CC BY
151
Т.А.Шаклеина
МЕЖДУНАРОДНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ В НАЧАЛЕ XXI ВЕКА:
ПОЗИЦИИ РОССИИ И США
Шаклеина Татьяна Алексеевна — кандидат исторических наук, зав. сектором российско-американских отношений Отдела внешнеполитических исследований Института США и Канады РАН.
Начало международной борьбы с глобальной угрозой терроризма стало поворотным моментом в мировом развитии — произошло осознание неизбежности единения усилий ведущих мировых держав в поддержании международной стабильности и обеспечении выживания как мира в целом, так и отдельных государств. Что касается российско-американских отношений, то заговорили о «новом этапе» в отношениях между Россией и США. Наверное, можно сказать, что произошел поворот в сторону «новой разведки», но думается, что оформление содержания — идейного и институционально-правового наполнения двустороннего взаимодействия — все-таки потребует времени, так как у обоих государств остаются различия в подходах, интересах. Остается разброс мнений и среди представителей внешнеполитической элиты.
Дискуссии в России
По оценкам российских политологов, подписание Основополагающего акта о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и Организацией Североатлантического договора в мае 1997 г. ослабило напряжение в двусторонних отношениях, достигнутый компромисс позволил обеим сторонам «спасти лицо», не меняя в принципе своих фундаментальных установок и видения друг друга, но развитие взаимодействия между двумя державами не удовлетворяло Россию, в том числе тех, кто продвигал идею сотрудничества с НАТО. Авторитетный специалист по проблемам европейской безопасности Ю.П.Давыдов отмечал в связи с этим следующее: «Партнерство России и НАТО развивается ныне главным образом на верхушечном уровне и сводится к констатации общих истин, против которых трудно что-либо возразить, но которые редко содержат созидательную программу
и новые идеи»1. Назвав отношения России и НАТО «верхушечным сотрудничеством», автор справедливо указал на то, что структурное оформление отношений пошло по традиционному пути, свойственному военной бюрократии обеих сторон, началось создание параллельных отдельных структур (и правил) вместо стыковки существовавших военных структур, концепций, нормативной базы. По мнению Ю.П.Давыдова, наметилось появление двух организационных структур НАТО: одна для выполнения основных функций союза, другая - для осуществления представительских функций, демонстрации сотрудничества с Россией.
У России и США сохранялось разное видение будущей структуры европейской и международной безопасности. Россия настаивала на том, чтобы в ее основе были ОБСЕ и ООН, а Соединенные Штаты и страны Запада решили, что поддержание стабильности и безопасности на континенте и в мире может быть обеспечено только при условии, что главными институтами станут НАТО и ЕС. Российская внешнеполитическая элита считала, что в становлении новой системы международной безопасности должны быть задействованы Россия, НАТО, ОБСЕ, Совет Европы, Европейский Союз, программа «Партнерство во имя мира», Совет евроатлантического партнерства, должны быть использованы Договор об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ), Соглашение по мерам доверия и т.д., которые в совокупности и создают структуру европейской безопасности.
При этом складывалась довольно парадоксальная ситуация. Россия отстаивала позиции ОБСЕ подчас более активно, чем другие члены этой организации, она постоянно подвергалась нападкам и критике со стороны Совета Европы (то ей постоянно угрожали исключением из-за нарушения прав человека в Чечне, то ее имущество арестовывалось во Франции, то поводились расследования коррупции в России и т.п.), она имела лишь номинальное членство в Группе восьми, по отношению к ней были критически настроены страны ЦВЕ, выступавшие категорически против принятия России в НАТО, российская позиция не была учтена при проведении операции в Косово, у России не было шансов вступить в ЕС и т.д. Не могла она оказать и сколько-нибудь существенное влияние на политику НАТО — стремление превратить Альянс в политическую организацию выглядело нереальным. Сотрудничество с НАТО в условиях, когда
1 Давыдов Ю.П. Россия - НАТО: В поисках перспективы // США * Канада: Экономика, политика, культура. 1999. — № 1. — С. 23.
США вели себя как гегемон и не собирались придерживаться равноправных партнерских отношений с Россией, было возможно только при условии, что Россия поступится своей независимостью во внешней политике, прежде всего отношениями с соседними государствами (СНГ, КНР, Иран), ограничит свой геополитический статус, к чему она была не готова.
Большинство российских политологов считали, что надо создавать не единую многоярусную машину, сверху кем-то или чем-то управляемую, а обозначить строгое разделение ответственности, обязательств между функционирующими в этой сфере организациями, чтобы каждая из них заняла свою нишу, взаимодействовала бы с другими, дополняя их усилия. С этим соглашалось и немало американских специалистов по международным отношениям (Дж.Кеннан, С.Хантингтон, Ч.Мейнс, К.Лейн, Б.Пэрротт, А.Стент и др.)
В 1999 г. было осуществлено расширение НАТО за счет приема Венгрии, Польши и Чехии, и была обнародована новая стратегия Североатлантического альянса, из которой было ясно, что происходит расширение зоны ответственности блока. Понятие «зона ответственности» у стратегов НАТО получило более широкое толкование: расширение происходило по горизонтали, охватывая территории, выходящие за рамки государств — членов Альянса, и по вертикали, включая новые сферы активности. В разряд угроз Альянсу были отнесены этнические чистки и связанные с этим конфликты (гражданская война) и их последствия (беженцы, болезни, терроризм, мафия и т.д.), а в зону ответственности вошла практически вся Европа, включая Россию и европейские постсоветские государства.
Российские политики, высказывавшие недовольство деятельностью НАТО, тенденцией к глобальному регулированию со стороны США, отказом уважать суверенитет национальных государств вплоть до вмешательства во внутренние дела не всегда отдавали себе отчет в том, что это происходило в том числе и с одобрения СССР и России, после того как Советский Союз, а затем Российская Федерация стали придерживаться ориентации на равноправное партнерство с Западом.
Представляется верным замечание Ю.П.Давыдова о том, что поддержка СССР акции «Буря в пустыне» в январе 1991 г., голосование России в Совете Безопасности ООН за принятие всех мер, включая силовые, в Боснии, ее участие в выработке Дейтонских соглашений, присутствие в военном контингенте в
бывшей Югославии - все это способствовало закреплению силовой модели урегулирования конфликтов, предложенной США и НАТО, и означавшей расширение зоны ее ответственности при участии в этом процессе России. Политолог также выделил следующие факторы, свидетельствовавшие о смене вех в стратегии НАТО: не только территориальное расширение зоны ответственности, но и идейное - расширение зоны демократии, приверженности единым западным ценностям, которые НАТО готова защищать и продвигать; присоединение стран с переходной идеологией (страны ЦВЕ); расширение диапазона и характера угроз США и их союзникам по НАТО .
Надежды России на то, что Босния станет особым случаем и в дальнейшем будут проводиться консультации по каждому отдельному случаю, оказались беспочвенными. Бомбардировки Сербии в 1999 г. в защиту интересов этнических албанцев без одобрения СБ ООН, вопреки мнению России, Франции и Китая, показали, что был создан прецедент по использованию военной силы и произошло реальное расширение зоны ответственности НАТО. Как отметил американский журналист Дж.Маркус, операция в Косово подтвердила, что произошло изменение в ориентации деятельности НАТО, которая будет защищать не территорию своих членов и союзников, а западные (американские) ценности в том случае, если они нарушаются другими странами3.
Достаточно пессимистическими были прогнозы некоторых российских военных, для которых весь процесс расширения Альянса и особенно принятие его новой стратегии стали свидетельством необратимости процессов в сфере безопасности, на которые у России оставались слабые рычаги воздействия. Генерал Л.Г.Ивашов писал, что пора отказаться от иллюзий былого величия и признать, что современная Россия по совокупности геополитических и экономических показателей не является великой державой глобального уровня и может претендовать лишь на роль великой державы регионального уровня. Взаимоотношения России и Запада все более усложняются. Внешние угрозы территориальной целостности Российской Федерации сохраняются. Запад стремится изолировать Россию, противопоставить ее не только странам СНГ и Балтии, но и Восточной Европе, построить новый европейский порядок без нее и против нее. Логическим продолжением этой политики является расширение
2 Давыдов Ю.П. Расширение зоны ответственности Атлантического мира // США*Канада: Экономика, политика, культура. — М., 2000. — № 3. — С. 12-30.
3 Marcus J. Kosovo and after: American primacy in the twenty-first century // The Washington quarterly. — Vol. 23. No. 1 (Winter 2000). — P. 79-94.
НАТО на восток и разрыв постсоветского геополитического пространства. Несмотря на периодические заверения в партнерских отношениях и высокую оценку роли России в общей системе международной безопасности, эта политика в перспективе может привести к конфронтации с НАТО4.
Критическое отношение к расширению НАТО у российской элиты сохранялось, хотя и не имело той излишне эмоциональной и непримиримой направленности, какая наблюдалась в ходе дебатов в 1996-1997 гг. В 2001 г. Президент РФ В.В.Путин вновь заявил, что до тех пор, пока НАТО остается военной организацией, у России будет возникать вопрос, зачем она расширяется к границам Российской Федерации и насколько это оправданно. В том же году Президент США Дж.Буш подчеркнул, что Россия не рассматривается Америкой в качестве врага, однако при этом он не отказался от предвыборных обещаний продолжать расширение НАТО, заявив о возможном приеме стран Балтии в Альянс. Все это свидетельствовало о том, что подходы России и США к проблемам безопасности продолжали существенно расходиться, но при этом стороны сохраняли стремление к продолжению диалога.
В 2000-2001 гг. центральное место в дискуссиях занял вопрос о противоракетной обороне. Российскими политиками и внешнеполитическими экспертами вопрос о модификации Договора по ПРО 1972 г. и подготовки Договора СНВ-3 рассматривался как важнейший в сфере безопасности. В условиях, когда военная сила и силовые методы урегулирования международных и региональных проблем безопасности были положены в основу политики США и НАТО и активно использовались другими странами для решения как внутренних, так и внешнеполитических проблем, происходил рост международного терроризма и нестабильности во многих регионах мира, включая даже благополучную Европу, наблюдалась тенденция к изменению существовавшей международной договорной и институциональной структуры, увеличилось число стран, обладавших ядерным оружием.
Отдельные российские и американские стратеги заявили о вступлении в новый ядерный век. Известный специалист в области безопасности А. А.Кокошин, например, заявил следующее: «Если говорить о ядерном измерении системы международных отношений, то совершенно очевидно, что мы вступили во "второй ядерный век", который будет существенно отличаться от первого,
4 Ивашов Л.Г. Вашингтонская стратегия НАТО // Военно-исторический журнал. — М., 2000. — № 1. — С. 3-12.
начавшегося в 1945 г. Именно в ядерной сфере будет развиваться многополярность, правда, с существенными ограничениями. Весь комплекс сил и средств ядерного сдерживания останется сердцевиной военной мощи России, поскольку альтернативы ядерному сдерживанию на протяжении ближайших 50 лет, хотя и в модернизированном виде, с учетом специфики "второго ядерного века", не предвидится»5.
А.А.Кокошин выделил следующие элементы российской политики ядерного сдерживания в дополнение к тому, что было сформулировано в Концепции национальной безопасности и в Военной доктрине РФ:
— должна быть обеспечена гибкость и многовариантность угрозы применения ядерного оружия в случае угрозы жизненно важным интересам России. С одной стороны, это увеличивает степень неопределенности для потенциальных противников, с другой стороны, даст России возможность в острой ситуации продемонстрировать решимость к применению ядерного оружия, которая остановит противника от дальнейшей эскалации; необходимо отрабатывать искусство «стратегического жеста», выстроить более многоступенчатую «лестницу эскалации» в применении эффекта ядерного сдерживания в конфликтных и кризисных ситуациях, затрагивающих жизненно важные интересы России;
— необходимо сохранить полную независимость всего российского потенциала ядерного сдерживания;
— средства сдерживания должны обеспечивать нанесение потенциальному противнику неприемлемого ущерба в любом варианте ответных действий. При этом расчет ущерба должен вестись исходя не только из первичных, но и вторичных и третичных последствий ядерных ударов, экологических, медико-биологических и прочих факторов;
— приоритетами в развитии сил сдерживания должны быть качественное совершенствование ядерных боеприпасов и средств их доставки, позволяющее обеспечить эффект сдерживания в отношении любого потенциального агрессора при значительно более низких потолках стратегических ядерных вооружений, меньшем количестве оперативно-тактического и тактического ядерного оружия;
5 Кокошин А. А. Феномен глобализации и интересы национальной безопасности // Мир и Россия на пороге XXI века. Вторые Горчаковские чтения. МГИМО МИД РФ (23-24 мая 2000 г.). — М., 2001. — С. 10-34.
развитие способности к преодолению противоракетной обороны, в том числе с элементами космического базирования;
— необходимо выйти на новый уровень интегральности при еще большей компактности всей системы ядерного сдерживания. Российский потенциал ядерного сдерживания в оперативном и концептуальном отношении должен включать в себя все ядерные средства: стратегические, оперативно-тактические, тактические, а также систему предупреждения о ракетном нападении, систему контроля космического пространства, средства стратегической разведки и пр. Предусматривается сосредоточение вопросов оперативного управления в руках высшего руководства Минобороны и непосредственно Генерального штаба, с контрольными функциями в Совете безопасности Российской Федерации6.
А.А.Кокошин выразил мнение тех экспертов, которые считают, что военная мощь России, за исключением союзнических отношений в рамках Договора о коллективной безопасности СНГ, должна быть полностью независимой, не входящей ни в какие другие коалиционные силы. Максимально независимыми, по его мнению, должны быть силы и средства ядерного сдерживания, а также деятельность в области ПРО. Работы по созданию совместных ПРО с кем-либо за пределами СНГ автор считает контрпродуктивными (по крайней мере, на ближайшее десятилетие), сковывающими суверенитет России в военной сфере. По мнению А.А.Кокошина, в интересах России сохранить и укрепить режимы ограничения и сокращения вооружений на равноправной основе, режимов нераспространения оружия массового поражения и ракетных технологий, что потребует изобретательности и инициативы в этих вопросах, чтобы компенсировать слабость экономических, военных и политических позиций интеллектуальными усилиями и динамизмом.
Такая позиция обосновывалась тем, что ослабленное экономическое состояние России не позволит ей занять полноправное место в каких бы то ни было совместных программах по системам ПРО. Имелись в виду как предлагавшаяся российским руководством идея создания европейской ПРО совместными усилиями России и стран Европы в качестве альтернативы американской ПРО, так и предложения США поделиться с Россией отдельными планами американской программы по созданию национальной противоракетной обороны (НПРО) и, возможно, подключить ее к созданию
отдельных компонентов в обмен на ряд условий: полная прозрачность всех военных программ, отказ от торговли оружием и технологиями со странами Ближнего Востока, КНР и другими странами, отказ от противодействия американской политике и т.п.
Соображения, высказанные А.А.Кокошиным, не были чем-то абсолютно новым: об этом писали российские ученые, считавшие, что для экономики средств и сил, с учетом сложной и весьма неблагоприятной ситуации на границах Российской Федерации, следует отказаться от вступления в длительные глубокие союзнические отношения с кем бы то ни было — за исключение Беларуси и еще двух-трех стран СНГ — с перспективой образования единого союзного государства. Однако подчеркивалась необходимость сохранения способности к очень быстрому формированию коалиций, квазиальянсов с различными партнерами под конкретные задачи, прежде всего экономические, так как борьба на мировых рынках за «место под солнцем» — это прежде всего борьба посредством стратегического партнерства и различных альянсов (как государственных, так и негосударственных, а также смешанных)7.
О повышенной роли и особом статусе ядерного потенциала России в ХХ1 в. писал один из ведущих специалистов по проблемам безопасности А.Г.Арбатов. Он выделил несколько серьезных проблем, которые стоят перед Россией в сфере безопасности в новых условиях:
— как показала агрессия НАТО против Югославии в 1999 г., роль сил общего назначения в обеспечении национальной безопасности России будет расти, что не позволит существенно увеличить ассигнования на содержание и модернизацию стратегических ядерных сил;
— на ядерный потенциал России возлагается не только военная задача -причинить агрессору какой-то материальный ущерб, а более широкая задача военно-политического сдерживания любого противника или комбинации противников как от ядерной агрессии, так и от широкомасштабной агрессии с применением только обычного оружия. В «Военной доктрине» РФ, принятой в мае 2000 г., прописана концепция применения ядерного удара первыми в критической ситуации. По мнению А. Г. Арбатова, это положение может поставить Россию в сложное
6 Там же. См. также по этому вопросу его статью: «Ядерное сдерживание и национальная безопасность России» (Мировая экономика и международные отношения. — М., 1999. — № 7. — С. 3-11).
положение в отношениях с США и НАТО, чей ядерный потенциал превосходит российский, и спровоцировать их на массированный упреждающий удар. В многополярном мире при меняющейся конфигурации сил и изменениях в ядерных арсеналах различных стран это положение не в пользу России;
— сокращение ядерных сил США и России при продолжающемся распространении ядерного оружия может через 10-15 лет сделать арсеналы третьих стран в совокупности сопоставимыми с российскими стратегическими ядерными силами (СЯС). Такое положение в первую очередь скажется на России, так как у нее нет ядерных союзников, а возможными противниками могут стать соседние с ней государства. В целом нет ясности как распространить режим нераспространения, сокращения и ограничения ядерного оружия на третьи страны, как сделать переговоры по сокращению вооружений многосторонними;
— через 10-15 лет ряд стран, ранее уступавших СССР и РФ, приобретут превосходство в численности вооруженных сил. Это Китай, Япония (над российской группировкой на Дальнем Востоке), Индия, которые имеют в несколько раз больший военный бюджет, чем Россия. В настоящее время Россия сохраняет третье место по численности армии после Китая и США .
Мнения двух авторитетных специалистов показывают, что продолжают сохраняться разные подходы к обеспечению национальной безопасности и встраиванию России в международную систему безопасности.
В январе 2000 г. была принята новая Концепция национальной безопасности России (предыдущая была принята в декабре 1997 г.), в которой были зафиксированы изменения, происшедшие в международных отношениях, и были обозначены основные направления политики Российской Федерации в соответствии с новыми вызовами и угрозами с учетом новых параметров ее позиций в мире . Секретарь Совета безопасности РФ, а впоследствии первый гражданский министр обороны РФ, С.Б.Иванов дал следующее толкование необходимости принятия новой концепции: за последние годы, особенно в 1999 г. (когда НАТО осуществляла бомбардировки в Сербии), получили развитие процессы, связанные с вытеснением России из зоны ее традиционных интересов. Игнорирование ООН и ОБСЕ, позиции России и ряда других крупных держав (КНР) показали, что
7 Об этом помимо А.А.Кокошина писал В.И.Кривохижа в своей монографии «Россия в новом мире: время решений» (М., 1997. — С. 123-148, 157-166).
8 Арбатов А.Г. Национальная безопасность России в многополярном мире // Мировая экономика и международные отношения. — М., 2000. — № 10. — С. 21-28.
9 Концепция национальной безопасности Российской Федерации // Дипломатический вестник. — М., 2000. — № 2. — С. 3-15.
главная цель НАТО заключалась в том, чтобы обеспечить собственную безопасность и неоспоримое лидерство, основываясь на военном превосходстве10.
С.Б.Иванов выразил не только официальную позицию России, но и мнение значительного большинства российской политической элиты, которая не поддерживала действия США в бывшей Югославии и выступала с критических позиций в отношении политики по расширению НАТО и утверждению военно-силовой модели в решении международных и региональных проблем. Поясняя позицию российского руководства, С.Б.Иванов отметил, что Россия готова решать самые сложные проблемы за столом переговоров на равноправной и честной основе. Однако отказ от Договора по ПРО вызовет разрушение глобальной стратегической стабильности, что выразится в следующем: 1) создание национальной ПРО связано с военным освоением космического пространства, а значит — с его милитаризацией; 2) оно связано также с существенными прорывами в области новейших и исключительно дорогостоящих военных технологий, а это неминуемо приведет к новой гонке вооружений невиданных масштабов, так как те, против кого создается национальная или региональная ПРО, будут искать и найдут способы ее преодоления; 3) создание национальной ПРО приведет к полному свертыванию процессов ограничения и сокращения вооруженных сил и вооружений, что может означать отказ от договоров о запрещении ядерных испытаний, о нераспространении ядерного оружия, о режимах международного контроля за распространением вооружений, а также, возможно, и отказ от Конвенции по запрещению химического, биологического и токсинного оружия.
Наряду с использованием невоенных средств обеспечения мирного развития государства в числе важнейших задач России остается военное сдерживание агрессии любого масштаба, в том числе и ядерной. В Концепции было заявлено, что Россия продолжает рассматривать ядерное оружие как политическое средство сдерживания агрессии, но в то же время не берет на себя обязательства не применять ядерное оружие первой. (До 1993 г., когда были приняты основы Военной доктрины Российской Федерации, Россия придерживалась положения об отказе от использования ядерного оружия первой, принятого в одностороннем порядке Советским Союзом в сентябре в 1982 г.).
10 С.Б.Иванов. О новой редакции Концепции национальной безопасности Российской Федерации. — М., 2000. — С. 3-14.
С.Б.Иванов определил включение этого положения как глубочайшую диалектику сдерживания и выделил следующие обстоятельства, которые могут привести к применению ядерного оружия: 1) цели сдерживания с использованием всего комплекса невоенных средств не достигнуты; 2) Россия подверглась агрессии; 3) использование неядерных сил и средств в совокупности с невоенными средствами оказалось неэффективным, и агрессию не удается остановить.
Принятие Концепции национальной безопасности, а затем новой Военной доктрины Российской Федерации11, вызвало критику в США, послышались заявления о возвращении России к более агрессивной политике. При этом не упоминалось, что США и НАТО никогда не отказывались от применения ядерного оружия первыми в случае необходимости, сохраняли в своем арсенале ответных действий все доступные меры воздействия.
Несмотря на негативное отношение к демонтажу режима безопасности, существовавшего в XX в., со стороны России, ведущих стран Европы и Азии (Франция, Германия, Китай, Индия), 13 декабря 2001 г. Президент США заявил о выходе США из Договора по ПРО 1972 г. и в июне 2002 г. Договор перестал существовать, став историей. Под вопрос была поставлена судьба Договора СНВ-2, выполнение которого увязывалось российской стороной с сохранением Договора по ПРО 1972 г. Однако, хотя и не удалось добиться сохранения этих двух договоров, это не привело к драматическому ухудшению российско-американских отношений, а события осени 2001 г., при всей их трагичности для американского народа, дали новый импульс для переговоров между Россией и США по проблемам безопасности.
Террористические акты, осуществленные в Нью-Йорке и Вашингтоне в сентябре 2001 г., заставили не только США, но и другие страны Запада (и не только Запада) частично отойти от существовавших подходов по отношению к России. Уязвимость сверхдержавы и остального мира, международный (глобальный) характер угрозы терроризма требовали коллективных действий и участия. России, как самой крупной и центральной евразийской державе (хартленд), не могло быть отведено второстепенное место в обеспечении региональной и международной безопасности — оказались востребованными ее военная мощь, внешнеполитический опыт, авторитет в Евразии, территория СНГ. Российская Федерация одной из первых выступила в поддержку международной антитеррористической операции, поддержала просьбу США о размещении ограниченного контингента американских
11 Военная доктрина Российской Федерации // Российская газета. — М., 2000. — 25 апреля.
вооруженных сил на территории Узбекистана, Таджикистана, Киргизии, осуществила обмен развединформацией с США, разрешила пролет иностранных самолетов с гуманитарной помощью над своей территорией, выразила готовность оказывать всяческую поддержку США и членам коалиции в поиске и ликвидации террористических групп. Можно сказать, что предлагавшая в конце 80-х годов советскими учеными и политиками модель всеобъемлющей всеобщей безопасности для решения глобальных проблем получила подтверждение и внимание, хотя произошло это уже после распада Советского Союза.
Признание Российской Федерации в качестве ведущей (великой) мировой державы, без которой не могут решаться проблема международной безопасности (имеется в виду реальное, а не декларативное признание, о чем не переставали говорить и писать в США), нашло отражение и в новом оформлении отношений России и НАТО, России и ЕС, России и США. В мае 2002 г. в ходе визита Президента США Дж.Буша в Россию были подписаны Совместная декларация о новых стратегических отношениях между РФ и США и Договор о сокращении стратегических наступательных потенциалов; 28 мая 2002 г. на военной базе Пратика-ди-Маре близ Рима была подписана Декларация Глав Государств и Глав Правительств Российской Федерации и Государств — Членов НАТО о новом качестве отношений между РФ и Североатлантическим альянсом («двадцатка»).
США и Россия подтвердили свои партнерские отношения, что очень важно, однако не снимает отдельных важных проблем и противоречий в отношениях двух держав, о чем свидетельствуют дебаты в американском политико-академическом сообществе.
Обсуждение вопросов безопасности в США
Проблемы безопасности рассматривались в США в контексте глобальной стратегии, которую Америка собиралась претворять в жизнь в XXI в. в качестве единственной сверхдержавы после победы в холодной войне12. Демократы и республиканцы сходились в том, что США должны возглавить процесс переустройства системы договоров и институтов, созданных в годы после Второй мировой войны, определять содержание и структуру новой системы безопасности, сохраняя в ней доминирующее положение. Лишь весьма немногочисленная группа политологов и историков выступала против расширения НАТО без учета
12 См. по этому вопросу: Шаклеина Т.А. Современные американские концепции мирового лидерства. — М., 1999.
интересов России, не одобряла позиции США в отношении ООН, выступала против военных методов решения конфликтных ситуаций, как это случилось в бывшей Югославии, считала ошибкой разрушение договорной системы в сфере безопасности (Ч.Мэйнс, М.Мэнделбаум, С.Хантингтон, Дж.Гэддис, Дж.Кеннан, А.Стент, Д.Ергин, Б.Пэрротт и др.).
Большая часть внешнеполитической элиты выступала за использование преимущественного положения США для укрепления их позиций в мире и расширения влияния, в том числе в Евразии13. Такая позиция вызывала критику России, росло недовольство политикой США в Европе и в Азии14. В ходе президентских выборов 2000 г. сближение позиций демократов и республиканцев стало особенно заметным, что позволило говорить о «консенсусе» среди американской элиты относительно того, какой должна быть политика США после окончания холодной войны15.
После прихода к власти в 2001 г. республиканская администрация собиралась действовать на двух уровнях: общемировом (в целях переустройства международной системы безопасности) и национальном (для обеспечения безопасности США с учетом изменений в мире и потребностей американского государства в краткосрочной и долгосрочной перспективах).
Один из идейных вдохновителей американской внешней политики и при администрации Клинтона, и при администрации Дж.Буша З.Бжезинский в своих рекомендациях новой республиканской администрации делал акцент на том, что ее главная задача состоит в том, чтобы представить внешнеполитическую программу, которая была бы понятна и привлекательна для союзников США, прежде всего в Европе. У западноевропейских союзников, по его мнению, имелись сомнения относительно наличия у США четкого стратегического видения на будущее и не было абсолютной убежденности в целесообразности дальнейшего расширения НАТО и развертывания американской ПРО для отражения угроз со стороны стран — «изгоев». В то же время, отметил автор, восточноевропейские страны опасаются, что США в обмен на согласие России модифицировать Договор по ПРО 1972 г. откажутся от полномасштабного
13 Этому, в частности, была посвящена книга Зб.Бжезинского «Великая шахматная доска», вышедшая в США в 1997 г.
14 О том, как складывались отношения России и США в 1992-1997 гг., писали авторы книги «Россия и США после холодной войны» (Отв. ред. В.А.Кременюк. М., 1999).
15 См. по этому вопросу: Российско-американские отношения и выборы в США и в России в 19992000 гг. / Отв. ред. Т.А.Шаклеина. — М., 2001; Шаклеина Т.А. Внешняя политика США: консенсус между правительством и общественностью? // США *Канада: экономика, политика, культура. — М., 2000. — № 11. — С. 54-68.
расширения НАТО, включив в нее только Словению и Словакию. «Процесс дрейфа» в Европе, по мнению З.Бжезинского, мог подорвать НАТО и американо-европейские отношения, поэтому администрация Буша, которую он назвал «лучшей командой за многие годы», должна дать «образ будущего» Европе, не позволить России «затемнить» своими инициативами основополагающие цели американской политики. Только Большая Европа, по его мнению, и Большая НАТО, объединенные общей целью глобального регулирования, могли решить задачи современного международного развития16.
Если расширение НАТО выглядело для администрации Буша делом решенным, то развертывание системы НПРО представлялось нелегкой проблемой, так как было связано с нарушением Договора по ПРО 1972 г. и ликвидацией Договора СНВ-2. С самого начала позиция США была весьма жесткой. О намерениях проигнорировать позицию России неоднократно говорил Дж.Буш, заместитель министра обороны П.Уолфовиц также заявил, что США намерены проводить категоричный (конфронтационный) курс — либо Договор по ПРО будет модифицирован, либо США выйдут из него17.
Помощник президента по национальной безопасности К.Райс в речи в Национальном пресс-клубе так обосновала «отход» США от Договора по ПРО 1972 г. и в целом от модели системы международной безопасности послевоенного периода (ялтинско-потсдамская система): существовавшие договоры скорее отражали «враждебные отношения с Советским Союзом и не могут регулировать новые многообещающие отношения с Россией»18. По мнению К.Райс и тех, кто придерживался той же точки зрения, международная стабильность и стабильность российско-американских отношений не могут основываться на «балансе страха». В условиях, когда контроль над распространением ядерного оружия стал трудноосуществим, повысилась возможность ядерного терроризма и использования других средств массового уничтожения, снизился порог неуязвимости ядерных держав, включая США и Россию, более важным, по мнению сторонников изменения основополагающей концепции международной безопасности, стала опора на создание эффективной обороны, которая позволит повысить порог уязвимости. Сдерживание будет обеспечиваться обороной и меньшими, но более эффективными и мобильными вооруженными силами.
16 Brzezinski Zb. Bush must give Europe a new sense of direction // The Wall Street journal. — N.Y., 2002. — July 16.
17 USA Today. — Wash., 2001. — July 13.
18 National Security Advisor Rice Qutlines Bush foreign policy // Washington File. — 2001. — July 12.
Специалист по военным проблемам М. О'Хэнлон писал в этой связи следующее: «После десяти лет ожидания и безуспешных попыток убедить администрацию в необходимости революции в сфере обороны у ее сторонников из числа экспертов ведущих научно-исследовательских центров и политиков появилась возможность осуществить радикальный поворот в военной политике от Европы к Азии, от вооружений наземного базирования и сухопутных войск к высоко мобильным силам, высокоточному оружию сверхдальнего действия, к космическим системам обороны»19.
Программа НПРО, помимо сугубо военной, несет и определенную политическую нагрузку, как до нее идея СОИ, которая, по признанию Рейгана и многих известных политологов, физиков, инженеров, изначально выдвигалась не столько для ее технологической реализации, сколько из политических соображений. Отмечалось, что Р.Рейган никогда не интересовался вопросами технологии, он видел в СОИ прежде всего средство оказать давление на СССР, втянуть его в непосильную гонку вооружений. Среди политических мотивов США в пользу НПРО главными были следующие:
•закрепить феномен «угрозы», сохранить и расширить диапазон ее направленности (на смену «советской угрозе» пришла угроза международного терроризма, также имеющая большую идеологическую и военную составляющие);
•продолжить демонтаж (или модификацию) ялтинско-потсдамской системы международных отношений, точнее всех тех институтов и соглашений, которые по разным причинам не устраивают США. Старая система создавалась двумя сверхдержавами, в настоящее время США — единственная сверхдержава и хотели бы создать такую систему договоров и соглашений, которая в первую очередь учитывала бы американские интересы и оставляла бы для США определенную «свободу рук» при решении вопросов безопасности.
Слишком активная и непримиримая позиция сторонников НПРО среди республиканцев-конгрессменов вызывала опасения даже у отдельных неоконсервативных специалистов по международным проблемам. Так, известный неоконсервативный политолог Дж.Най отмечал, что стремление республиканцев из команды Буша быть похожими на Р.Рейгана неоправданно, поскольку они действуют в иных условиях: в годы холодной войны Р.Рейгану было легче
19 O'Hanlon М.Е. America must fight in the real world // The financial times. — L., 2001. — July 31.
проводить жесткую бескомпромиссную политику, так как «преимущества США были очевидны»20.
Администрация объявила, что она будет осуществлять новую военную программу, которая, по заявлению президента и представителей Пентагона, кардинально отличается от стратегии сдерживания, основанной на угрозе ядерного уничтожения. В соответствии с новым подходом, сдерживание потенциального противника будет обеспечиваться гарантированной возможностью США перехватывать и уничтожать ядерное оружие, пущенное из любой точки земного шара. Неуязвимость Соединенных Штатов перед ядерным ударом призвана лишить оппонентов надежд на возможность использования ядерного оружия, что, по мнению американских лидеров, в перспективе окажет стабилизирующее воздействие на распространение ядерного оружия в мире. Новая программа предполагает радикальную модернизацию вооруженных сил, создание нового поколения вооружений, радикальное сокращение ядерного оружия.
Критики военной программы администрации Буша характеризовали ее как набор амбициозных положений при отсутствии четкого политического и стратегического видения21. Они обращали внимание на финансовые и стратегические ограничения реализации планов республиканцев в сфере обороны, особенно в случае создания варианта разнонаправленной и широкомасштабной обороны для отражения не только возможного удара со стороны Северной Кореи или Ирака, но и целенаправленного удара из Китая или несанкционированного запуска из России. Указывалось на то, что администрация, даже не отказываясь от программы НПРО, могла бы ограничиться менее амбициозными и более полезными для обороны США планами22.
Отдельные эксперты утверждали, что США будет трудно убедить мировое сообщество в том, что создаваемая система обороны с космическими лазерами, микроспутниками и другими установками имеет действительно оборонительный характер. Многие страны не замедлят заняться созданием собственного оружия космического базирования, нельзя исключать возможность роста гонки вооружений и усложнения ситуации в связи с распространением ОМУ. Указывалось на то, что выход из Договора по ПРО 1972 г., отказ ратифицировать
20 Nye J. The power we must not squander // The New York times. — 2001. — January 3.
21 The Rumsfeld defense // The New York times. — July 13.
22 O'Hanlon M. and Lindsey J. Defending America: The case for limited national defense. — Brookings Institution. Wash., D.C. 2001.
Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ), отход от договора СНВ-2, в случае перехода к односторонним действиям по сокращению стратегических ядерных вооружений, неизбежно нанесет ущерб НАТО, что не входит в планы США в краткосрочной перспективе23.
Отмечалось, что хотя и можно проигнорировать Россию при решении вопросов об изменении структуры и содержания системы международной безопасности, однако ее единоличные действия или совместно с рядом недовольных государств (Китай, Иран и др.) могут усложнить ситуацию в целом, создать дополнительные проблемы в отношениях со странами Европы, потребовать новых усилий и средств по нейтрализации неблагоприятных факторов.
Критика предложенной администрацией военной программы исходила и от сторонников развертывания НПРО. Так, Г.Киссинджер отметил, что была избрана неверная мотивировка для ее развертывания — борьба с государствами-«изгоями», которые уже сейчас находятся на пределе своих финансовых и технических возможностей, поэтому создание американской НПРО не может повлиять на реализацию их военных программ. По его мнению, оборона должна создаваться для отражения любой угрозы, независимо от ее источника, а деление стран на плохих и хороших с неопределенным статусом (как в случае с Россией, которая может стать, а может и не стать инициатором ядерного нападения на США), лишь усложняет ситуацию для американской администрации в диалоге с
24
другими странами24.
Среди американских военных и гражданских экспертов оставались разногласия относительно того, следует ли продолжать традиционные переговоры по сокращению вооружений после того, как президент Буш заявил о возможности осуществления односторонних сокращений СНВ без подписания какого-либо соглашения с Россией. К.Райс говорила о необходимости изменить модель решения проблемы контроля над вооружениями в соответствии с новыми подходами США в сфере безопасности, о невозможности вести длительные переговоры, так как это мешает осуществлению американских планов.
Сторонники односторонних инициатив по сокращению CHB среди либеральных и консервативных внешнеполитических экспертов указывали на то, что России в силу экономических причин будет весьма трудно выполнять условия
23 Wurst J. and Burroughs J. Ending the nuclear nightmare // World policy journal. — Vol. XVII. No. 1 (Spring 2001). — P. 31-38.
Договора СНВ-2, тем более перейти на новый уровень сокращения по СНВ-3. Они делали акцент на том, что, хотя российское руководство и заявляло о готовности это сделать, финансовые возможности реализации таких сокращений у России весьма ограничены и она по-прежнему будет нуждаться в американском финансировании по программе Нанна-Лугара, расходы на которую администрация Буша первоначально предполагала сократить. Предлагалось признать, что один из основных приоритетов американской политики в отношении России в 1992-2000 гг. — помощь в охране ядерных объектов и демонтаже ядерного оружия для предотвращения ядерной войны и сдерживания российского экспансионизма — должен быть заменен более важными для США приоритетами, такими как расширение НАТО, создание НПРО, усиление режима нераспространения ОМУ. Главным аргументом в пользу такого шага была неудовлетворенность тем, как Россия выполняла программу Нанна-Лугара.
По убеждению противников односторонних шагов США по сокращению СНВ, США не должны разрушать систему договоров по сокращению вооружений, не должны принимать односторонних решений или действий, так как в этом случае наращивание вооружений не только в России, но и в других странах, может оказаться бесконтрольным. Г.Киссинджер считает, что США должны вести прямые переговоры с Россией по всем вопросам, особенно когда это касается проблем безопасности (расширение НАТО, НПРО). В этом с ним согласились многие эксперты из ведущих научных центров, считавшие, что необходимо сохранить двусторонний механизм переговоров с Россией; разумно подойти к установлению потолков сокращения СНВ, которые не стали бы быстро достижимым уровнем для КНР и не способствовали бы развитию программ по наращиванию наступательных вооружений; согласовать обсуждаемые цифры со стратегическими задачами США. В случае принятия решения об одностороннем сокращении СНВ предлагалось добиться формального согласия России, так как только в этом случае сохранялась бы возможность проверки и контроля над российским оружием.
Вызывал критику и слишком жесткий подход США в отношении других стран. Отмечалось, что они не могут проводить политику «большой дубинки», поддерживаемую вице-президентом Р.Чейни и министром обороны
24 Kissinger H. Giving Europe's leaders something to think about // Washington post. — 2001., July 5.
Д.Рамсфелдом, считающими, что только твердость и жесткость могут заставить несогласных уступить, а «мягкость — это показатель слабости»25.
На ошибочность такой позиции, которой грешила и администрация Клинтона, указывали не только многие либеральные политологи26, но и неоконсерваторы. Так, редактор известного консервативного журнала «Нэшнл интерест» О.Харрис говорил следующее: «Во время холодной войны были оправданны разные оценки поведения США и СССР, хотя их действия были во многом схожими. Причиной тому были не столько уникальные добродетели США, сколько особый враждебный характер СССР. Но даже такой подход не оправдывает полностью в более спокойном мире использование двойного стандарта — одного для США и другого — для всего остального мира. Это не только лицемерно по отношению к остальным странам, но и пагубно для престижа Америки и доверия к ней. Такой подход не отражает истинного положения вещей в международных отношениях и не позволяет найти ответ на имеющиеся проблемы. Такая позиция является главным изъяном в действиях незаменимой нации»27. Дж. Най также указывал что для Соединенных Штатов могут оказаться более полезными мирные возможности достижения глобальных устремлений США. К ним он относит так называемую «мягкую силу» Америки: американские моральные ценности, которые все более популярны в мире; уровень и качество жизни в США; американское образование, которое ежегодно получают около полумиллиона иностранных студентов; экспорт американской культуры (фильмы, телепрограммы, Интернет); участие в деятельности международных организаций, таких как НАТО, МВФ и др. Политолог убежден, что отказ США присоединиться к ДВЗЯО, «размахивание кулаком», грубое вмешательство в сферы интересов других стран, в том числе союзников, гегемонистская риторика подрывают «мягкое» могущество США и играют на руку врагам28.
Террористические акты в Нью-Йорке и Вашингтоне в сентябре 2001 г., с одной стороны, «облегчили» США осуществление военных планов, но с другой стороны, создали определенные трудности в реализации политики глобального лидерства. Была доказана правота тех ученых и политиков, которые утверждали, что в глобальном мире с глобальными угрозами, среди которых назывались распространение ОМУ, терроризм, экология, нищета, болезни и т.д., в одиночку
25 Mead W. Armed with a big stick, how loudly тау we speak? // Los Angeles Times. — 2001, March 4.
26 См., например: Maynes Ch. A closing word // Foreign policy. — 1997. No 106 (Spring ). — P. 15.
27 Цит. no: Lieven A. Against Russophobia // World policy journal. Vol. XVII — No. 4 (Winter 2000/2001). — P. 25-32.
невозможно справиться с существующими вызовами, нельзя полагаться только на военную силу. Была велика вероятность перерастания локальных конфликтов в мировые, последствия локальных военных актов могли выйти за пределы региона (экологические последствия, беженцы, болезни, терроризм и т.д.). Требовался поиск альтернативных военному путей разрешения конфликтных ситуаций, участие не только ведущих держав мира, но и других государств, а так же различных организаций безопасности помимо НАТО. Американское руководство, прежде всего республиканцы, поняли, что не только мир нуждается в Америке-лидере, но и Америка нуждается в поддержке других стран для реализации глобальной стратегии.
Однако вопрос о том, как должны соотноситься лидерство США, американские интересы и интересы остальных стран, понимается по-разному. По мнению политолога Дж.Айкенберри, отношения США с остальным миром должны строиться на основе двух договоренностей (сделок): Соединенные Штаты делают свою мощь безопасной для остального мира, а остальной мир дает согласие жить в порядке, в основе которого «американская система»; ее прочность доказана тем, что, несмотря на предсказания о возможности
разбалансировки мира после распада биполярной системы, в последовавший за
28
этим период не сложилась антиамериканская коалиция29.
Другой политолог Б.Поузен обратил внимание на то, что Соединенные Штаты действовали, игнорируя интересы других стран, в решении задач, которые не имели жизненно важного значения для США — расширение НАТО, урегулирование конфликта в бывшей Югославии, слом международной системы безопасности из-за создания НПРО. По его мнению, указанные вопросы международной безопасности могли быть решены с большей выгодой для США, если бы удалось договориться с оппонентами и критиками, предложив им ограниченное сотрудничество. Достижение сиюминутных целей, считает Б.Поузен, одержало верх над перспективным видением и долгосрочным
30
планированием30.
Наряду с предложениями уменьшить американское силовое лидерство, равноценное гегемонии, высказываются и иные точки зрения. Так, один из ведущих экспертов Фонда Карнеги и Гуверовского института в Стэнфорде
28 Nye J. Op.cit.
29 Ikenberry G.J. American grand strategy in the age of terror // Survival. — Vol. 43. No. 4 (Winter 200102). — P. 18-34.
М.Макфол убежден, что следует добиваться усиления гегемонии США в решении проблем безопасности в силу следующих причин: 1) коллективизм должным образом служит интересам национальной безопасности только в том случае, когда США сами определяют направления и содержание деятельности многосторонних организаций и институтов; многосторонние действия могут быть эффективными только при лидерстве Америки, продвижение и победа идей невозможны без поддержки сильного государства; 2) США должны добиваться сохранения военного преимущества над остальным миром, так как американская гегемония сдерживает другие державы от искушения бросить ей вызов; 3) военная доктрина США должна предусматривать возможность использовать мощь сверхдержавы для смены антидемократических режимов (Ирак)31.
Дискуссии по проблемам глобальной роли США и безопасности продолжаются, сохраняется ориентация на модификацию существовавшей системы, и пока неясно, насколько прочна тенденция к равноправному взаимодействию в отношениях с другими странами, включая Россию. Думается, что многое зависит от того, кто одержит верх в администрации и мнения каких
экспертов окажутся предпочтительней.
* * *
Прогнозы ученых, писавших в начале 90-х годов о том, что вследствие ошибочной политики США и других ведущих мировых держав, возможна разбалансировка мира, снижение уровня международной безопасности, может появиться вероятность возникновения крупного регионального или глобального конфликта, не были безосновательными32. Нельзя утверждать, что только США были виновны в неблагоприятном развитии событий в сфере безопасности, но нельзя и отрицать того, что, взяв на себя роль мирового лидера, объявив себя лучшей и сильнейшей страной в мире, пусть и за небольшой срок — «десять лет стабильной однополярности» — они не смогли предложить качественно новой модели системы безопасности, своими действиями усилили очаг нестабильности в Юго-Восточной Европе, способствовали соперничеству и розни в отношениях между постсоветскими государствами, не решили ближневосточных проблем, продолжая бомбардировки Ирака, активно внедряли военно-силовую модель в решении международных проблем и в отношениях с отдельными странами, что не
30 Posen B.R. The struggle against terrorism: Grand strategy, strategy, and tactics // International security. — Vol. 26. No. 3 (Winter 2001-02). — Р. 39-55.
31 Macfaul M. The liberty doctrine // Policy review. — No. 112 (April/May 2002). — P. 20-32.
только усиливало региональную нестабильность, но и привело к разбалансировке режима нераспространения ОМУ.
Россия продолжает отстаивать важность коллективных действий всех членов мирового сообщества, прежде всего ведущих держав, роли международных организаций, особенно ООН и ОБСЕ, других региональных организаций. Представляется, что российская позиция, как более гуманистическая и демократическая, может быть использована для создания устойчивого мира. Вопрос состоит в том, захотят ли США признать тот факт, что мир многогранен, разнообразен, взаимозависим и закрепить тенденцию к реальному (а не декларативному) коллективизму, сохранить позитивный опыт взаимодействия, к чему последовательно стремилась Россия.
Несмотря на ошибки России в сфере внешней политики, нельзя сказать, что она не стремилась сделать режим международной безопасности «более дипломатическим и менее военным», уменьшить ядерный риск. Россия продолжала отстаивать отход от методов устрашения и военно-силового принуждения, осуждала военное противостояние в любых формах и заявляла о стремлении сдерживать военные угрозы преимущественно в рамках систем коллективной безопасности на региональном и глобальном уровне. Она стремилась поддерживать свои стратегические силы на уровне, достаточном для сдерживания агрессии против нее и поддержания стратегической стабильности на возможно более низком уровне вооружений. Россия не отказалась выполнить свои международные обязательства в области сокращения и ликвидации оружия массового поражения, обычных вооружений, укрепления мер доверия и стабильности, международного контроля за поставками военных и двойных технологий, создания зон, свободных от оружия массового поражения, прежде всего в сопредельных и близких к России регионах.
Позитивные сдвиги в российско-американских отношениях в 2001-2002 гг. были важными факторами, однако не сняли проблем, существующих для России в сфере безопасности: продолжается расширение НАТО, что не отвечает ее интересам; продолжается модификация договорно-правовой базы в сфере безопасности, что также может создать новые проблемы для России; усиливается нестабильность в соседних с Россией странах (Афганистан, Пакистан, Индия, Ирак); возросло военное могущество КНР, Японии, Индии, Ирана в условиях
32 Kegley Ch.W., Jr. and Raymond G. When trust breaks down. — N.Y., 1990; idem. A Multipolar Peace? Great Power Politics in the Twenty-first Century. — N.Y., 1994.
разрушения системы нераспространения ОМУ. Остаются серьезные проблемы в создании системы коллективной безопасности со странами СНГ — в 1999 г., когда решался вопрос о продлении Договора о коллективной безопасности 1992 г. Узбекистан, Азербайджан и Грузия его не подписали; на территории среднеазиатских государств — Узбекистана, Киргизии и Таджикистана — появились американские вооруженные силы, а в Грузии — военные советники. У России остаются нерешенными территориальные проблемы с КНР и Японией.
Думается, пока преждевременно делать выводы об устоявшейся системе международной безопасности, но в сфере российско-американских отношений можно отметить следующие позитивные моменты:
1. Получила закрепление модель двусторонних отношений, при которой обе стороны отказываются от противостояния, конфронтации, отдавая предпочтение дипломатическим переговорам. Президенты США и Российской Федерации заявили, что не рассматривают друг друга в качестве врагов.
2. Каждая из сторон сохранила приверженность принципам и задачам своей политики.
3. Наметились возможности строительства отношений сотрудничества и взаимодействия в решении глобальных проблем безопасности, в частности в борьбе против международного терроризма.
4. Несмотря на то, что позиции России были существенно слабее, чем у США, она сохранила особое положение в концерте ведущих мировых держав мира, прежде всего благодаря статусу второй ядерной державы и высокой интеллектуальной и дипломатической активности в деле формирования модели международной безопасности.
Для России важно, что, несмотря на существующие разногласия, двум державам удалось сохранить и закрепить модель сотрудничества в решении проблем безопасности, продвинуться в развитии отношений России и НАТО, сохранить режим сокращения вооружений СНВ, заручиться некоторыми взаимными гарантиями доверия и помощи, признав друг друга друзьями.
