находятся вблизи границ России или условно "приближаются" к ним, приобретая все более относительно дешевые средства доставки большой дальности.
До сих пор, признавая опасность распространения ОМУ, Россия не находилась в числе лидеров по борьбе с ним. Но ситуация кардинально меняется. Опасность возрастает на глазах. Распространение ядерных вооружений, других типов ОМУ начинает угрожать жизненно важным интересам страны. России, видимо, пора делать борьбу с распространением ОМУ, его последствиями важнейшим приоритетом своей политики.
Сказанное в значительной степени относится также к биологическому, радиологическому и химическому оружию. Приобретение и производство большинства видов такого оружия на порядок проще, чем ядерного. В то же время его производство далеко не так просто, как часто представляется. Противодействовать этому можно и нужно. С точки зрения интересов России наращивание противодействия тем более необходимо из-за расположения страны вблизи бедных, нестабильных регионов, а еще более из-за того, что, как отмечалось, через нее саму проходят два крупнейших разлома: между бедными и богатыми, а также между пока поднимающейся западной цивилизацией и пока отстающей мусульманской. (Запад не ассоциируется в данном случае с христианством. Япония, Южная Корея и даже Китай идут, при всех национальных особенностях, по западному, относительно успешному пути.)
Распространение оружия массового уничтожения, помимо того что оно происходит в наиболее нестабильных регионах мира, становится на порядок более опасным из-за распространения международного терроризма. Как известно, сам по себе международный терроризм не является новым явлением. То, что ныне понимается под этим термином, сопутствовало человечеству на протяжении всей его истории. Нарастание опасности этого феномена сегодня связано с четырьмя факторами.
Это, во-первых, растущая вероятность попадания ОМУ в руки террористов.
Во-вторых, информационная открытость современного общества делает акты террора гораздо более эффективными и привлекательными для потенциальных террористов.
В-третьих, нарастает уязвимость современного постиндустриального общества, особенно в крупных городах со стороны актов террора.
Наконец, в четвертых, в условиях увеличивающегося и все более видимого неравенства между странами и регионами, а иногда внутри стран становится все более вероятным подъем волны терроризма как со стороны отчаявшихся, так и со стороны особо циничных политиков или политических сил, рассчитывающих использовать это отчаяние и самих отчаявшихся для достижения своих целей.
Источником терроризма в будущем станут, видимо, не только регионы и страны, все более отстающие от развитого мира в условиях глобализации. Его вероятным источником будут и развитые или относительно развитые государства, особенно Европы. И не только как результат присутствия в их пределах ответвлений террористических организаций, базирующихся в мире бедных.
В самих европейских государствах за последние два-три десятилетия образовался слой перманентно бедных и безработных, свой внутренний "третий мир". Эти новые бедные не так обездолены, как их собратья в слаборазвитом мире, но зато и их контакт с богатым миром ближе. Кроме того, процессы, связанные с информационной революцией и глобализацией, повышением динамичности изменений хозяйств, начали подрывать стабильность положения традиционного среднего класса, его уверенность в завтрашнем дне. Этим в значительной степени обусловлен рост антиглобалистских движений на Западе. Часть перманентно бедных и часть напуганного изменениями среднего класса образовали ту социальную среду, из которой сейчас вырастают радикальные антиглобалистские движения. В будущем в ней могут возникнуть и террористические организации.
К относительно новым вызовам безопасности России относится рост наркомании и наркотрафика, идущего в основном из Центральной и Южной Азии1.
К менее масштабным, но тем не менее острым вызовам относится также рост международной преступности и связанной с ней нелегальной миграцией населения.
Все вызовы безопасности взаимопереплетены и ответы на них, как правило, не даются на основе только национальной политики; они требуют объединенных усилий всего международного сообщества или, по крайней мере, ведущих государств. Однако до сих пор превалирующей тенденцией международных отношений остается ослабление их управляемости. Слабеют почти все международные организации, призванные обеспечивать эту управляемость. По мере роста числа членов в определенной мере слабеет и ООН. К тому же некоторые государства, особенно США, предпринимали усилия по оттеснению ООН и СБ ООН от решения крупнейших проблем. Появился вопрос относительно легитимности процесса принятия решений в СБ ООН.
Слабеет НАТО, несмотря на меры по хотя бы внешней модернизации с помощью запущенного процесса постоянного расширения этого альянса. Попытка найти новую цель и легитимность за счет выхода за пределы зоны ответственности, используя доктрину "гуманитарной интервенции", провалилась. НАТО остается полезным инструментом привязки США к европейской безопасности, является своеобразным балластом, удерживающим корабль евробезопасности от чрезмерных колебаний. Но на новые вызовы НАТО ответить пока не способна.
Несмотря на резкую активизацию дискуссии вокруг формирования общей внешней политики и политики безопасности, Европейский Союз еще не является эффективным игроком в этой области. Он может и не стать таковым, учитывая негативный опыт прошлых попыток, трудности принятия решений в Союзе, забюрократизированность его структур.
Фактически выполнив свою функцию смягчения противоречий в Европе во времена "холодной войны" и став еще менее управляемой в результате быстрого расширения членства, медленно, но верно маргинализируется ОБСЕ.
Не сумев институализироваться и все больше попадая под давление общественных движений, в первую очередь антиглобалистских, становится менее эффективной и "Большая восьмерка".
1 Подробнее см. доклад СВОП "Наркомания в России: угроза нации", М.1999 на сайте www.svop.ru См. также доклад Национального антикоррупционного комитета.
Не многим лучше ситуация с международными экономическими организациями. Серия провалов серьезно подорвала авторитет МВФ.
Ситуация в сфере управляемости международными отношениями и в области безопасности усугубляется политикой наиболее мощной страны мирового сообщества, его фактического лидера - США. Колебания Вашингтона между односторонней стратегией и стремлением к созданию многосторонних коалиций, скорее всего, продолжатся.
Руководящему классу России, который должен будет вырабатывать политический курс в отношении новых вызовов, предстоит учитывать по крайней мере две коренные проблемы страны, стремление к решению которых пронизывает политику практически на всех направлениях.
Это, во-первых, преодоление накопленной экономической, технологической и социальной отсталости страны, выгодное для страны встраивание в процессы глобализации, информационной революции.
Во-вторых, это необходимость преодоления того положения, в котором Россия осталась после окончания "холодной войны" - на своеобразной "ничейной земле" в качестве "полупротивника-полупартнера" мира передовых государств. Такое положение весьма невыгодно, оно подпитывает традиционалистские подходы, взаимные подозрения, сдерживает налаживание сотрудничества.
* * *
Для успешного парирования новых вызовов своей безопасности России необходимо выработать систему самостоятельных, даже односторонних мер1 . Вместе с тем совершенно очевидно, что сколько-нибудь успешной такая политика может стать только при ее сопряжении с общими усилиями международного сообщества. Более того, необходимо стимулировать эти общие действия, содействовать созданию для них общей интеллектуальной и организационно-институциональной базы.
События 11 сентября создали условия для такой новой политики. Но существует и опасность, что эти новые возможности использованы не будут.
- Победа, хотя и ограниченная, над "Талибаном" и бен Ладеном сокращает заинтересованность США в России. "Окно возможностей", открывшееся после 11 сентября, начало уменьшаться.
- Какой-либо непредвиденный кризис или действия, например, США против интересов России могут отбросить назад, уничтожить наработанное доверие. Так уже было в начале 90-х годов, когда большая коалиция с участием России, созданная для отражения агрессии Ирака против Кувейта, развалилась из-за противоречий вокруг кризиса в Югославии.
- Негативное влияние окажет намеченное расширение НАТО на прибалтийские государства. Предварительное решение может быть принято где-то в мае нынешнего года, а окончательное - в ноябре.
- Отрицательное воздействие будут оказывать существующие на Западе силы, идеологически или политически не заинтересованные в действительно партнерских или союзнических отношениях с Россией. Кроме того, из-за накопленной инерции недоверия, помноженной на структурное положение России вне западного альянса, многие ее действия трактуются и будут трактоваться как враждебные, в духе соперничества.
- Усилятся подозрения в отношении Запада, США, НАТО, существующие в среде российской элиты и у населения в случае уменьшения темпов роста экономики. Окажутся болезненными многие из начатых структурных реформ. Российская элита, как и западная,
1 В данной статье эти односторонние меры не рассматриваются.
страдает структурной болезнью недоверия и подозрительности. К тому же у ее подавляющего большинства не выработалась культура взаимодействия с Западом. Мы в значительной степени говорим на разных языках.
- Помехой на пути сближения станет значительная часть внешнеполитических и военных бюрократий, привыкших действовать в определенных рамках и, как правило, не желающих крупных перемен. Бюрократии способны выхолащивать и саботировать политические решения, которые их не устраивают. Классический пример - судьба Совместного постоянного совета Россия - НАТО, учрежденного на основе Основополагающего акта. Высокопоставленные представители внешнеполитических ведомств ряда других государств США, Франции, малых стран НАТО, люди, отражающие их взгляды в прессе, не скрывают своего скептицизма даже в отношении достаточно скромной "инициативы Блера"1.
- Крупной проблемой является значительный идейный вакуум в понимании масштабов новых угроз безопасности и эффективной реакции на них. Этот вакуум характерен не только для подавляющего числа бюрократических структур в руководстве США, других стран Запада, но и для значительной части так называемых академических кругов и Запада, и России, обслуживающих внешнюю и оборонную политику. Хотя нередко в этих кругах можно найти и некоторые новые идеи, и лучшее понимание новых вызовов.
Вышеуказанные факторы требуют максимально быстрых действий, но одновременно и затрудняют их. Крайне важной в этой ситуации является правильность выбора цели, а затем выработка нескольких вариантов путей ее достижения.
Представляется безусловным, что такой среднесрочной целью должно стать установление официальных союзнических отношений с ведущими странами Запада (включая Японию, возможно и Южную Корею). При этом, естественно, необходимым является сохранение и активизация максимально дружественных отношений с Китаем, Индией, другими важными незападными государствами. Ни в коем случае нельзя вновь увлечься "америка-ноцентризмом" и забыть о диалоге с ЕС, его ведущими членами. Такой союз не должен полностью лишать Россию свободы маневра в условиях растущей динамичности и непредсказуемости международных отношений.
Однако большинство западной элиты еще не готово к союзу с Россией, боится, что он приведет к ослаблению НАТО, которая и так находится в ситуации перманентного кризиса легитимности, усугубленного событиями после 11 сентября, когда она оказалась фактически отставленной от главных направлений антитеррористической кампании. Отдельные страны (США, Франция, малые страны НАТО) опасаются ослабления своих позиций, если в западный союз в той или иной степени войдет Россия.
Гипотетически существует три основных варианта такого союза.
1. Вступление России в НАТО, вернее в его политическую организацию, с последующей перестройкой этого блока и превращением его из европоцентристского во всемирный союз безопасности. В силу целого ряда соображений такой сценарий представляется пока малореалистичным. Официальные попытки России вступить в НАТО могут вызвать жесткое противодействие антироссийских сил, консерваторов и бюрократов в НАТО, а также среди его новых членов. Противодействие возникло бы и внутри России. Вместе с тем этот вариант стоит иметь в виду и постоянно будировать.
2. Создание нового союза безопасности либо путем заключения союза со всеми странами НАТО, либо, что теоретически лучше, сначала со странами "восьмерки" с последующим расширением членства. Но заключение такого союза может оказаться крайне труднореали-
1 Инициатива Блера предусматривала, как известно, создание такого формата выработки единой политики по ряду вопросов Россией и НАТО, в котором России предоставлялись бы фактически равные права с членами блока, а учитывая ее вес, - реально даже большие возможности.
зуемым. Даже если на его создание удалось бы "уговорить" лидеров западных стран, процесс создания занял бы много времени. События могут обогнать и сорвать этот процесс.
3. Вот почему, возможно, оптимальным представляется третий путь: использование в целях создания такого союза "инициативы Блера". Однако развитие только этой инициативы, при всей ее конструктивной направленности, явно недостаточно. Пока заложенный в ней вектор развития предусматривает просто расширение и углубление взаимодействия между Россией и НАТО. Но и ей самой присущи немалые слабости. Предлагаемые области сотрудничества по большей части лежат вне сферы компетенции НАТО, что создаст дополнительные бюрократические трудности. К тому же "инициативу Блэра" уже блокируют в Атлантическом союзе.
Стоит в этой связи изучить вопрос о возможности движения одновременно по нескольким параллельным направлениям.
Продолжение и активизация работы "в формате 19+1" в рамках Совместного постоянного совета России и НАТО (СПС). "Новый запуск" СПС в формулировке Блера. Отказываться от этого формата не стоит, ибо еще неизвестно, что получится из "инициативы Блера". Она может перерасти в союз или провалиться, а сохранять связи и диалог с НАТО полезно. В ведении СПС стоило бы оставить его традиционную повестку дня, работу по расширению на новые государства-члены НАТО положений Основополагающего акта отношений России и НАТО, ограничивающих военную активность блока. Сюда же могли бы отойти предлагаемые представителями НАТО другие области сотрудничества, относящиеся преимущественно к военно-политической области, сфере непосредственной ответственности организации, а также сотрудничество в комиссиях НАТО по науке и технике, окружающей среде и т. п. Подобные комиссии были созданы для РЯ и такими остаются. Если возникнет политическая необходимость, в них стоит послать представителей общественных организаций, РАН и т. д.
Целесообразно распространить "инициативу Блера" на все возможные для России и Запада, но "вненатовские" сферы сотрудничества: распространение ОМУ, терроризм, борьба с криминалитетом, "черными финансами", наркотрафиком, нелегальной эмиграцией, сотрудничество в деле предотвращения кризисов (естественно, все под общей эгидой ООН) и т. д.
Чтобы запустить механизм работы "двадцатки", сближения с НАТО, целесообразно заключить ограниченное соглашение о взаимодействии по всем этим проблемам, например соглашение о сотрудничестве в области безопасности между Россией и странами-членами НАТО. Затем сферу деятельности соглашения можно было бы расширять. Соглашение могло бы быть подписано Россией и странами-членами НАТО на Саммите Россия - НАТО. Не стоит пытаться придавать соглашению форму договора, который необходимо ратифицировать. Ратификация может дать дополнительные рычаги тем, кто хотел бы торпедировать сближение России с НАТО и с Западом в целом.
Заключение такого соглашения, даже договоренность о нем помогут в значительной степени решить проблему расширения НАТО для нашего общества, заложить политические и психологические основы для преодоления того положения полупротивника-полупартнера, в котором мы остаемся.
Предметом ведения соглашения могли бы стать: борьба с распространением ОМУ, с терроризмом, наркобизнесом, криминалитетом, незаконной эмиграцией. Комиссии, созданные в соответствии с соглашением, занимались бы налаживанием информационного обмена, взаимодействия спецслужб, таможенных органов, органов внутренних дел и т. д. Постепенно зона ответственности соглашения могла бы и расширяться. Мог бы расширяться и круг участников.
Главное, чего не стоит ждать, так это дальнейших инициатив Запада в силу ограниченного интеллектуального или политического потенциала в этой области: почти все лучшие
западники - консерваторы. Без активной инициативной политики России и наша страна, и весь мир могут упустить во второй раз за десять лет возможность налаживания эффективной системы борьбы против новых и старых угроз. Придется ждать нового кризиса, худшего, чем 11 сентября. Впрочем, учитывая современную динамику международных отношений, ждать, вероятно, придется меньше десяти лет. Россия вряд ли может позволить себе подобное ожидание.
