CC BY
38Лейла АЛИЕВА
Директор Центра национальных и международных исследований (Баку, Азербайджан).
НОВЫЕ ПРОГРАММЫ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА И РЕШЕНИЕ КОНФЛИКТОВ НА ЦЕНТРАЛЬНОМ КАВКАЗЕ: ОТКРЫВАЮЩИЕСЯ ВОЗМОЖНОСТИ И ИХ ГРАНИЦЫ
Резюме
В статье рассматриваются модели и подходы к разрешению конфликтов, которые могут быть выработаны на основе программ Европейского союза с максимально эффективным использованием его политических механизмов, инструментов и ресурсов. До сих пор способность ЕС выступать на Кавказе в качестве эффек-
тивного и беспристрастного актора была ограничена. Однако интерес ЕС к региону усиливается, появляются новые программы его сотрудничества со странами Центрального Кавказа. Все это открывает новые возможности более индивидуального подхода к разрешению конфликтов с использованием инструментов и программ ЕС.
КЛЮЧЕВЫЕ Европейский союз, Центральный Кавказ, разрешение СЛОВА: конфликтов, европейская интеграция, политический и
инструментальный потенциал влияния.
Введение
В самом создании Европейского союза, как часто совершенно справедливо подчеркивают, уже заложена идея миротворчества как одного из основных приоритетов внешней политики. Приоритетность этой задачи была многократно подтверждена в документах и решениях ЕС.
Однако, несмотря на то что внешнеполитические инструменты разрешения конфликтов применялись достаточно широко — от конфликтов на Балканах до палестино-израильского, — результат этих миротворческих усилий был неодинаково эффективен.
По мнению отдельных авторов1, Европейский союз располагает достаточным набором инструментов, чтобы серьезно влиять на разрешение конфликтов в соседних странах, но не всегда успешно применяет их. Эффективность такого применения, утверждают они, зависит от специфики существующих договорных отношений между ЕС и сторонами конфликта.
Международные усилия по разрешению конфликтов, предпринимаемые с 1993 года в рамках как ОБСЕ, так и ООН, до сих пор не дали существенных результатов. Хотя в случае нагорно-карабахского конфликта рамки ОБСЕ позволили найти форму кооперации основных внешних сил — государств, чьи интересы затронуты конфликтом, — в виде института сопред-седательства в Минской группе ОБСЕ, а также ввести сам конфликт в русло переговоров, стороны ненамного приблизились к общему решению.
В этой связи следует отметить, что степень вовлеченности Европейского союза в процесс разрешения различных конфликтов на Кавказе не одинакова. Например, в отличие от конфликтов в Грузии (самый последний пример — женевские переговоры с участием ЕС, ОБСЕ и ООН), Европейский союз практически не участвовал в усилиях по разрешению конфликта в Нагорном Карабахе. Даже в национальных планах действий Армении и Азербайджана по реализации приоритетов «Политики европейского соседства» ЕС не нашлось существенного места для особых механизмов по разрешению существующего между ними конфликта. Между тем в связи с углублением связей ЕС с тремя центральнокавказскими республиками, отразившимся во включении этих стран в новые программы ЕС: «Европейского соседства» и «Восточного партнерства», в этих государствах давно и активно обсуждается вопрос об отношении к интеграции в ЕС и о роли Евросоюза в разрешении конфликтов в регионе.
Политические и институциональные возможности и границы влияния ЕС на разрешение конфликтов на Центральном Кавказе
Главным инструментом внешней политики ЕС является «Общая внешняя политика и политика безопасности» (Common Foreign and Security Policy — CFSP). Со времени ее принятия в Маастрихте Европейский союз имеет возможность выражать свою позицию на международной арене по отношению к вооруженным конфликтам, нарушениям прав человека и любым другим событиям, имеющим отношение к принципам или ценностям, которые ЕС призван защищать. В Амстердамском договоре 1999 года к этому инструменту был
1 cm. : Tocchi N. The EU and Conflict Resolution: Promoting Peace in the Backyard. Routledge/ UACES, 2007.
добавлен институт Высокого представителя по вопросам общей внешней политики и политики безопасности. Общая внешняя политика и политика безопасности включает в себя также военный компонент, позволяя ЕС принимать участие в миротворческих и превентивных операциях.
Хотя влияние Европейского парламента на внешнюю политику ЕС незначительно2, в его решениях ясно отражаются сдвиги во внешнеполитических приоритетах ЕС. За последнее время Европейский парламент принял несколько резолюций, свидетельствующих о важности Центрального Кавказа, в которых обозначены основные приоритеты политики Европейского союза в этом регионе. Среди них — резолюции от 15 ноября 2007 года «Об усилении политики Европейского соседства»3, от 17 января 2008 года «О более эффективной политике ЕС на Южном Кавказе»4. 20 мая 2010 года Европейский парламент принял резолюцию «О необходимости стратегии Европейского союза на Южном Кавказе»5, где наиболее серьезное внимание уделено конфликтам в Грузии и нагорно-карабахскому конфликту.
В частности, там утверждается, что «замороженные конфликты являются препятствием для социально-экономического развития и тормозят повышение уровня жизни на Южном Кавказе, а также реализацию программы «Восточного партнерства» и мирное разрешение конфликтов является ключевым для стабильности Европейского соседства»6. Кроме того, «необходимы дальнейшие усилия, для того чтобы определить сферы общих интересов. Это помогло бы преодолеть разногласия, способствовало бы диалогу и региональному сотрудничеству и расширило возможности развития»7.
Документ определяет главной целью Европейского союза в регионе «способствовать развитию Армении, Азербайджана и Грузии как открытых, мирных стабильных и демократических стран, готовых к добрососедским отношениям, и превратить Южный Кавказ в регион устойчивого мира, стабильности и процветания»8.
Призыв Европейского парламента к Евросоюзу взять на себя более важную роль в разрешении конфликтов на Центральном Кавказе, получил конкретное обоснование в документах и заявлениях комиссара ЕС по внешней политике, поскольку «сохранение status quo в ситуации конфликтов несет в себе постоянный риск эскалации напряженности и возобновления военного противостояния». Нестабильность на границах ЕС стала вызывать особую озабоченность после принятия в него новых членов, а также вовлечения других стран в две новые программы — «Восточное партнерство» и «Европейское соседство». Помимо этого интерес к укреплению стабильности еще в 1990-х годах стимулировался энергетическими интересами ЕС на Кавказе и в Центральной Азии.
В 2003 году ЕС объявил о создании системы Единой европейской политики в сфере безопасности и обороны и назначил спецпредставителя ЕС по Южному Кавказу. Основной его задачей было формирование политического профиля ЕС в регионе9. Другим, правда, опосредованным механизмом влияния ЕС на безопасность и конфликты в регионе является «Евро-нест» — Парламентская ассамблея Восточного соседства Европейского союза, создающая
2 См.: Diedrichs U. The European Parliament in CFSP: More than a Marginal Player? // The International Spectator, 2004, No. 2.
3 См.: European Parliament Resolution of 15 November 2007 on Strengthening the European Neighborhood Policy (ENP) (2007/2008[INI]).
4 См.: European Parliament Resolution of 17 January 2008 on a More Effective EU Policy for the South Caucasus: From Promises to Actions (2007/2076[INI]).
5 См.: European Parliament Resolution of 20 May 2010 on the Need for an EU Strategy for the South Caucasus (2009/2216[INI]).
6 Ibidem.
7 Ibidem.
8 Ibidem.
9 См.: Vasilyan S. The Policy of «Regional Cooperation in the South Caucasus» // Working Paper # 024, Centro Argentino de Estudios Internacionales Area CEI Paises Balticos, 2010 [http://www.caei.com.ar/es/programas/cei/P24.pdf].
платформу диалога между парламентариями 6 стран — участниц программы «Восточного партнерства». Этот механизм может повлиять на развитие диалога между Азербайджаном и Арменией. Кроме того, страны Кавказа участвуют в стратегически важной многосторонней программе ЕС «Черноморская синергия».
Таким образом, после расширения Европейского союза в 2004 году и старта новых программ, ориентированных на Восток, в политических документах ЕС стали ставиться более амбициозные цели по участию Евросоюза в разрешении региональных конфликтов. Это стало особенно заметным в период войны России против Грузии в 2008 году, когда благодаря инициативе и непосредственному участию председательствовавшего в ЕС французского президента Н. Саркози были достигнуты договоренности с Россией по разрешению конфликта (только часть которых была потом выполнена), размещена миссия наблюдателей на линии прекращения огня в составе 250 представителей европейских стран, а также была создана по решению ЕС независимая международная миссия под руководством швейцарского посла Хайди Талья-вини по расследованию фактов и составлению доклада по ситуации в Грузии. Кроме того, были начаты так называемые женевские переговоры. Эти инициативы были расценены как удачный способ преодолеть противоречия и нерешительность в политике ЕС на Кавказе, порожденные боязнью Евросоюза оттолкнуть от себя Россию.
Как уже было отмечено, подход ЕС к конфликтам на Кавказе не является единообразным: он отражает влияние целого ряда политических факторов, таких как политика по отношению к России, активность армянской диаспоры как внутриполитический фактор в ряде стран Европы, политика по отношению к Турции и актуальные интересы ЕС на том или ином этапе (ситуация кризиса и т.д.). Эти интересы ЕС или политические факторы, наряду с реально существующими индивидуальными особенностями каждого конфликта и объективной оценкой степени его угрозы для европейской безопасности, отражаются в дифференцированном подходе к каждому из конфликтов на постсоветском пространстве. Например, ЕС наложил запрет на выдачу въездных виз в Европу только лидерам Приднестровья, но не лидерам так называемой НКР, Абхазии и Южной Осетии. Более того, для так называемой НКР в ведущих странах Европы были созданы условия по открытию представительств, которые функционируют там без каких бы то ни было препятствий.
Крайние санкции, до сих пор применявшиеся ЕС на бывшем советском пространстве, — это запрет на выдачу виз официальным лицам в Беларуси и лидерам Приднестровья. Применение этих санкций в других случаях маловероятно в силу различных политических обстоятельств и интересов. К тому же запрет на получение виз без сопутствующих экономических санкций (например, замораживания зарубежных банковских счетов) может и не оказать влияния на поведение политиков.
В другом случае политические документы ЕС, включая резолюции ЕП, отражают четкую позицию ЕС по поддержке принципа территориальной целостности Грузии в ее отношениях с Россией, но не содержит такой же однозначной и четкой позиции применительно к целостности Азербайджана в его отношениях с Арменией, хотя та так же, как и Россия, но значительно раньше, еще в 1990-х годах, нарушила международно признанные границы соседней страны. Симптоматично, что в 2008 году страны — сопредседатели Минской группы проголосовали против проекта резолюции с выражением поддержки территориальной целостности Азербайджана10.
С 2008 года ЕС участвует в организации переговоров и посредничестве по разрешению конфликтов в Абхазии и Южной Осетии (женевские переговоры), однако не инициировал подобную активность по отношению к карабахскому конфликту.
Таким образом, ряд противоречий ограничивает влияние ЕС на разрешение конфликтов. Это, во-первых, «лоббистский характер» работы Европарламента, в котором резолюции и дру-
10 См.: Резолюция была принята на 62-й Генеральной Ассамблее ООН большинством голосов: 39 — за, 7 против, 100 — воздержавшихся, 14 марта 2008 года [http://www.un.org/News/Press/docs/2008/ga10693.doc.htm].
гие документы часто являются результатом не только объективных и долговременных стратегических разработок, но и интенсивной конкуренции многочисленных групп интересов, а также национальных интересов отдельных членов ЕС. В частности, хотя Турция закрыла границы с Арменией в ответ на оккупацию ею азербайджанских территорий, ЕП рекомендует не связывать ОБСЕ и турецко-армянские протоколы, что ослабляет азербайджанскую позицию в переговорном процессе. В то же время стремление ЕС не вмешиваться в Минский процесс, по сути, означает согласие с самим фактом малоэффективных переговоров в рамках ОБСЕ и тем самым с сохранением статус-кво в нагорно-карабахском конфликте.
Кроме того, позиция ЕП четко указывает на значение всех трех центральнокавказских стран для осуществления энергетических проектов, в первую очередь транспорта энергоресурсов. ЕП, в частности, «настоятельно рекомендует включить Армению в энергетические проекты», не добавляя при этом «по достижении существенного прогресса в разрешении конфликта», то есть не увязывая эту рекомендацию с фундаментальной причиной неучастия Армении в энергетических проектах.
В случае с карабахским конфликтом ЕС еще не выработал эффективную стратегию по скорейшему разрешению конфликта. Как правило, отказ декларировать приоритет принципа территориальной целостности, как в случае с конфликтами в Молдове или Грузии, объясняется представителями европейских государств как принцип невмешательства в процесс урегулирования или попытка быть «объективными». Это также согласуется с часто озвучиваемой формулой о том, что (опять же в отличие от других конфликтов в регионе) Нагорный Карабах является «спорной» территорией.
Разрешению конфликтов на Кавказе мешает, в частности, отсутствие региональной организации безопасности, способной выступать в качестве объективного и пользующегося доверием всех сторон арбитра, утверждать, отстаивать и претворять в жизнь основные принципы и нормы международных отношений и ответственного поведения стран. В отсутствие такой организации своеобразным «регулятором» отношений в регионе могли бы стать требования экономического и социального развития, необходимость сотрудничества с соседями — особенно, если те богаты ресурсами и обладают сильной экономикой. Любую страну, лишенную богатых природных ресурсов и выхода к морю, перспектива остаться в стороне от главных энергетических проектов и экономических связей побудила бы всеми силами стремиться к налаживанию добрососедских отношений в регионе. Это выразилось бы как минимум в невмешательстве в конфликт в соседней стране, а при желании действовать в духе подлинного добрососедства — в умиротворяющем влиянии на сепаратистски настроенные автономии на территории своих соседей. Однако, хотя Армения лишилась всех отношений, включая экономические, с такими важными соседями, как Азербайджан и Турция, и осталась в стороне от энергетических и транспортных проектов, — это не стало для нее стимулом к нормализации отношений с ними, в первую очередь к соблюдению принципа уважения международно признанных границ соседней страны.
Регулирующий эффект прямых (прежде всего экономических) последствий конфликта был ослаблен значительной экономической поддержкой Запада, в первую очередь США и Европейского союза. Эта поддержка создала в Армении иллюзию возможности обойтись без нормализации отношений с соседями11. Хотя Армения заинтересована в участии в энергетических и транспортных проектах в регионе и пытается восстановить экономические отношения (пока только с Турцией), она отнюдь не демонстрирует более ответственного поведения по отношению к соседям. В этом смысле у Армении нет стимула к поиску компромиссов. Очевидно, что, выбрав этот путь, ЕС до сих пор не столько способствовал урегулированию конфликта, сколько усиливал инерцию патронажного подхода к поведению стран в регионе.
11 См.: Alieva L. Imperial Legacy: Economics and Conflict // Security Dialogue Oslo, March 1996, Vol. 27, No. 1.
Таким образом, на политическом уровне наблюдается несоответствие между достаточно амбициозной целью ЕС способствовать региональному сотрудничеству между всеми тремя странами Кавказа, с одной стороны, и степенью и характером вовлеченности и влияния Европейского союза на разрешение конфликтов — с другой.
Вопрос о том, будет ли ЕС выступать самостоятельным действующим лицом в сфере «жесткой» (военно-политической) безопасности или предпочтет играть в конфликтах на Кавказе комплементарную роль — союзника США и партнера НАТО (по-прежнему исключительно в сфере «мягкой безопасности»), после ратификации Лиссабонского договора, пока остается открытым.
Существенным шагом вперед было создание института специального представителя ЕС на Южном Кавказе летом 2003 года и назначение на этот пост финского дипломата Хейкки Талвитие. Занимавший этот пост в последние несколько лет шведский дипломат Питер Сем-неби проводил постоянные консультации и держал вопрос разрешения конфликтов в центре внимания Брюсселя, в каком-то смысле компенсируя недостаточную вовлеченность ЕС в разрешение конфликтов на Кавказе. Однако после ратификации Лиссабонского договора появилась информация о возможной ликвидации поста спецпредставителя на Южном Кавказе и в Молдове с целью интеграции этих функций во вновь создаваемом институте внешней политики — Европейской службе внешней политики. Последний, в свою очередь, создан для помощи Высокому представителю Европейского союза по вопросам общей внешней политики и политики безопасности. А между тем, отмечали на авторитетном сайте «Радио «Свобода», любое подобное снижение уровня вовлеченности ЕС в ход конфликтов послужило бы «сильным сигналом как столицам этих республик, стремящимся к интеграции в Европу, так и Москве»12. В ответ несколько министров иностранных дел, в основном из Восточной Европы, направили письма, протестуя против возможной ликвидации этих постов. В поддержку института специального представителя ЕС и деятельности Питера Семнеби выступило и гражданское общество в странах Центрального Кавказа13. Его мандат, действовавший с февраля 2006 года до февраля 2010 года, был продлен до 31 августа 2010-го, а потом и до 28 февраля 2011 года.
Инструменты и механизмы
Как уже было сказано выше, ЕС предпочитает оказывать такую помощь, которая направлена на устранение так называемых корневых причин конфликтов, в частности социальной и политической дискриминации, что в условиях наших режимов само по себе является достаточно сложной задачей.
В политических документах, как правило, указывается и на подходы к разрешению конфликтов через использование инструментов политики ЕС, в частности на использование программ приграничного сотрудничества и общественного диалога. Но применение этих инструментов в каждом случае требует особого подхода: в различных условиях они могут иметь совершенно разный эффект. Так, в некоторых случаях (например, на Балканах) приграничная кооперация приносила успех уже после того, как было найдено политическое решение. В иных случаях, когда имеет место оккупация (армяно-азербайджанский конфликт), применение этого принципа на заминированной линии фронта было бы просто абсурдно. Иными словами, приграничную кооперацию реально использовать или до начала активной фазы конфликта (как
12 Lobjakas A. EU Envoys in South Caucasus, Moldova Facing End of the Road // RFE/RL 14 June 2010 [http://www. rferl.org/content/EU_Envoys_In_South_Caucasus_Moldova_Facing_End_Of_The_Road/2071102.html].
13 В частности, целый ряд неправительственных организаций и граждан Азербайджана обратились в ЕС с письмами поддержки института спецпредставителя ЕС на Кавказе.
средство предотвращения вооруженного конфликта), или уже после достижения политического соглашения.
В ЕС существует сложная бюрократическая система, и инструменты разрешения конфликтов из его обширного набора зачастую отнесены в компетенцию разных структур. В частности, в рамках системы Общей внешней политики и политики безопасности существует Отдел по предотвращению конфликтов и управлению кризисными ситуациями, а после создания системы Единой европейской политики в сфере безопасности и обороны был сформирован Европейский механизм быстрого реагирования (26 февраля 2001 г.). Он создан для осуществления кратковременных вмешательств и предполагает использование таких инструментов, как контроль за соблюдением прав человека, мониторинг выборов, построение институтов, поддержка СМИ, управление режимом границ, гуманитарные миссии, обеспечение оборудования, подготовка кадров полиции, посредничество, гуманитарная помощь в чрезвычайных ситуациях и др. Кроме того, Единая европейская политика в сфере безопасности и обороны претворяется в жизнь посредством таких механизмов, как Комитет по политике и безопасности из официальных представителей стран-членов на уровне послов, который обеспечивает политический контроль и определяет стратегическое направление военной реакции ЕС на кризис.
Помимо этого существует выросшая из Сети по предотвращению конфликтов организация «Партнеры по предотвращению конфликтов», объединяющая широкий круг экспертов, чиновников и активистов в сфере предотвращения конфликтов из разных структур ЕС, неправительственных организаций и т.п.
Такого же рода инструментами, хотя лишь косвенно связанными с разрешением конфликтов, являются и новые программы ЕС по работе с бывшими советскими республиками, такие как «Политика европейского соседства» и «Восточное партнерство». Они направлены скорее на «предотвращение новых конфликтов, позитивное влияние на уже происходящие и улучшение климата, в котором они разрешаются», чем на собственно разрешение конфликтов.
Размытость позиции Европейского союза по поводу конфликтов отразилась и в содержании «Планов действий в рамках политики Европейского соседства» со странами Центрального Кавказа. Тексты планов ясно отражают трудности, с которыми неизбежно сталкивается ЕС в попытке примирить, например, противоположные позиции Армении и Азербайджана, а также различие в подходе к конфликтам в Грузии или Молдове, с одной стороны, и в Азербайджане — с другой. Если в план действий Армении был включен принцип самоопределения как основа разрешения конфликта, то там не нашлось места для принципа территориальной целостности. Правда, азербайджанский План действий включает верность принципам территориальной целостности и уважения международно признанных границ. Однако в контексте приоритета разрешения конфликта принцип территориальной целостности не подтверждается явным образом так, как это было сделано в Планах действий Грузии или Молдовы14.
Указанная ограниченность документов «Политики европейского соседства» очевидным образом подтверждает, что она пытается решить проблему предотвращения конфликтов опосредованно — через устранение слаборазвитости, недостатков государственного управления, угроз безопасности и стабильности15. Кроме того, ЕС придает особое значение человеческим контактам и социализации, мерам доверия и региональному сотрудничеству. Однако столь же очевидно, что, чем слабее интересы ЕС в регионе и чем более периферийным по отношению к Европе является регион, тем менее последовательной и сформированной является политика Евросоюза, в том числе и по отношению к конфликтам.
14 См.: Alieva L. EU and the South Caucasus. Discussion Paper Bertelsmann СAP/Stiftung Berlin, 2006 [http://www. cap-lmu.de/aktuell/events/2006/eastern-policy.php].
15 См.: [http://ec.europa.eu/world/enp/faq_en.htm#1.2].
Центральный Кавказ и ЕС — что дает сотрудничество и процесс интеграции для разрешения конфликтов?
На фоне активизации взаимоотношений с ЕС на формальном уровне реальный процесс интеграции стран Центрального Кавказа в Европу в последнее время замедлился и вызывает оправданный скептицизм у обеих сторон. Это связано с откатом в сфере демократических реформ во многих странах — партнерах ЕС по новой политике (кроме Молдовы). Однако, учитывая, что евроинтеграция по-прежнему занимает достаточно важное место как в приоритетах официальной внешней политики этих стран, так и в стремлениях их гражданского общества, процесс интеграции в ЕС может существенно помочь разрешению конфликтов на Кавказе. Остановимся более подробно на успешных случаях разрешения такого рода конфликтов в Европе и на том опыте, который можно было бы перенять.
Эксперты и практики часто приводят в пример успешные модели, примененные, в частности, в случаях Аландских островов в Финляндии или Тирольского региона в Италии16. Потребности и интересы пограничных регионов, ставших предметом спора двух суверенных государств, в конечном счете оказались учтены благодаря творческому применению моделей самоуправления. Модели эти разные, но все они основаны на общем принципе — широкая автономия (при сохранении территориальной целостности государства), элементы которой были выработаны в результате компромиссов. Ценность этих решений для центральнокавказских стран очень высока, и их, безусловно, нужно пропагандировать, однако существуют три очень существенных отличия этих конфликтных ситуаций от сегодняшнего положения дел на Кавказе.
Первое — то, что отношения ЕС и Центрального Кавказа не обещают членства в ЕС в случае, если конфликт будет решен, — как это было, например, с Австрией в Тирольском конфликте. Здесь отсутствует, как это было в случае Австрии, мощный стимул членства в ЕС как вознаграждения за компромисс, позволяющий разрешить конфликт.
С другой стороны, международный фактор в Европе был гораздо более благоприятным: Западная Европа уже не была разделена, как перед Второй мировой войной, и объединилась в союз с общими целями, общими интересами в сфере безопасности и общей внешнеполитической ориентацией. Кроме того, в регионе существовал юридический арбитр — формальная региональная структура/организация, чей авторитет был принят всеми сторонами конфликта, куда обе стороны могли бы обратиться по поводу спорных ситуаций и чье решение было бы принято как легитимное. Страны, причастные к конфликту, вели себя ответственно, не пытаясь нарушить границы друг друга военным путем, и старались совместными усилиями найти взаимоприемлемое решение.
Ни один из вышеперечисленных факторов не присутствует на постсоветском пространстве. ЕС как важное действующее лицо в регионе пока не является общим притягательным политическим центром для всех стран Кавказа и автономий. В то время как кавказские страны пытаются интегрироваться в Европу и найти решение конфликтов при посредничестве, в основном, европейских организаций (ОБСЕ и ЕС), бывшие автономии ищут защиты и покровительства у другой региональной державы — России, которая, по сути, конкурирует с европейскими структурами за влияние в регионе. Данное положение может объясняться тем, что проблема безопасности пока не решена (т.е. политическое решение еще не найдено и нет гарантий безопасности для населения зон, затронутых конфликтами) и что европейское направление интеграции пока не является реальной альтернативой российскому, хотя ЕС, скорее всего, вы-
16 Cm.: Wolff St. Complex Power Sharing as Conflict Resolution: South Tyrol in Comparative Perspective [www. stefanwolff.com/working-papers/STCPS.pdf].
глядит привлекательнее России для всех сторон конфликта — и для стран, и для их автономий17. Нет и регионального или международного арбитра, который мог бы вынести объективное решение на юридическом уровне, принимаемое обеими сторонами конфликта как руководство к выполнению (как это было в случае с Аландами, обратившимися за решением в Лигу Наций). На Кавказе функции такого объективного арбитра выполняла ООН, но ни одна из ее резолюций не была выполнена. Европейские структуры, такие как ОБСЕ, исполняют лишь роль форума и посреднические функции в процессе переговоров, что придает некоторую легитимность продолжающейся ситуации оккупации в противовес международным принципам и законам.
Однако в другом случае, в ходе последнего открытого конфликта между Россией и Грузией, ЕС впервые выступил в качестве посредника на переговорах между сторонами, а также разместил контингент наблюдателей на линии прекращения огня для мониторинга выполнения достигнутых соглашений.
Не меньшее значение в этих случаях играла внутриполитическая ситуация в конфликтующих странах. В частности, для центральнокавказской ситуации, в отличие от описанных выше европейских, характерно принципиально нелиберальное мировоззрение, проявляющееся как в подходе государства к меньшинствам, так и в радикальном этноцентризме отношения к гражданству и правам у политической элиты самих меньшинств.
Таким образом, еще одним возможным путем влияния ЕС на разрешение конфликтов является содействие демократизации, реформам и построению институтов посредством которых стало бы возможно приобщение к единой внешней политике через формирование общей политической идентичности.
По мнению «евроинтеграционистов», для интеграции в ЕС, или «европеизации» необходимо трансформировать политическое поведение так, чтобы способствовать разрешению конфликта. Эти институты, по выражению Г. Нодия, предлагают меньшинствам, стремящимся к отделению, институциональные рамки, в которых они могут скорее достичь компромисса по поводу суверенности18. Однако существует серьезная разница между странами-кандидатами на прием в ЕС и странами-партнерами в новых программах. В программах «Европейское соседство» и «Восточное партнерство» не предполагается в качестве конечной цели членство стран-партнеров в ЕС. Это существенно снижает возможности политического влияния Евросоюза на трансформацию в этих обществах. Конечно, сохраняется финансовый рычаг — выделение ресурсов на проведение реформ; например, посредством таких новых инструментов, как механизм Фонда поддержки государственного управления. Однако в случае с богатым нефтью и газом Азербайджаном финансовый стимул не имеет большого влияния.
Между тем разрешение конфликтов безболезненным и ненасильственным путем невозможно без реформ и строительства соответствующих институтов. Более того, как показывает долгая практика разрешения конфликтов, реформы в ходе разрешения конфликтов неизбежны. И дело не только в том, что основные удачные модели в европейской практике основывались на вариациях самоуправления и децентрализации власти в сочетании с консоциацией [организацией политического сообщества на основе принципов пропорционального представительства и сохранения прав субъектов, из которых оно состоит, разделения власти между субъектами и их автономии и суверенитета в сферах, не являющихся «общим интересом»]. По мере формирования политической идентичности в процессе интеграции в Европу разница во внешнеполитических позициях и восприятиях безопасности между автономиями и странами будет стираться. Если начнет проявляться реальная перспектива интеграции в европейское пространство и будет сформирована «европейская» политическая идентичность у всех сторон конфликта, то для населения Абхазии, Осетии или Карабаха уже будет неважен российский патронаж.
17 Cm.: Khintba I. The EU and the Conflicts in the Eastern Neighborhood: The Case of Abkhaiza. Heinrich Boell Foundation, International Politics, 23 September 2010.
18 Cm.: Nodia G. Europeanization and (Not) Resolving the Secessionist Conflicts // Journal on Ethnopolitics and Minorities Issues in Europe, 2004, No. 1. Flensburg, Germany: European Centre for Minority Issues. P. 1—15.
Интеграция в Европу и создание институтов, связанных с правами меньшинств и правами человека, а также демократических институтов власти, обеспечивающих политическое участие всех граждан в управлении, создаст привлекательную модель для реализации своей идентичности у представителей всех национальностей.
Вторым эффектом интеграции станет снижение роли формальных государственных границ. Поскольку конфликты в регионе Центрального Кавказа носят территориальный характер, позиции сторон, как правило, характеризуются непримиримым подходом «все или ничего». Переговоры, где сталкиваются две крайние позиции, необходимо перевести на другой уровень, на котором острота вопроса о формальных границах смягчается, или на уровень общего процесса интеграции в ЕС19. Этот подход оказался успешным в случае с прибалтийскими республиками, где проблема русскоязычного меньшинства разрешилась благодаря распространению на всех граждан прибалтийских стран без исключения преимуществ гражданства ЕС, в том числе принципов по защите меньшинств.
Заключение
Все сказанное позволяет сделать несколько выводов о потенциале/ресурсе влияния ЕС на конфликты в Центральном Кавказе и о возможностях использования этого потенциала странами региона. В результате ратификации Лиссабонского договора Европейский союз будет выступать на международной арене как более консолидированный политический актор. Это расширяет возможности ЕС влиять на международные события, в том числе и на разрешение конфликтов на Центральном Кавказе. Гражданское общество и все, кто заинтересован в скорейшем разрешении конфликтов, должны внимательно следить за этим процессом и максимально использовать новые возможности для установления устойчивого мира на Центральном Кавказе. Очевидно, что до сих пор Европейский союз не реализовывал в полном объеме свой политический и инструментальный потенциал для разрешения конфликтов в регионе.
После оккупации территорий Грузии Россией ЕС показал себя политическим актором, способным к действиям по управлению кризисом на Центральном Кавказе, но пока он делал это исключительно в сфере «мягкой безопасности» — в форме посредничества на переговорах, размещения миссии наблюдателей и т.д.
Однако и это — существенный шаг вперед, обусловленный прежде всего принятием нескольких программ, включающих эти страны, а также возникновением чрезвычайной ситуации, представляющей угрозу региональной и европейской безопасности.
В то же время разразившийся военный кризис показал, что продолжающаяся на протяжении многих лет помощь ЕС в предотвращении конфликтов, нацеленная на устранение их первопричины, оказалась явно недостаточной, чтобы не допустить возобновления конфликтов или добиться их разрешения.
Военный кризис 2008 года в регионе — это также и провал политической логики разрешения конфликта со стороны международного сообщества, так хорошо описанной грузинским экспертом Г. Нодия: сначала стабилизируется военная фаза конфликта, затем наступает период построения доверия между сторонами конфликта, в результате чего должна произойти трансформация конфликта, ведущая к изменению позиций сторон, и только после этого рационально действующие стороны подписывают мирный договор при поддержке своих изменившихся обществ. Как правило, посредники и заинтересованные стороны «успокаиваются» на
19 Понимание этого механизма часто приводило к идеям объединения в общекавказский дом, или создания общего центральнокавказского парламента, или даже формирования региональной конфедерации. Однако процесс сближения с Европейским союзом создал более привлекательную для стран Центрального Кавказа альтернативу для интеграции, которая при этом имеет преимущество (перед региональной интеграцией) соответствующего уровня жизни, устоявшихся ценностей и законов и стимулирования институциональных реформ в этих странах.
стадии стабилизации, и потому разрешение конфликтов не продвигается дальше этой стадии, а иногда конфликт даже снова переходит в военную стадию. Такого рода «успокоение» обычно практикуется в тех конфликтах, которые лежат на периферии европейских интересов. В результате в период прекращения огня (или стабилизации) не наблюдается существенного влияния ЕС на разрешение конфликта ни через последовательную трансформацию обществ, ни путем изменения баланса сил, способствующего компромиссам.
То обстоятельство, что механизм принятия решений в ЕС представляет собой своеобразный сплав политики с позиции силы и либерального подхода, а также периферийный характер региона по отношению к Европе до сих пор часто ограничивали способность ЕС быть эффективным и беспристрастным действующим лицом на Кавказе. Однако с усилением интереса ЕС и появлением новых программ сотрудничества со странами Центрального Кавказа открываются новые возможности более индивидуального подхода к разрешению конфликтов с использованием инструментов и программ ЕС. Это приобретает особую важность на фоне военной риторики лидеров Азербайджана и Армении, разгорающейся, несмотря на продолжение мирных переговоров.
Со стороны ЕС и европейских правительств на политическом уровне возможны следующие меры.
1. Четко выраженное Европейским союзом принципиальное отношение к вовлечению внешних сторон (стран) в сепаратистские конфликты как к действиям, неприемлемым с точки зрения международного права и соглашений, а также однозначное осуждение нарушений международно признанных границ. Это должно стать принципиальной основой отношений, которая, по сути, не должна быть предметом переговоров. В этом смысле Россия или Армения, нарушая границы соседей, должны нести юридическую международную ответственность, а не получать «вознаграждения» за вывод войск.
2. Так же, как и в случае с Молдовой, ЕС может стимулировать сосуществование конфликтующих сторон (а не их разделение), открывая перспективы принятия объединенной Грузии и объединенного Азербайджана в число своих членов.
3. Евросоюз должен способствовать и создавать условия для развития в автономиях гражданского (а не основанного на этнической чистоте) общества, выделять гранты и помощь этим автономиям не напрямую, а с помощью и через гражданское общество республик и/или только на совместные проекты с гражданским обществом республик, тем самым не потворствуя ирредентизму и отделению, а способствуя сотрудничеству двух сообществ.
4. Это означает, что гражданское общество республик должно устанавливать контакты, а потом и сотрудничество с гражданским обществом автономий. Подобно этому Тбилиси и Баку должны работать с Абхазией, Южной Осетией и Нагорным Карабахом, убеждая их в гарантиях безопасности и равных возможностей.
5. Так как процесс под эгидой ОБСЕ, скорее всего, не приведет к каким-то серьезным подвижкам в ближайшее время, Европейский союз может направить свои силы на следующее:
— способствовать широкому общественному обсуждению успешных моделей разрешения конфликтов (Тироль, Аланды), проводить тренинги по возможным моделям сосуществования этносов и культурных групп;
— влиять на Абхазию, Южную Осетию и Нагорный Карабах для снижения их радикализма одновременно с влиянием на центры (Баку, Тбилиси, Ереван), побуждая тех разработать политику по отношению к меньшинствам и механизмы ее импле-ментации, представлять и обсуждать с этими центрами конкретные шаги по удовлетворению насущных потребностей меньшинств;
— влиять на третьи страны (Россию и Армению) для утверждения полной противозаконности любого нарушения международно признанных границ; четко дать
понять, что только нормализация отношений с соседями и соответствие поведения международным принципам отношений может привести к полному экономическому процветанию, способствовать улучшению и углублению отношений ЕС с этими странами;
— способствовать диалогу между центром и автономиями с целью снижения постконфликтной враждебности и поиска общих знаменателей;
— применять инструменты своей политики, такие как всевозможные программы (пограничное сотрудничество, региональная кооперация и т.д.) не механически, а с учетом их реалистичности и политической ситуации.
В свою очередь, гражданские общества этих трех республик должны
— влиять на правительства своих стран в направлении отказа от силового решения конфликта (в Армении — безоговорочного вывода войск с оккупированных территорий, в Азербайджане и Грузии — отказа от военной риторики и попыток восстановить целостность военным путем) и диалога с целью убедить население Абхазии, Южной Осетии и Нагорного Карабаха в гарантиях безопасности равных прав и возможностей в области сохранения культурной идентичности, политического и экономического участия;
— пропагандировать успешные европейские модели и их творческое применение или выработку новых моделей сосуществования и разрешения конфликтов в совместном процессе с представителями Абхазии, Южной Осетии и Нагорного Карабаха;
— способствовать интенсивной демократизации обществ в сотрудничестве с гражданскими обществами Абхазии, Южной Осетии и Нагорного Карабаха.
