CC BY
128
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ ПОСРЕДНИЧЕСТВО В КОНФЛИКТАХ НА КАВКАЗЕ
Анна ШЕЛЕСТ
кандидат политических наук, ведущий научный сотрудник Одесского отделения Национального института стратегических исследований
(Одесса, Украина)
Введение
Сегодня принцип мирного урегулирования международных конфликтов пользуется мощной поддержкой и признан одной из основ международных отношений. В течение многих лет участники мирного процесса прибегали к самым различным средствам и методам, чтобы добиться урегулирования. В наше время посредничество как форма управления ходом конфликтов и мирного урегулирования принадлежит к числу наиболее востребованных и распространенных инструментов нормализации международных отношений в тесно взаимосвязанной международной системе со многими участниками, изобилующей случаями разрыва отношений, нарушений договоренностей и неструктурированными конфликтами, в которых превентивные меры или благоприятствование одной из сторон чревато будущим обострением, а участники принимают в расчет лишь свои собственные интересы и не всегда рассматривают переговоры как приемлемую альтернативу. В подобных ситуациях именно посредничество оказывается альтернативой, приемлемой для сторон конфликта.
Обычно перед участниками конфликта встают два вопроса: следует ли им соглашаться на посредничество и если да, то чье именно посредничество им следует принять? Стороны соглашаются принимать услуги посредника, если рассчитыва-
ют, что услуги эти пойдут им на пользу. По нашему мнению, один из наиболее распространенных мотивов такого рода — предположение, что посредник сумеет добиться более благоприятного для данной стороны результата, нежели тот, которого удастся достичь в случае продолжения конфликта.
В данной статье мы предлагаем классификацию видов посредничества, основанную на принципе субъектности. Как показывает мировая история и практика, в большинстве ситуаций решающий фактор успеха посредничества, как и самого решения сторон принять или отвергнуть посреднические услуги, — специфический характер самого посредника. Мы предлагаем классификацию, основанную на том, кто выступает в качестве посредника: физическое лицо, государство или международная организация. В настоящей статье речь пойдет только об институциональном посредничестве, рассматриваемом сквозь призму мирного урегулирования конфликтов, возникших на территории государств Кавказа — Грузии и Азербайджана. Институциональное посредничество — это посредничество, осуществляемое по инициативе международной организации или института.
Сегодня в силу целого ряда объективных и субъективных причин этот тип посредничества получил наибольшее разви-
тие. К субъективным причинам можно отнести то обстоятельство, что в международной организации участники конфликта видят беспристрастную и даже нейтральную сторону, представляющую мнение относительно многих государств и не преследующую никаких собственных интересов, кроме стремления восстановить мир и безопасность в регионе. К числу объективных причин можно отнести то, что в распоряжении международных организаций имеется больше инструментов убеждения, механизмов осуществления посредничества и ресурсов для выполнения посреднической миссии, а сама миссия имеет под собой более прочную международную юридическую и институциональную основу. При этом, как показывает опыт, специфика деятельности той или иной международной организации не является ключевым фактором, определяющим успех или неудачу ее посреднических усилий.
Когда мы говорим об институциональном посредничестве, все мы прежде всего имеем в виду Организацию Объединенных Наций. В течение долгого времени она была единственной организацией, которая несла ответственность за восстановление мира во всем мире. Позднее свою долю ответственности за положение дел в относящемся к ее ведению регионе взяла на себя Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе. Последним свой потенциал и ответственность в Европе, особенно в Черноморском регионе, стал осуществлять Европейский союз.
В сущности, международная организация может реализовывать посредничество в двух формах: как прямое дипломатическое посредничество и как миротворческую операцию. В конце XX века миротворческие операции перестали быть чисто военными. С расширением гражданского компонента и добавлением новых функций персонал миротворческих миссий все больше стал брать на себя роль посредника.
Посредник должен быть способен объяснить враждующим сторонам, почему он вмешивается в конфликт с целью мир-
ного урегулирования. Для международной организации объяснить это намного легче. Во многих случаях задачи посредничества носят главным образом процедурный характер: способствовать созданию условий для переговоров между сторонами. В таких обстоятельствах беспристрастность посредника — характеристика, которую готовы приветствовать все противоборствующие стороны. В реальности посредник очень редко может быть абсолютно нейтрален, но именно от объективности посредника и его равного отношения к сторонам зависит уровень доверия последних. А от этого доверия в конечном счете зависит, примут ли стороны предложение посредничества и насколько тесно они будут сотрудничать с посредником.
Кавказский субрегион появился на международной арене после распада Советского Союза. А вместе с ним там появился и ряд так называемых межэтнических конфликтов — в Абхазии, Южной Осетии и Нагорном Карабахе. Они с самого их возникновения привлекают внимание мирового сообщества, побуждая к разного рода попыткам посредничества и усилиям по поддержанию мира. Но, несмотря на все усилия отдельных государств и международных организаций, перспективы окончательного разрешения этих конфликтов до сих пор не просматриваются.
Несмотря на то, что конфликты на Кавказе «заморожены», и на ограниченные возможности международных организаций в деле их разрешения, эти организации по-прежнему воспринимаются как лучшие кандидаты на роль посредников, поскольку большинство стран: Российская Федерация, США, Турция и многие другие либо утрачивают доверие, либо сами воспринимаются как заинтересованные стороны конфликта.
Недавний российско-грузинский конфликт 2008 года и признание Российской Федерацией независимости двух прежних грузинских территорий не привел к каким-то резким изменениям ситуации безопасности в регионе. Однако эти события продемонстрировали всю ограниченность воз-
можностей международных организаций, которые уже были представлены в регионе как посредники и миротворцы (ООН, СНГ
и ОБСЕ). Те же события дали толчок усилиям Европейского союза как посредника в мирном урегулировании.
Организация Объединенных Наций
Грузино-абхазский конфликт летом 1992 года перерос в серию вооруженных столкновений. 3 сентября 1992 года в Москве между Республикой Грузией, руководством Абхазии и Российской Федерацией была достигнута договоренность о прекращении огня. Подписанное соглашение предусматривало, что «будет обеспечена территориальная целостность Республики Грузии». Однако в полном объеме Соглашение так и не было выполнено.
Организация Объединенных Наций стремилась вновь наладить мирный процесс дипломатическими средствами и поддерживала консультации с Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), чтобы обеспечить эффективную координацию действий обеих организаций. В ноябре 1992 года в столице Грузии Тбилиси был открыт офис ООН с целью обеспечить целостный подход Организации Объединенных Наций в регионе и помочь усилиям Генерального секретаря по поддержанию мира. В мае 1993 года Генеральный секретарь назначил специального посланника в Грузии. Первая миссия специального посланника в регион вновь подтвердила, что все стороны поддерживают активную роль ООН в мирном урегулировании конфликта.
14 мая 1994 года после нескольких раундов трудных переговоров под председательством специального посланника Генерального секретаря ООН грузинская и абхазская стороны подписали в Москве Соглашение о прекращении огня и разъединении сил. Стороны согласились на развертывание миротворческих сил Содружества Независимых Государств (СНГ), которые должны были контролировать исполнение Соглашения, и на присутствие миссии Организации Объединенных Наций по наблюдению в Грузии (МООННГ), которая должна была следить за реализацией Соглашения и осуществлять контроль над действиями сил СНГ1.
Что касается процесса политического урегулирования, то в 1994 году по инициативе ООН было начато то, что впоследствии стало известно как Женевский переговорный процесс. На несколько лет он был практически свернут, но в 1997 году вновь активизировался. Был создан новый Координационный совет по урегулированию конфликта из представителей Грузии, Абхазии, России и ООН, призванный служить главным форумом для переговоров. В качестве наблюдателей участвовали «Группа друзей Генерального секретаря ООН по Грузии» (США, Великобритания, Франция, Германия и Россия) и ОБСЕ. Однако успехи были невелики, поскольку обсуждение увязло в «переговорах о переговорах»2. План Бодена 2001 года — предложения по урегулированию, разработанные представителем Генерального секретаря ООН по Грузии и Группой друзей — был отвергнут Сухуми3.
Критическим моментом для посреднических усилий ООН и ОБСЕ стало лето 2008 года. Несмотря на Соглашение из шести пунктов, Российская Федерация в 2009 наложила
1 См.: Миссия Организации Объединенных Наций по наблюдению в Грузии [http://www.un.org/ru/ peacekeeping/missions/past/unomig/unomigbackgr.htm],
2 Coppieters B. Introduction. В кн.: Federal Practice / Ed. by B. Coppieters, D. Darchiashvili, N. Akaba. Brussels: VUB Press, 2000. P. 16.
3 См.: Tocci N. The EU and Conflict Resolution: Promoting Peace in the Backyard. London: Routledge, 2007. P. 129.
вето на продление после июня 2009 года мандатов миссии ООН в Абхазии и миссии ОБСЕ в Южной Осетии. Единственным инструментом посреднических усилий этих уважаемых организаций остался Женевский процесс.
Конфликт в Нагорном Карабахе разразился в 1988 году, когда областной Совет На-горно-карабахской автономной области (НКАО) принял постановление, призывавшее Верховные Советы СССР, Азербайджана и Армении санкционировать выход НКАО из состава Азербайджана и присоединение к Армении. Уже к 1990 году ситуация приобрела характер полномасштабного конфликта.
ООН проявила меньшую заинтересованность в разрешении конфликта, чем от нее ожидали, и ограничила свое участие политическими заявлениями Совета Безопасности. Однако ООН никогда не разрабатывала никаких новаторских моделей и мер для разрешения конфликтов. Ее действия ограничились ознакомительными миссиями в Нагорный Карабах, результаты которых послужили главным источником для политических заявлений Совета Безопасности в связи со сложившейся ситуацией. Позиции, выражавшиеся в этих политических заявлениях, обычно воспринимались как благоприятствование одной из сторон, и очень скоро ООН как посредник дискредитировала себя в глазах всех участников конфликта: Армении, властей Нагорного Карабаха и Азербайджана4.
Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе
Грузино-югоосетинский конфликт вспыхнул в конце 1990 года. В 1992-м Грузия согласилась на прекращение огня, чтобы избежать крупномасштабного столкновения с Россией, неофициально поддерживавшей югоосетинскую сторону. В ноябре 1992 года СБСЕ (позднее — ОБСЕ) развернула миссию в Грузии. Миссия содействовала проведению переговоров между сторонами в зоне грузино-осетинского конфликта (1992 г.) и поддержала усилия ООН по налаживанию мирного процесса в зоне грузино-абхазского конфликта (1993 г.). С 1993 года ОБСЕ ведет наблюдение за ситуацией безопасности, участвуя в дипломатических усилиях в зоне противостояния, поощряя стороны к переговорам и содействуя укреплению доверия между ними, чтобы подготовить путь к мирному урегулированию конфликта5.
Мотивы, побудившие ОБСЕ прийти в Осетию, а ООН — в Абхазию, связаны с тем, каким образом перед этим был положен конец обоим [вооруженным] конфликтам. Российская Федерация добилась прекращения огня в Осетии, была учреждена Смешанная контрольная комиссия (Россия, Северная Осетия, Южная Осетия и Грузия) для выработки условий окончательного урегулирования. ОБСЕ с самого начала была приглашена участвовать в работе Смешанной контрольной комиссии в качестве наблюдателя. В Абхазии конфликт разрешался при посредничестве Друзей Генерального секретаря ООН (Россия, Великобритания, Франция и Германия), и миссия ООН была учреждена для того, чтобы содействовать переговорному процессу между Грузией и Абхазией. Хотя мандаты миссий ООН и ОБСЕ различались, сотрудничество, развивавшееся между обеи-
4 Cm.: Barseghyan K., Karaev Z. Playing the Cat-and-Mouse: Conflict and Third Party Mediation in Post-Soviet Space // The Online Journal of Peace and Conflict Resolution, Fall 2004, Vol. 6, No. 1. P. 201 [http://www. trinstitute.org/ojpcr/6_1n-k.pdf].
5 Cm.: OSCE Mission to Georgia [http://www.osce.org/georgia/33133.html].
ми миссиями, оказалось очень полезным, позволив им учиться на опыте друг друга и сопоставлять разные подходы к урегулированию конфликтов.
Чтобы помочь стабилизировать ситуацию с безопасностью и создать более благоприятные условия для политического диалога, миссия ОБСЕ выступила с несколькими инициативами, направленными на укрепление доверия между сторонами. Они включали программы по восстановлению экономики и инфраструктуры; меры по развитию гражданского общества и защите прав человека путем предоставления малых грантов неправительственным организациям; обучение журналистов, информирующих общественность о ходе конфликта, с тем чтобы содействовать непредубежденному освещению событий в СМИ. С 1994 года миссия поддерживала тесные контакты с миссией ООН в Абхазии, чтобы иметь возможность следить за развитием событий6.
ОБСЕ стремилась выступать в качестве посредника не только между враждующими сторонами, но и между различными посредническими и миротворческими структурами и программами в регионе. Так, миссия ОБСЕ усилила за эти годы свое влияние в Смешанной контрольной комиссии и сумела привлечь к участию в ее заседаниях Европейскую комиссию. Выдвигались различные предложения по урегулированию, а начиная с 2006 года проводится в жизнь план экономического восстановления, в выполнении которого участвуют обе стороны. В дополнение к политическому посредничеству и участию в разрешении конфликта ОБСЕ занималась и так называемым посредничеством на месте, обсуждая возможности для выполнения различных экономических и инфраструктурных проектов. Выдвигались и обсуждались также различные предложения об автономии для Южной Осетии в составе Грузии, но это не привело к окончательному урегулированию.
Начиная с 2006 года власти Грузии демонстрировали стремление как можно скорее решить спор в свою пользу. Об этом очевидным образом свидетельствовали создание параллельной администрации, нагнетание риторики, строительство крупной военной базы в Гори. ОБСЕ же, со своей стороны, смотрела на ситуацию в более долгосрочной перспективе и стремилась с помощью экономической программы укрепить доверие между сторонами. В июне 2009 года работа миссии завершилась из-за отказа Российской Федерации продлить ее мандат.
В Нагорном Карабахе на ранних стадиях развития конфликта ОБСЕ фактически оказалась единственным посредником и миротворцем. Переживая в это время процесс трансформации из Совещания в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе и рост числа ее членов в результате распада Югославии и СССР, ОБСЕ пыталась взять на себя новую для нее роль посредника в регионе, где не имела ни какого-либо опыта работы, ни тесных связей со сторонами конфликта. Действия ОБСЕ в Карабахе были первым в ее истории случаем, когда она взялась участвовать в разрешении конфликта в качестве посредника на мирной конференции.
Хельсинкская дополнительная встреча Совета СБСЕ 24 марта 1992 года просила действующего председателя СБСЕ как можно скорее созвать конференцию по Нагорному Карабаху под эгидой СБСЕ и обеспечить постоянно действующий форум для ведения переговоров с целью мирного урегулирования кризиса в соответствии с принципами, обязательствами и положениями СБСЕ. Конференция должна была проходить в Минске. Хотя созвать ее до сих пор не удалось, так называемая Минская группа возглавляет все усилия ОБСЕ, направленные на поиск политического решения данного конфликта. В числе задач Минской группы — создать надлежащие рамки и условия для разрешения конфликта, обеспечивая поддерживаемый Группой переговорный процесс; добиться
6 См.: OSCE Mission Ш Georgia [http://www.osce.org/georgia/16289.html].
заключения сторонами соглашения о прекращении вооруженного конфликта, с тем чтобы дать возможность созвать Минскую конференцию; содействовать мирному процессу, развернув многонациональные силы ОБСЕ по поддержанию мира7. Минский процесс поддерживается Минской группой под совместным председательством Франции, Российской Федерации и Соединенных Штатов. Такой состав сопредседателей стал результатом компромисса между противоречившими друг другу точками зрения участников конфликта.
ОБСЕ планировала различные меры, но осуществить их на практике ей почти никогда не удавалось. Если Совету Безопасности ООН действенно участвовать в мирном процессе мешал его статус политического органа, то в случае ОБСЕ проведению эффективной политики мешает отсутствие необходимых ресурсов, а также организационные и процедурные слабости. Организация не смогла мобилизовать какие бы то ни было дипломатические, политические или военные механизмы, позволявшие обеспечить соблюдение соглашения о прекращении огня8. В самом начале процесса эффективность мер СБСЕ сдерживалась отсутствием у нее опыта действий в условиях такого рода конфликтов и слабой солидарностью ее членов в сочетании с региональными амбициями России и очевидной пристрастностью Турции в отношении одной из сторон9.
Специальный представитель России в Минской группе занялся челночной дипломатией, начав курсировать между враждующими сторонами. Однако, в отличие от других усилий по содействию установлению мира в регионе, действия России подрывали роль СБСЕ и сбивали с толку и стороны конфликта, и посредников10. Как заметил армянский дипломат, «легче сблизить позиции Баку и Еревана, чем достичь согласия между посредниками — Россией и Минской группой»11.
В период с 1994-го по 2008 год Минская группа представила несколько предложений по достижению устойчивого мирного урегулирования, однако все они были отклонены или Азербайджаном, или Арменией. Были внесены три предложения: план пакетного решения, план поэтапного урегулирования и, наконец, «общегосударственная модель». После того как эти три главных предложения ОБСЕ были отвергнуты, Организация в 1999 году изменила стратегию ведения переговоров и стала уделять основное внимание организации личных встреч между руководителями Азербайджана и Армении12.
Европейский союз
Еще в 2006 году в докладе Международной кризисной группы о роли Европы в урегулировании конфликтов на Южном Кавказе отмечалось: «Неразрешенные конфликты в Нагорном Карабахе, Абхазии и Южной Осетии потенциально способны перейти в полномасштабные войны в непосредственной близости от Европы. Чтобы обеспечить собственную безопасность, ЕС должен активнее участвовать в решении этих трех споров.
7 Cm.: Minsk Process [http://www.osce.org/item/21979.html].
8 Cm.: Barseghyan K., Karaev Z. Op. cit. P. 202.
9 Cm.: Mooradian M., Druckman D. Hurting Stalemate or Mediation? The Conflict over Nagorno-Karabakh, 1990-95 // Journal of Peace Research, 1999, Vol. 36, No. 6. P. 709—727.
10 Cm.: Ba$er B. Third Party Mediation in Nagorno-Karabakh: Part of the Cure or Part of the Disease? // Journal of Central Asian and Caucasian Studies (JCACS), 2008, Vol. 3, No. 5. P. 93.
11 Coppieters B. Conclusions: The Caucasus as a Security Complex. B kh.: Contested Borders in the Caucasus / Ed. by B. Coppieters. Brussels: VUB University Press, 1996. P. 202.
12 Cm.: Ba^er B. Op. cit. P. 94.
Это можно сделать, усилив в комплексе применяемых им инструментов компонент, связанный с разрешением конфликтов»13.
В 2003 году ЕС впервые назначил Специального представителя Европейского союза по Южному Кавказу. Питер Семнеби, занимавший этот пост с 2006 года, сумел поднять его престиж и значение, прежде всего благодаря своему непосредственному практическому участию в событиях вокруг Грузии. Хотя он и не пребывал в стране на постоянной основе, его присутствие там как представителя ЕС было более заметно, чем присутствие делегации Европейской комиссии. Задачами в рамках его мандата были «предотвращение конфликтов в регионе» и «содействие мирному урегулированию конфликтов»14. Однако для решения этих задач ему предоставили не слишком много средств. Он не был уполномочен действовать как посредник между участниками конфликта и не получил в свое распоряжение никаких сильных материальных рычагов, которые позволяли бы влиять на противоборствующие стороны. Его главной задачей было доводить до участников конфликта на местах сигналы ЕС, призванные смягчить конфронтационность в поведении сторон и убедить их вернуться к поиску мирного урегулирования путем переговоров. Он постоянно поддерживал политический диалог со сторонами конфликта и с другими заинтересованным игроками, такими как ООН, ОБСЕ и Группа друзей Генерального секретаря ООН15.
Государства — члены ЕС играли видную роль и в Группе друзей Генерального секретаря ООН по Грузии. В 2005 году члены ЕС Эстония, Латвия, Литва и Польша и подавшие заявки на вступление в ЕС Румыния и Болгария сформировали неофициальную Группу новых друзей Грузии. Действовали они не как посредники, а как активные сторонники и пропагандисты определенной политической линии, настаивая среди прочего на более широком участи ЕС в переговорах по решению замороженных конфликтов и на интернационализации сил по поддержанию мира в Абхазии и Южной Осетии. Они также призывали оказывать давление на Москву, побуждая ее снизить свою воинственность.
В начале июня 2008 года Грузию и Абхазию посетил Хавьер Солана — Высокий представитель ЕС по общей внешней политике и политике безопасности, чтобы дать знать там о намерении Союза придать новый импульс процессу разрешения конфликтов. Грузинский президент, в свою очередь, в конце того же месяца нанес визиты в важнейшие столицы ЕС, пытаясь убедить Евросоюз оказать давление на Москву и заставить ее прекратить подрывать территориальную целостность Грузии. Примерно неделю спустя ослабить напряженность ситуации попытался министр иностранных дел Германии Штайн-майер — в то время координатор Группы друзей. Он вылетел в Тбилиси и Сухуми, чтобы представить Грузии и Абхазии план мирного урегулирования, предварительно обсуждавшийся с Москвой.
Расширение роли ЕС в урегулировании конфликтов и в установлении мира стало ответом на изменения в международной системе, на собственную внутреннюю политическую динамику ЕС и на рост его способности и готовности брать на себя ведущую роль в урегулировании региональных и международных конфликтов16. Это объясняет, почему Европейский союз не проявлял на практике активности в мирном процессе до 2008 года,
13 Conflict Resolution in the South Caucasus: The EU's Role. International Crisis Group. Europe Report No. 173, 20 March 2006.
14 Council Joint Action 2006/121/CFSP of 20 February 2006 appointing the EU Special Representative for the South Caucasus // OJ 2006 L 49/14.
15 Cm.: Merlingen M., Ostrauskaite R. EU Peacebuilding in Georgia: Limits and Achievements // Centre for the Law of EU External Relations, CLEER Working Papers, 2009/6. P. 18.
16 Cm.: Bardakçi M. EU Engagement in Conflict Resolution in Georgia: Towards a More Proactive Role // Caucasian Review of International Affairs, Summer 2010, Vol. 4 (3) [http://cria-online.org/12_2.html - pp. 214-236].
занимаясь главным образом мерами по укреплению доверия в регионе. Вообще ЕС, который охотнее брался за постконфликтное восстановление и укрепление мира, всегда остерегался прямого участия в разрешении конфликтов. Но все же его действия могли бы стать важным дополнением к усилиям ООН и ОБСЕ17.
Нику Попеску отмечал, что к 2008 году ЕС затратил более 30 млн евро на постконфликтное восстановление в Абхазии и Южной Осетии, но не сумел выработать какую-либо политическую стратегию и стратегию безопасности в отношении этих конфликтов. ЕС тратил деньги в зонах конфликта в надежде как ускорить достижение согласия между сторонами, так и добиться для себя большего влияния в усилиях по разрешению конфлик-та18. Здесь возникает резонный вопрос: является ли всякий, кто способствует установлению мира, посредником? Разразившаяся война служит доказательством слабости политики ЕС по предотвращению и сдерживанию конфликтов в регионе. ЕС выделял существенные финансовые средства, чтобы смягчить последствия конфликтов, но эта помощь не могла заменить политическую стратегию и стратегию безопасности по их предотвращению. Ухудшение ситуации безопасности непосредственно в зонах конфликтов быстро свело на нет потенциальный стабилизирующий эффект финансового вклада ЕС, который должен был помочь долгосрочному разрешению конфликта19. В такой ситуации главным мотивом, побудившим ЕС в 2008 году выступить в качестве посредника, было стремление восстановить свою репутацию в регионе и вернуть те позиции, на наличие которых он прежде претендовал.
Иногда мы становимся свидетелями подмены понятий, когда посредничеством называют совсем другие действия, подпадающие под категории содействия поддержанию мира или предотвращения конфликтов. Так, до 2008 года ЕС выступал в качестве спонсора мирного процесса, экономического восстановления и укрепления доверия между сторонами. Все это косвенным образом расширяло возможности для урегулирования конфликта, но не являлось посредничеством в собственном смысле слова, поскольку по большей части затрагивало отношения между людьми.
Таким образом, если ООН и ОБСЕ можно счесть сторонами, проигравшими в деле урегулирования конфликта между Россией и Грузией в 2008 году, то ЕС в ходе этого конфликта неожиданно оказался способен заявить о себе как о миротворце. Благодаря активному политическому предпринимательству французского президента ЕС сыграл ключевую роль в окончании этой короткой войны, в осуществлении контроля над соблюдением условий прекращения огня и в проведении международных переговоров, организованных для улаживания последствий конфликта. С тех пор ЕС сосредоточил в Грузии больше официальных представителей, чем в какой бы то ни было зоне конф-
ликта20.
Неделя военных действий и посредничества Европейского союза во главе с президентом Франции Н. Саркози завершилась подписанием Соглашения из шести пунктов. В начале сентября ЕС и Россия договорились, что российские силы будут выведены с [занятых ими территорий], смежных с отколовшимися республиками, в течение 10 дней после того, как в зоне конфликта будет развернута миссия наблюдателей ЕС21. Соглашение фактически давало ЕС статус гаранта мира в Грузии. С подписанием его ЕС впервые выступил официальным посредником между Тбилиси, Москвой, Цхинвали и Сухуми.
17 См.: Conflict Resolution in the South Caucasus: The EU's Role. P. 2.
18 См.: Popescu N. The EU's Conflict Prevention Failure in Georgia // CACI Analyst, 14 October 2009.
19 См.: Ibidem.
20 См.: Merlingen M., Ostrauskaite R. Op. cit. P. 10.
21 См.: Соглашение от 8 сентября 2008 года, представляющее собой подробный план осуществления Соглашения из шести пунктов от 12 августа 2008 года [http://ambafrance-us.org/IMG/pdf/mise_en_oeuvre_ plan_12_aout_2008.pdf].
Еще на предварительной стадии Евросоюз принял решение ограничить свою посредническую функцию управлением ходом развития конфликта, не связывая себя с его разрешением. Это было результатом трезвой оценки Европейским союзом возможностей и перспектив подлинной мирной конференции, аналогичной Дейтонским мирным переговорам по Боснии22.
Один из главных инструментов внешней политики ЕС — политический диалог. К нему Евросоюз и прибегнул для того, чтобы принять участие в управлении ходом и разрешении территориальных конфликтов в Грузии, стремясь смягчить конфронтационное поведение сторон и воздействовать на их отношение и позиции на переговорах. Но в 2008 году воздействие политического диалога на мирный процесс было ничтожным. С этим и связана неспособность ЕС в тот момент создать для себя достаточные рычаги влияния на стороны конфликта, которые дали бы ему возможность выступать как посреднику в мирном урегулировании. В частности, он не мог использовать инструменты политической обусловленности. По мнению Майкла Мерлингена, в случаях Абхазии и Южной Осетии применение таких инструментов было невозможно, поскольку ЕС не имел с ними официальных отношений23. С этим трудно согласиться: ведь в случаях Палестины и Косова отсутствие официального признания не остановило ЕС. А вот разногласия среди государств — членов Евросоюза действительно не позволили ему обусловить свои отношения с Россией готовностью Москвы урегулировать замороженные конфликты.
Роль, которую ЕС взял на себя в связи с конфликтами с участием Грузии, лучше всего может быть описана термином «negotiation cum mediation» [«прямые переговоры в сочетании с посредническими услугами]. В общих чертах, ЕС ведет переговоры раздельно с Грузией и Россией — каждый раз с особой двусторонней повесткой, которая определяется ЕС и одной или другой стороной конфликта и включает вопросы, связанные с соответствующим конфликтом. И одновременно ЕС выступает как посредник между сторонами во внутригрузинских конфликтах. При этом проводимые переговоры с Грузией и Россией в некотором смысле создавали условия и контекст посреднических действий. Эта множественность ролей, мандатов и форм участия на различных уровнях как раз и составляет преимущество ЕС — хотя он не всегда был способен в полной мере использовать это преимущество24.
Когда дело касается мирного урегулирования конфликтов, форма и характер посредничества определяются тем, кто выступает в роли посредника, и тем, как воспринимается существующий контекст международной системы (конфликты, проблемы, участники). Важно подчеркнуть взаимное влияние обоих этих факторов, которые в совокупности формируют характер международного посредничества ЕС в мирном урегулиро-вании25.
Наш главный тезис состоит в том, что мирный процесс в Грузии потерпел неудачу из-за того, что игроки, взявшиеся участвовать в урегулировании конфликта в качестве третьих лиц, в частности ЕС, допустили огромный разрыв между двумя принятыми на себя ролями: «аполитичных» миротворцев и политически ангажированных посредников26. После российско-грузинского кризиса 2008 года ЕС должен не только усвоить его уроки, но и выработать четкую политику в отношении других региональных конфликтов, прежде всего в Нагорном Карабахе и Приднестровье.
22 Cm.: Merlingen M., Ostrauskaite R. Op. cit. P. 23.
23 Cm.: Ibid., p. 13.
24 Cm.: Frichova Grono M. Georgia's Conflicts: What Role for the EU as Mediator? // IfP Mediation Cluster, International Alert, March 2010. P. 20.
25 Cm.: Herrberg A. Perceptions of International Peace Mediation in the EU // The Crisis Management Initiative, November 2008. P. 9.
26 Cm.: Merlingen M., Ostrauskaite R. Op. cit.
Выводы
До войны лета 2008 года в роли главных посредников в урегулировании территориальных конфликтов на Кавказе выступали Организация Объединенных Наций и ОБСЕ. Роль ЕС была вспомогательной, хотя он уже начал активизировать усилия по содействию будущему мирному процессу. Но, несмотря на это обновление политики, Брюссель реально не участвовал ни в формировании сил по поддержанию мира в двух отколовшихся республиках, ни в основных многосторонних форматах переговоров по управлению ходом конфликтов и их решению — Смешанной контрольной комиссии и женевском про-цессе27.
Однако ситуация изменилась, и вызвано это было не только внешними условиями, в которых ЕС оказался после последнего раунда его расширения, но и созревшим внутри самого ЕС пониманием его изменившейся роли, необходимостью для него взять на себя большую долю ответственности за положение дел в мире и определенной «притиркой» политических курсов различных государств Евросоюза по отношению к кризисным регионам. Существовало весьма размытое общее представление о том, что посреднические действия приносят дополнительный эффект и добавляют веса Евросоюзу как региональному игроку на поле разрешения конфликтов. Хотя вопросы международного мира и безопасности в какой-то степени воспринимаются как «подведомственные» Организации Объединенных Наций, участие ЕС в мирном посредничестве также видится весьма желательным, поскольку он может действовать как альтернативный игрок. Другие региональные организации склонны воспринимать ЕС, в отличие, например, от ООН, как равного партнера, и его участие может оказаться альтернативой более широкой интернационализации конфликта28.
С другой стороны, одна из главных угроз институциональному посредничеству сегодня состоит в том, что мандат международной организации может быть в любое время прекращен, а миссия отозвана. Так случилось с миссией Организации Объединенных Наций в Грузии в 2008 году, когда один из постоянных членов Совета Безопасности — Россия наложила вето на продление миссии. По той же самой причине была прекращена и работа миссии ОБСЕ в Грузии в 2009 году. Другая слабость международных организаций как посредников — необходимость постоянно находить баланс между национальными интересами государств — членов Организации и ее общей миссией. Для Европейского союза это обычная проблема.
Фактически сегодня международные организации как посредники могут действовать двояко: как «строители» и как «садовники». И те и другие нечто созидают. Однако если «строители», создающие структуры для будущего мира, очень часто оказываются заперты в выстроенных ими структурах, то «садовники» создают условия для того, чтобы мир мог постоянно укрепляться и «расти», просто создавая де-факто условия для его полноценного существования. В конфликтах в кавказских государствах международные организации действуют главным образом как «строители», создавая структуры и условия, которые мало влияют на мирный процесс как таковой, так что они не способны выйти за рамки структур, которые для себя выстроили.
27 См.: Merlingen M., Ostrauskaite R. Op. cit. P. 9.
28 См.: Herrberg A. Op. cit. P. 14.
