CC BY
154Процесс развития общества, в конечном итоге, есть процесс самоорганизации. Принцип единства системы государственной власти в сочетании с принципом субсидиарности предопределяет особенности правового регулирования разграничения государственной власти по вертикали в рамках государства и обеспечивает стабильность и демократизацию политических элит.
Этот поиск пока затруднен, поскольку процесс демократизации политической системы, повышения ее открытости обусловливается объективными и субъективными факторами. В частности, это пока не завершенный процесс упорядочения федеративных отношений в государстве, неопределенность в области распределения предметов ведения центра и субъектов РФ. Пока не решены вопросы представлений о гражданском обществе «для России», путях его формирования, способов активизации общественно-политического потенциала на достижение целей реформирования. Понятно, однако, что политико-правовая доктрина современного российского государства должна соединить воедино интересы государства, интересы конкретного человека и различных слоев общества. Такой взгляд на ее содержание диктуется не только потребностями гуманизации современной политики, переосмысления роли государства в жизни общества как социального института, но и тенденциями общественного развития в мире.
Д. В. Попонов
НОВЫЕ ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ ГУБЕРНАТОРСКОГО КОРПУСА: ОТ ВЫБОРОВ К НАЗНАЧЕНИЯМ ГЛАВ РЕГИОНОВ
Новые принципы формирования губернаторского корпуса инициировал и определил Президент страны В. Путин 13 сентября 2004 г. на расширенном заседании Правительства РФ, на которое кроме членов кабинета министров были приглашены главы всех субъектов Федерации, представители администрации
главы государства, руководители силовых ведомств. Выступление президента было полностью посвящено проблеме терроризма и укреплению единства страны, повешению эффективности системы государственной власти на всех уровнях ее реализации1. Главным фактором укрепления государства В. Путин назвал единство системы исполнительной власти в стране, ссылаясь при этом на ст. 77 Конституции РФ. Фактически Президент указывал на то, что в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ2.
«В целях обеспечения единства государственной власти и последовательного развития федерализма, необходимо совместное участие федерации и ее субъектов в формировании исполнительных органов власти в территориях России, и в этой связи полагаю, что высшие должностные лица субъектов Российской Федерации должны избираться законодательными собраниями территорий по представлению главы государства», - заключил В. Путин. Также он поручил Правительству страны и главам регионов оперативно заняться подготовкой соответствующего законопроекта, представив его на рассмотрение Государственной Думы РФ до конца 2004 г.
В результате документ был подготовлен в рекордные сроки -всего за 14 дней, и уже 28 сентября 2004 г. внесен в нижнюю палату российского Парламента. То, с какой скоростью были сформулированы поправки в действующие федеральные законы, свидетельствует лишь об одном - новая схема избрания региональных руководителей обсуждалась в администрации Президента еще до заседания Правительства. Конечно, готового текста документа еще не существовало, но основные его принципы
1 Выступление В. Путина на расширенном заседании Правительства РФ 13 сентября 2004 г. // Российская газета. 2004. 14 сент.
2 Конституция (Основной закон) Российской Федерации. Официальный текст. М., 2005. Ст. 77. П. 2.
уже были сформулированы еще до 13 сентября 2004 г. Логика развития последующих событий также подтверждает это.
Президентские изменения в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривали следующую схему формирования губернаторского корпуса. Кандидатуру будущего главы региона Президент представляет местному Парламенту, который может ее утвердить или отклонить. В случае двукратного несогласия парламентариев, глава государства получает право распустить региональную легислатуру.
В ходе обсуждения в Парламенте президентский законопроект не претерпел принципиальных изменений. Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации Федеральный закон № 159-ФЗ от 11 декабря 2004 г.1 позволил главе государства сконцентрировать в своих руках все ключевые ресурсы, позволяющие ему эффективно влиять на персональный состав губернаторского корпуса и региональные легислатуры. Этот документ законодательно закреплял новую для России практику фактического назначения губернаторов: региональными парламентами по представлению главы государства. Ее основу составили несколько процедурных компонентов.
Во-первых, в законе предусмотрены консультации по кандидатуре будущего главы региона, которые Президент и его администрация должны проводить с парламентским корпусом соответствующего субъекта Федерации. Консультации предшествуют официальному представлению депутатам кандидатуры на должность губернатора, а также в течение месяца проводятся в случае, если региональный Парламент дважды отклонил пред-
1 Федеральный закон «О внесении изменений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» № 159-ФЗ от
11 декабря 2004 года // Российская газета. 2004. 15 дек.
ставленную кандидатуру или не принял никакого решения в отведенный законом срок.
Во-вторых, законодательное закрепление получила процедура отстранения губернатора от должности. Глава региона может быть отрешен от должности президентом РФ в связи с утратой доверия, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законодательством. Решение о досрочном прекращении полномочий губернатора принимается региональным Парламентом по представлению главы государства. Правом инициировать досрочное прекращение полномочий губернатора в случае его неудовлетворительной работы наделен и парламентский корпус. Соответствующее представление направляется президенту, который, однако, может его и не удовлетворить.
В-третьих, глава государства получил право распускать региональный Парламент в случае, если депутаты дважды отклоняли кандидатуру губернатора, предложенную Президентом (или не принимали по ней решения), и месячные консультации, которые обязательно проводятся в данном случае, не привели к согласованию интересов.
В-четвертых, в законе предусмотрена процедура назначения временно исполняющего обязанности главы региона. Исключительным правом принимать подобное кадровое решение наделен Президент РФ. Основанием для этого может выступать: досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации, временное отстранение его от должности, двукратное отклонение региональным Парламентом представленной главой государства кандидатуры на должность губернатора, или непринятие соответствующего решения в установленный законом срок. Временно исполнять обязанности главы региона президентский ставленник не может более шести месяцев, и в процессе своей деятельности не имеет права распускать региональный Парламент и вносить предложения об изменении Основного закона (Устава или Конституции) субъекта Федерации.
Отдельной статьей (ст. 4) в федеральном законе № 159-ФЗ прописан статус действующих губернаторов, которые были из-
браны прямым голосованием до вступления в силу этого документа. Им была предоставлена возможность исполнять функции до окончания своего срока. Однако каждый из них в любое время мог поставить перед Президентом вопрос о доверии и досрочном сложении полномочий главы региона. Глава государства в течение семи дней должен принять решение и, если он доверяет губернатору, представить в региональный Парламент его кандидатуру для наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации.
Подробно процедура выдвижения, согласования и рассмотрения кандидатур на должность главы региона прописана в Положении о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, утвержденного указом президента № 1603 от 27 декабря 2004 г.1 Ключевую роль в этом процессе играют полномочные представители Президента РФ в федеральном округе и руководитель администрации главы государства. Полпред проводит консультации в регионах, подбирая список потенциальных кандидатов на губернаторское кресло. Затем список не менее чем из двух кандидатов представляется руководителю президентской администрации, который рассматривает их, проводит, в случае необходимости, свой раунд консультаций, и после этого передает документы главе государства.
Установлены четкие сроки внесения кандидатур: списки должны быть получены в кремле не позже чем за 90 дней до истечения срока полномочий действующего главы региона, а в случае досрочного прекращения его полномочий - в течение 10 дней. При этом Президент имеет право отклонить предложенные кандидатуры. В этом случае вся процедура начинается заново и проходит уже в установленные главой государства сроки, обеспечивающие соблюдение норм федерального законодательства.
1 Указ Президента РФ «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации» № 1603 от 27 декабря 2004 года // Российская газета. 2004. 29 дек.
Положение утверждает пакет документов, который должен представить соискатель губернаторского кресла (копия декларации о доходах и имуществе, справка о результатах предварительных консультаций по его кандидатуре, информационные и справочные материалы, заявление). Также обозначен список требований, которым должен удовлетворять кандидат - это авторитет, деловая репутация, опыт публичной (государственной и общественной) деятельности и результаты предварительных консультаций с общественными объединениями соответствующего субъекта Федерации.
Важным пунктом Положения является ст. 6, которая гласит, что должностные лица администрации Президента, подготавливающие и вносящие предложения по кандидатурам на должность главы региона, несут ответственность за обоснованность предложений, объективность и достоверность информационных и иных справочных материалов, а также материалов, характеризующих указанные в списке кандидатуры.
В отношении глав регионов, которые досрочно слагают свои полномочия и ставят перед президентом вопрос о доверии, утверждена несколько упрощенная схема. В ней не предусмотрено выдвижение альтернативных кандидатур, а консультации являются исключительно формальной процедурой. Однако неизменным остается последнее слово главы государства в решении кадровых вопросов. Потенциально у Президента существует право отказать в доверии главе региона.
С момента вступления Положения в силу в его текст уже дважды вносились изменения. Но если в конце июня 2005 г. в него были внесены лишь редакторские правки1, то в феврале 2006 г.2 процедура назначения глав регионов была дополнена
1 Указ Президента РФ «О внесении изменений в Положение о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, утвержденное указом президента РФ № 1603 от 27 декабря 2004 г.» № 756 от 29 июня 2005 года // Российская газета. 2005.
2 июля.
2 Указ Президента РФ «О внесении изменений в Положение о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руково-
принципиально новым компонентом - партийным. Политические партии, одержавшие победу на выборах в региональный Парламент, получили возможность в первоочередном порядке инициировать свою кандидатуру на должность губернатора.
Предусмотрены разные варианты практической реализации политическими партиями такой возможности. Инициировать кандидатуру будущего губернатора может как одна партия, одержавшая убедительную победу на региональных парламентских выборах, так и группа партий, которые получили примерно равное число депутатских мандатов. В последнем случае каждая из партий может предложить свою кандидатуру, либо после консультаций выступить в поддержку единого кандидата. Однако прежде чем сообщать президенту о том, кого партия (группа партий) желает видеть в губернаторском кресле, она должна заручиться поддержкой большинства депутатов регионального Парламента. В остальном процедура формирования губернаторского корпуса осталась неизменной.
Одна из центральных проблем, которая стоит сегодня перед научным сообществом, оценка новых принципов формирования губернаторского корпуса в современной России. Политическая целесообразность этих преобразований очевидна, а вот их конституционность, демократичность и эффективность трактуется весьма неоднозначно, что создает благодатную основу для общественных и профессиональных дискуссий по этому вопросу.
Главными критиками реформы системы регионального элито-образования стали «правые» силы российского политического спектра. По их мнению, реформа, инициированная Президентом В. Путиным, подрывает ряд фундаментальных принципов Конституции РФ. Наиболее ярко это проявляется в отношении права народа посредством выборов напрямую воздействовать на процесс формирования власти, принципа разделения властей и принципа федерализма. Однако необходимо отметить, что кон-
дителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, утвержденное указом президента РФ № 1603 от 27 декабря 2004 г.» № 117 от 11 февраля 2006 года // Российская газета. 2006. 21 февр.
ституционность нового порядка формирования губернаторского корпуса была подтверждена Конституционным судом РФ. С соответствующим запросом в июне 2005 г. в высшую судебную инстанцию российского государства обратились 14 региональных организаций Союза правых сил.
Громкий политический процесс продолжался почти полгода. В результате судьи Конституционного суда не увидели в новой схеме государственного устройства страны нарушения базовых принципов Основного закона, признав конституционными соответствующие изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которые были внесены 11 декабря 2004 г.
Судьи мотивировали свое решение рядом моментов1. Во-первых, Конституция РФ не устанавливает порядок наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Федерации, поэтому возможны различные модели. Во-вторых, право на прямые выборы губернатора «не закреплено в качестве конституционного права гражданина РФ, нет такого права и в числе тех общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, которые в Конституции РФ не названы». В-третьих, высшее должностное лицо субъекта Федерации является главой исполнительного органа власти соответствующего региона и находится «в отношениях субординации непосредственно с Президентом РФ». А значит, «выявленная конституционно-правовая природа института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации обусловливает возможность наделения гражданина
1 Постановление Конституционного суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан» № 13-П от 21 декабря 2005 года // Российская газета. 2005. 29 дек.; Предварительные итоги деятельности Конституционного суда РФ на пороге 15-летия: Интернет-конференция председателя Конституционного суда РФ В. Зорькина // Сайт компании «Консультант Плюс» (Шр://^'^'^ consultant.ru/news/interview/zorkin.html).
РФ полномочиями не обязательно только посредством прямых выборов населением субъекта Российской Федерации».
Постановление Конституционного суда РФ по так называемому «делу губернаторов» в очередной раз подтверждает тезис о несоответствии реального политического процесса формальным юридическим нормам: границы политической действительности всегда оказываются шире конституционного поля. В современной России это проявляется особенно ярко, что создает широкие возможности для интерпретации положений Основного закона. Однако вердикт Конституционного суда, чьи решения окончательны и обжалованию не подлежат, позволяет сместить исследовательский фокус на изучение проблем демократичности и эффективности новой системы формирования губернаторского корпуса. Решить их в судебном порядке не представляется возможным, поэтому ответы следует искать в анализе конкретных демократических теорий и практических моделей реализации власти.
Прежде всего, необходимо отметить, что в настоящее время не существует универсальных шаблонов, по которым можно «замерить» уровень демократичности политической системы и режима. Современные демократии демонстрируют различные образцы системы организации государственной власти, механизмов ее формирования и функционирования. В том числе это касается и механизмов формирования корпуса глав регионов в федеративных государствах.
Наиболее распространенными в современных федерациях являются три модели призвания на должность руководителей ее субъектов. Первая модель применяется в президентских республиках, где глава федеративной единицы, являясь по должности главой исполнительной власти субъекта Федерации, избирается населением в ходе прямых выборов. Хрестоматийным примером реализации этой модели на практике являются Соединенные Штаты Америки. В Конституции США (ст. IV раздел 5) прописано, что Соединенные Штаты гарантируют каждому штату республиканскую форму правления1. Статус высших должност-
1 Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательство / Под ред. О. А. Жидкова. М., 1993.
ных лиц штатов и порядок выборов определяется законодательством соответствующей федеративной единицы. Также подобная схема, основанная на прямых выборах главы региона, используется во многих странах Латинской Америки (Мексика, Бразилия и др.).
Вторая модель характерна для парламентских республик. В данном случае глава федеративной единицы избирается или утверждается в должности региональным Парламентом с учетом результатов парламентских выборов и несет персональную ответственность перед депутатами (предусмотрена также коллективная ответственность перед легислатурой возглавляемого им кабинета министров). Глава субъекта Федерации, как и в предыдущей модели, координирует работу органа исполнительной власти региона. Такая модель успешно функционирует в Австрии, Бельгии, Германии, Швейцарии и других европейских федерациях1.
Третья модель является максимально централизованной. Ее основу составляет единая система государственных органов исполнительной власти. Высшее должностное лицо федеративной единицы, также возглавляющее исполнительную власть на региональном уровне, назначается на должность главой государства по представлению федерального Правительства и несет перед ним персональную ответственность. При этом глава государства обладает исключительным правом оправить в отставку высшее должностное лицо федеративной единицы. Такая система функционирует, в частности, в бывших колониях Британской империи (Австралии, Индии, Канаде). Например, в Конституции Индии 1950 г. закреплено положение о том, что исполнительная власть в Штате принадлежит губернатору и осуществляется им либо непосредственно, либо через должностных лиц, подчиненных ему в соответствии с законодательством (ст. 154 п. 1). Губернатор Штата назначается приказом Президента страны, скрепленным его подписью и печатью (ст. 155) и занимает свою должность, пока это угодно главе государства (ст. 156 п.1)2.
1 Конституции государств Европы: В 3 т. / Под ред. Л. А. Окунькова. М., 2001.
2 Конституция Индии // Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие / Сост. проф. В. В. Маклаков. М., 2003.
Следует отметить, что постсоветская Россия образца первой половины 1990-х гг. тяготела именно к последней, централизованной, модели формирования корпуса руководителей федеративных единиц. Ключевую роль в этом процессе играл глава государства. На первых порах предпринимались попытки демократизировать процедуру элитообразования. Так, указ Президента РСФСР «О порядке назначения глав администраций» от 25 ноября 1991 г.1 предусматривал следующий порядок формирования региональной административной элиты: главы администраций субъектов Федерации назначаются на должность Президентом по согласованию с соответствующими Советами народных депутатов. Региональная легислатура проводила голосование, и кандидатура считалась согласованной, если за нее подано более половины голосов депутатов, присутствующих на заседании. Однако на практике механизм согласования был простой формальностью. Если кандидатура президентского ставленника не набирала нужного числа голосов депутатского корпуса, то у главы государства был выбор: либо проводить новое согласование, либо назначить исполняющего обязанности главы региональной администрации на срок до одного года. Без сомнения, второй вариант был более привлекательным для Кремля, так как предоставлял максимально широкие возможности для «продавливания» своей кандидатуры.
После октябрьских событий 1993 г. процедура согласования кандидатур с депутатским корпусом региона вообще была ликвидирована. Указом Президента РФ от 7 октября 1993 г.2 главы администраций в не национальных федеративных единицах назначались и освобождались от должности Президентом РФ по представлению председателя Совета министров - Правительства РФ. Еще ранее своим указом глава государства распорядился
1 Указ Президента РСФСР «О порядке назначения глав администраций» № 239 от 25 ноября 1991 года // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 48.
2 Указ Президента РФ «О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения» № 1597-Д от 7 октября 1993 года // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 41. Ст. 3918.
считать глав исполнительной власти субъектов Федерации должностными лицами в единой системе исполнительной власти современного российского государства1.
Такой порядок формирования губернаторского корпуса существовал вплоть до 1995 г., когда общей практикой регионального элитообразования стали элективные механизмы. Сначала прямые выборы глав регионов были прописаны в указе Президента РФ «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления» от 17 сентября 1995 г., затем - в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2.
Модель формирования губернаторского корпуса, которая начала функционировать в период президентства В. Путина, отчетливо демонстрирует свою специфичность. Основой этой конструкции является вертикаль власти во главе с Президентом, который концентрирует в своих руках ключевые ресурсы влияния на институты региональной власти. Полномочия главы государства в этой сфере можно оценить как исключительные, несмотря на широкие законодательные рамки для участия в процессе согласования кандидатур общественности и политических партий. И если в отношении губернаторского корпуса это оправдано логикой общественного развития и динамикой политических процессов второй половины 1990-х гг., то право Президента распускать региональные легислатуры, которые не поддерживают предложенную им кандидатуру на должность главы
1 Указ Президента РФ «О дополнительных мерах по правовой и социальной защите глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации» № 1313 от 23 августа 1993 года // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 35. Ст. 3621.
2 Указ Президента РФ «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления» № 951 от 17 сентября 1995 года // Собрание законов РФ. 1995. № 39. Ст. 3753; Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 184-ФЗ от 6 октября 1999 года // Сайт «Российской газеты» (http://www.rg.ru/oficial/doc/federal_zak/184.htm)).
региона, существенно ограничивает демократический потенциал системы элитообразования.
Распускать законодательно-представительные органы государственной власти в федеративных единицах могут главы и других государств. Однако в отличие от России везде это право Президент разделяет с другими государственными институтами, активно используя при этом практики консультаций и согласования интересов. Например, в Австрии Конституцией предусмотрена возможность федерального президента распускать региональные легислатуры (Ландтаги)1. Но такое решение глава государства может принять только по представлению Федерального Правительства и с согласия верхней палаты национального Парламента (Федерального Совета). При этом согласие Федерального Совета должно быть дано в присутствии половины членов и утверждено большинством в две трети голосов (в голосовании не могут участвовать представители той земли, Ландтаг которой предполагается распустить).
Тем не менее попытка дополнить современную систему регионального элитообразования демократическими механизмами и процедурами просматривается достаточно отчетливо. Согласно нормативным документам, принятым в 2004-2006 гг., компенсировать централистские тенденции в процессе формирования губернаторского корпуса предполагается за счет представительных структур региона и политических партий. Но главной проблемой в этом отношении выступает реальное состояние этих институтов в современной России, которое не позволяет рассматривать их в качестве эффективных ограничителей президентской власти. Ни Парламентам регионов, ни политическим партиям до сих пор не удалось обрести должный вес и авторитет в обществе и стать полноправными участниками политического процесса, поэтому к практическому участию в назначении губернаторов они просто не готовы. Это обстоятельство актуализирует вопрос о режимных характеристиках системы государст-
1 Федеральный конституционный закон Австрии «Конституция Австрийской республики» от 10 ноября 1920 года. Ст. 100 // Конституции государств Европы: В 3 т. / Под ред. Л. А. Окунькова. М., 2001.
венной власти и управления, отстроенной в период президентства В. Путина.
Ответ на него остается открытым. В современной политологии не существует единых подходов к анализу процессов демократизации и смены режима, так как они характеризуются неопределенностью и альтернативностью развития. В силу этого подавляющее большинство государств сложно однозначно назвать демократическими или авторитарными. После учреждения демократических институтов и процедур возможности развития в этих направлениях, как правило, практически полностью отсутствуют, то есть маловероятны как воспроизводство «старых» авторитарных режимных характеристик, так и быстрый переход к демократической модели управления. В результате возникает либо синтетический режим, в разных пропорциях сочетающий элементы авторитаризма и демократии, либо стойкая, но неконсолидированная демократия1.
Российские и западные исследователи однозначно определяли ельцинский и другие постсоветские политические режимы как «гибридные», используя такие категории, как «авторитарная ситуация» (Б. Капустин, А. Галкин, Ю. Красин), «диктабланда» или «демокрадура» (Ф. Шмиттер), «делегативная демократия» (Г. О'Доннелл), «режимная система» (Р. Саква), «неконсолидированная моносубъектность» (Л. Шевцова, И. Клямкин) и др.2. Не изменились оценки и в период президентства В. Путина. Даже лояльные администрации главы государства эксперты и аналитики говорили о формировании в стране «манипулятивной» или «управляемой» демократии3.
1 Шмиттер Ф. Угрозы и дилеммы демократии // Пределы власти. 1994. № 1.
2 Галкин А., Красин Ю. Сильная демократия - альтернатива авторитаризму. М., 1996; Капустин Б. Г. Современность как предмет политической теории. М., 1998; Саква Р. Режимная система и гражданское общество // Полис. 1997. № 1; Клямкин И. М., Лапкин В. В., Пантин В. И. Между авторитаризмом и демократией // Полис. 1995. № 2; Шевцова Л. Ф. Режим Бориса Ельцина. М., 1999; Шмиттер Ф. Угрозы и дилеммы демократии // Пределы власти. 1994. № 1; О'Доннелл Г. Делегативная демократия // Пределы власти. 1994. № 1 и др.
3 Третьяков В. Россия: последний прыжок в будущее // Независимая газета. 2000. 24 февр.; Марков С. Манипулятивная демократия // Независимая газета. 2000. 2 марта.
Вторая путинская республика также весьма органично вписывается в эти модели. Однако президентские инициативы в отношении порядка формирования губернаторского корпуса позволяют внести некоторые уточнения. Соотнося новую систему властвования в стране с современной теорией и практикой демократии, можно проследить явные аналогии с моделью плебисцитарной демократии, разработанной знаменитым немецким социологом и обществоведом М. Вебером.
Основу веберовской концепции плебисцитарной демократии составляют два тезиса1:
1) единственным критерием демократии, по сути, оказывается замещение элитных должностей через механизм свободных выборов, а главной фигурой в масштабах государства выступает харизматический лидер (глава государства), избираемый прямым голосованием гражданами;
2) харизматический лидер, формально ответственный перед населением, концентрирует в своих руках все управленческие ресурсы, осуществляя от имени народа контроль над всеми сферами общественной жизни и общественно-политическими институтами.
Харизматический лидер замыкает на себе все коммуникации, которые осуществляются в рамках этой модели организации власти. В частности, он в полном объеме «сверху» контролирует работу бюрократического аппарата, блокируя возможности общественного контроля «снизу». Однако харизматический лидер - не единственный ограничитель бюрократии. По мнению М. Вебера, большую роль в этом процессе играют институты представительной власти и политические партии.
Аналогии системы власти, оформившейся в России в период президентства В. Путина, с плебисцитарной демократией проводят многие отечественные эксперты и аналитики2. Даже в
1 См.: Вебер М. Избранные произведения. М., 1990; Масловский М. В. Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология. Нижний Новгород, 1997; Held D. Models of Democracy. Stanford, 1987.
2 Кошмаров А. Выборы - 2004: Угрозы режиму Путина // Ведомости. 2002. 2 сент.; Земляной С. Путин одобрил свой народ // Русский журнал. 2003. 19 дек. (Интернет-адрес публикации см.: http://old.russ.ru/politics/20031219-
чистом виде специалисты относят эту модель к числу наименее демократичных форм демократического устройства. В России в условиях неразвитости институтов представительной власти и партийных структур в масштабах страны, а особенно на уровне субъектов Федерации она оказывается еще более деформированной. Кроме того, отчетливо проявляется специфика отечественной модели плебисцитарной демократии. В большей степени она ориентирована на ограничение влияния не федеральной бюрократии, а региональной административной элиты.
В обществе действия в этом направлении были восприняты адекватно, так как имели под собой объективную основу. Отношение населения к региональной административной элите на протяжении 2000-х гг. заметно ухудшается, одновременно растет число недовольных положением дел в своем регионе. Согласно данным Фонда «Общественное мнение», если в октябре 2003 г. позитивно относились к главе своего субъекта Федерации 45 % россиян, а негативно - 18 %, то к середине 2005 г. доля первых снизилась до 33 %, до 25 % возросла доля вторых. Одновременно увеличилось число недовольных положением дел в «родном» регионе: с 57 % в октябре 2003 г. до 63 % в июне 2005 г., довольных, соответственно, стало меньше (было - 34 %, стало - 27 %)1.
Во многом именно эти обстоятельства предопределили достаточно высокий процент сторонников новой системы формирования губернаторского корпуса среди респондентов. В сентябре 2004 г. каждый четвертый россиянин считал целесообразным порядок, когда главу региона назначает руководство страны. При этом устойчивая положительная динамика в этом во-
zeml.html); Третьяков В. Выбор Путина как выбор России // Российская газета. 2004. 16-17 сент.
1 Всероссийские опросы городского и сельского населения были проведены специалистами Фонда «Общественное мнение» 11 октября 2003 года, 22 мая, 27 ноября 2004 года, 11-12 июня 2005 года. В каждом опросе приняли участие 1500 респондентов из 100 населенных пунктов 44 регионов России. Статистическая погрешность не превышает 3,6 %. Здесь и далее в работе использовались материалы архива ФОМ, который в открытом доступе находится на официальном сайте фонда (http://bd.fom.ru).
просе прослеживалась с 1997 г. В январе 1997 г. среди респондентов насчитывалось всего 7 % сторонников назначения глав регионов, в октябре 2002 г. - уже 15 %, спустя два года - 18 %, а еще спустя два года - 25 %\
Показательным является также то, что соотношение позитивных и негативных суждений респондентов относительно вероятных последствий перехода к новому механизму селекции губернаторского корпуса примерно одинаково. В сентябре-октябре 2004 г. 30 % россиян ориентировались на оптимистичный сценарий развития новой системы элитообразования, полагая, что она будет иметь больше положительных последствий. Противоположной точки зрения придерживались 33 % респондентов2.
В числе положительных последствий чаще других назывались укрепление системы власти в стране, снижение коррупции, усиление взаимодействия между главой государства и Президентом. Кроме того, по мнению респондентов, новая система будет способствовать притоку во власть грамотных руководителей, профессионалов. Пессимистические сценарии были основаны на утверждениях о возможностях жесткой централизации власти, назначении на пост губернатора несамостоятельного, ангажированного человека, не знающего проблем региона и равнодушного к ним. Некоторые респонденты говорили о разобщенности между главой субъекта Федерации и его жителями.
Положительные оценки в адрес реформы, которые высказывают в основном лица с высшим образованием, дополняются безразличием со стороны немалой части населения. Замеры об-
1 Источник: Всероссийские опросы городского и сельского населения были проведены специалистами Фонда «Общественное мнение» 18 января 1997 года, 7 октября 2000 года, 5 октября 2002 года, 18 сентября 2004 года. В каждом опросе приняли участие 1500 респондентов из 100 населенных пунктов 44 регионов России. Статистическая погрешность не превышает 3,6 %.
2 Источник: Всероссийские опросы городского и сельского населения были проведены специалистами Фонда «Общественное мнение» 18 сентября и 16 октября 2004 года. В каждом опросе приняли участие 1500 респондентов из 100 населенных пунктов 44 регионов России. Статистическая погрешность не превышает 3,6 %; Кертман Г. Порядок во власти в обмен на права избирателей. (Россияне о реформе политической системы) // Доминанты. Поле мнений. 2004. № 40. 7 окт.
щественного мнения, которые проводились в июне 2005 г.1, показали, что хотя новый механизм избрания глав регионов действует уже полгода, многие россияне не знали и ничего не слышали об этом. Доля неосведомленных в этом вопросе респондентов, по данным Фонда «Общественное мнение», составила 28 %. Причем этот показатель почти не изменился с октября 2004 г., когда реформа находилась в стадии обсуждения.
Нейтральная и позитивная реакция общества на президентские инициативы, безусловно, облегчает процесс их воплощения на практике. Однако в большей степени успех реформ зависит от готовности региональных парламентов и политических партий эффективно интегрироваться в систему формирования губернаторского корпуса. Именно они в конечном итоге определят границы демократического поля в российской политике.
Таким образом, окончательно перераспределив сферы влияния в пользу федерального центра в результате кардинального реформирования системы регионального элитообразования, глава государства решал две важнейшие задачи: повысить управляемость субъектов Федерации и эффективность государственной власти в целом. Вертикаль власти, отстроенная специально для этих целей, опиралась на ряд консолидационных механизмов, носивших демократический характер (региональные парламентские структуры, политические партии), и учитывала общественный контекст, в целом позитивный, который сложился вокруг этой темы. Однако демократический потенциал новой системы регионального элитообразования этим исчерпывается. Нынешнее состояние представительных структур в регионах и политических партий не позволяет им составить конкуренцию слаженным административным механизмам.
Прямым следствием внедрения новых механизмов и практик регионального элитообразования стала унификация структуры общероссийского политического пространства, вытесне-
1 См. подробнее: Всероссийский опрос городского и сельского населения проведен был специалистами Фонда «Общественное мнение» 11-12 июня 2005 года. В опросе приняли участие 1500 респондентов из 100 населенных пунктов 44 регионов России. Статистическая погрешность не превышает 3,6 %.
ние на периферию политического процесса региональных элитных групп и клиентелы. Региональные элиты фактически полностью утратили свой политический статус, превращаясь в административно-политические или партийно-политические группы. Соответствующим образом трансформировалась, испытывая тенденции унитаризации, и вся система принятия государственных решений.
А. Е. Чирикова
ПОТЕНЦИАЛ ВЛИЯНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКИХ РЕГИОНАХ: ГУБЕРНАТОРЫ И ПАРЛАМЕНТ1
1. Региональные парламенты: базовые тенденции и ресурсы влияния
Правление В. Путина сопровождается не только попыткой навести порядок в структурах исполнительной власти, но и появлением ряда новых тенденций в системе законодательной власти российских регионов. Наши собственные исследования, а также исследования, выполненные региональными политологами (А. Дахин, Н. Борисова, Л. Фадеева, П. Панов, О. Подвин-цев), позволяют вскрыть некоторые новые тенденции в становлении законодательной ветви власти в российских регионах, характерные для времени путинского правления.
Во-первых, все отчетливей в этот период становится тенденция «вытеснения» из депутатского корпуса социальной страты, представленной врачами, учителями, преподавателями высшей школы, в то время как доля представителей бизнеса неук-
1 Данная статья написана по материалам исследований, проведенных автором вместе с Натальей Лапиной в 2002-2006 гг. Исследование проводилось с использованием техники глубинного интервью с представителями элитных групп власти, бизнеса, региональными экспертами. Исследования проводились в Пермской, Свердловской и Ярославской областях. Всего было проведено свыше 100 интервью.
