CC BY
16
М.Х. ФАРУКШИН, А.Г. БОЛЬШАКОВ
ДИФФУЗИЯ АВТОНОМНОСТИ В УСЛОВИЯХ УНИФИКАЦИИ РОССИЙСКОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ
ПОЛИТИКИ (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН)
Третья волна демократизации в современном мире закончилась. Вместе с ней концепт демократического транзита, несмотря на свою былую популярность, уходит в небытие. «Камнем преткновения» для процессов демократизации стало постсоветское пространство. Большинству государств бывшего СССР свойственны традиционные авторитарные практики, не является исключением и современная Россия.
Нам представляется, что наиболее адекватное объяснение современной ситуации в России может дать традиционный концепт цикличности ее исторического процесса. В рамках российской политической науки этот концепт обычно связывают с именами В. Ильина, А. Панарина, И. Пантина, Е. Плимака1. Модернизаци-онные циклы в России включают в себя этап реформирования, который, как правило, влечет за собой этап контрреформ. За реформами Александра II следовали контрреформы Александра III, за реформами Н. Хрущева - контрреформы Л. Брежнева, за реформами М. Горбачева и Б. Ельцина - контрреформы В. Путина.
Повторяемость исторического процесса, безусловно, нельзя абсолютизировать. Часто у исследователей возникает иллюзия, связанная с потребностями рационализации хаотичного течения времени, будто выявленные в прошлом закономерности помогут овладеть логикой будущего. Повторяемость политического процесса в разные
1 Ильин В.В., Панарин А.С., Ахиезер А.С. Реформы и контрреформы в России: Циклы модернизационного процесса / Под ред. Ильина В.В. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 1996.; Плимак Е.Г., Пантин И.К. Драма российских реформ и революций (сравнительно-политический анализ). - М.: Изд-во «Весь Мир», 2000.
исторические эпохи является еще большей иллюзией. Политический процесс очень часто поддается манипулятивному влиянию, его социокультурные детерминанты могут значительно меняться. Социальная структура общества, уровень образованности граждан, степень урбанизированнности населения в России в различные периоды реформ и контрреформ принципиально различаются. Тем не менее чередование реформистского и контрреформистского этапов в политическом развитии России носит универсальный характер.
С реформистским и антиреформистским этапами модерниза-ционного цикла России тесно связаны и волны централизации и децентрализации. Как правило, все российские реформы сопровождались децентрализацией механизма государственного управления, а контрреформы, наоборот, централизацией государства.
Не стал исключением и последний модернизационный цикл, который характеризовался среди прочего процессом федерализации России, носившим во многом стихийный характер. Субъекты Российской Федерации различаются по многим параметрам: развитию экономики, претензиям на степень самостоятельности, политическим режимам и т.п. С определенными допущениями можно было говорить о политических системах отдельных субъектов Федерации (регионов). Регион стал субъектом политического процесса в России.
Политические режимы регионов носили переходный характер. Для них была характерна комбинация как демократических, так и авторитарных практик и институтов; лишь специфика соотношения демократических и авторитарных практик и институтов отличала их друг от друга. К регионам, где демократические практики и институты превалировали над авторитарными, относили наряду с другими Пермскую, Самарскую и Свердловскую области. К регионам, где первенствовали авторитарные практики и институты, причисляли обычно Башкирию, Калмыкию, Татарию. Такой плюрализм в значительной степени влиял и на характер политического режима всей России. Последний представлял собой смешение различных по своей направленности политических тенденций. Авторитарные тенденции в федеральном центре поддерживали авторитарные тенденции в регионах, и наоборот. Выстраивалась парадоксальная картина политической жизни, совершенно отличная от прямолинейной схемы концепта демократического транзита: либерализация - демократизация - институционализация.
Политический процесс в большинстве регионов России в 90-е годы XX в. носил публичный характер, определенным исключением являлась часть регионов (преимущественно национальные республики), где публичность была заменена ее имитацией еще в 1991-1994 гг. Именно к таким регионам можно отнести и Республику Татарстан (1). Поэтому, когда публичность стала имитироваться в 2000-е годы уже во всей российской политике, в Татарстане и многих других национальных республиках этого особенно и не заметили.
В национальных республиках процесс демократизации поддерживался параллельным процессом этнического и религиозного возрождения. Наряду с восстановлением исторической справедливости, принятием ряда мер по развитию этнических культур и языков и восстановлению разрушенных религиозных памятников в Российской Федерации появились и тенденции к этнократизму, сепаратизму, религиозной нетерпимости. Конечно, ситуация в Татарстане не была столь напряженной и взрывоопасной, как в ряде субъектов Федерации Юга России, но политическая элита республики пыталась разыгрывать националистическую и сепаратистскую карту в борьбе за власть с федеральным центром, используя местные радикальные этнические движения (партию «Иттифак», молодежное движение «Азатлык» и т.п.) для шантажа центральных российских властей. Необходимо учитывать, что правящая элита Татарстана отчасти была сформирована и за счет представителей Татарского общественного центра (ТОЦ) - умеренного крыла этнического движения татар.
Этническая специфика, культурная и религиозная самобытность, на наш взгляд, являются как раз теми факторами, за счет которых сегодня поддерживается автономность Татарстана. В частности, в республике во многом неизменной осталась разветвленная структура органов государственной власти и управления, сложившаяся в 90-е годы XX в. Пока не может быть и речи о замене института президентства на институт главы субъекта Федерации, остались практически без изменения структуры, которые отвечают за внешнюю экономическую деятельность и международные контакты Татарстана. Политика «укрепления вертикали власти» выразилась лишь в появлении ряда федеральных органов управления на территории республики и замене двухступенчатой системы органов местной государственной власти и управления и местного самоуправления новыми органами местного самоуправления. Формулировки
Конституции Республики Татарстан позиционируют республику как государство, правда, в новой редакции Конституции уже отсутствует положение о «Республике Татарстан как субъекте международного права» и содержатся упоминания о включенности республики в Российскую Федерацию (2).
В 90-е годы XX в. автономность Республики Татарстан от федерального центра в силу ряда обстоятельств политического и экономического характера была значительной. В результате заключенного 15 февраля 1994 г. Договора «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» политическая элита республики получила три важных властных рычага: экономические льготы и доходы от продажи нефти, возможность проводить независимую от федерального центра кадровую политику, фактическую самостоятельность во внешнеэкономических отношениях.
В это же время в политических практиках и научной литературе по регионалистике стал активно применяться термин «модель Татарстана». Понятие «модель Татарстана» родилось во время визита президента Республики Татарстан М. Шаймиева в Гарвардский университет (США) 3 октября 1994 г. После совещания в Гааге по урегулированию конфликтов (1995 г.) термин «модель Татарстана» окончательно утвердился в лексиконе татарстанских политиков.
«Модель Татарстана» представляет собой понятие, отражающее целый комплекс политико-правовых явлений. Помимо Договора, это 11 межправительственных соглашений, являвшихся механизмом реализации данного документа, а также практики внедрения нормативных актов в политический процесс становления федерализма в России.
Республика Татарстан стала одним из тех российских регионов, которые наиболее последовательно осуществляли суверенизацию на своей территории. Известно, что Татарстан отказался в 1992 г. подписывать федеративный договор, открыто бойкотировал федеральные избирательные кампании на своей территории. В то же время республика вела активный переговорный процесс с федеральными властями, что позволило избежать силовых сценариев развития событий и подписать в 1994 г. двухсторонний договор.
Подобным шагом Татарстан заложил практику формирования договорной, асимметричной федерации. «Модель Татарстана»
стабилизировала на определенное время политическую ситуацию в отношениях федерального центра и республики, позволила более чем 40 субъектам Федерации подписать отдельные договоры с центром. При этом договор противоречил Конституции Российской Федерации и заложил опасный прецедент разрушения общего правового пространства. Республика Татарстан получила ряд экономических привилегий и льгот, которыми не обладали другие российские регионы. Так, по данным еженедельника «Комерсант-Дейли», Татарстан получил следующие экономические преференции: все доходы от акцизов; 25% доходов с налога на прибыль; 50% налога на добавленную стоимость; 99% подоходного налога; все 20 местных налогов.
Политика «укрепления вертикали власти» полностью изменила практику взаимоотношений центра и субъектов Федерации. Республике Татарстан пришлось приводить местные законы в соответствие с федеральными, отказываться от экономических преимуществ, связанных с договором. Известно, что действие договора 1994 г. было отменено согласно нормам федерального законодательства в 2002 г. В настоящее время разработан проект нового договора, уже принятый Государственным советом Республики Татарстан и затем подписанный Президентом России. Проект договора внесен на рассмотрение Государственной Думы. Однако это отнюдь не тот договор, о котором мечтали официальные лица Республики Татарстан. Теперь это чисто формальный, практически выхолощенный, ничего реально не дающий документ. Но руководство Татарстана удовлетворяется и этим, чтобы сохранить лицо. Как писала по этому поводу газета «Вечерняя Казань», «договор подпишут в любом случае. Пусть даже формальный... Хотя бы лишь для того, чтобы, делая хорошую мину при плохой игре, заявлять, что Татарстан и Россия по-прежнему в договорных отношениях»1.
Политическая элита Татарстана была вынуждена пересматривать свой политический курс. Идея государственного суверенитета постепенно ушла в небытие как идеологема для масс, на первое место вышел придуманный и сконструированный истеблишментом 1000-летний юбилей города Казани в 2005 г. Новая идеологема была достаточно удачной, поэтому ее реализация сопровождалась обильными финансовыми вливаниями со стороны
1 Вечерняя Казань. - Казань, 2005. - 1 июня.
федерального бюджета. Однако в сфере автономности местная элита вынужденно поменяла экономическую и политическую самостоятельность региона на свою собственную самостоятельность в распоряжении недрами и богатствами данной территории. Сегодня Республика Татарстан - это во многом унифицированный субъект, сохранивший определенные отличия от всех остальных в неполитических и неэкономических сферах жизнедеятельности общества.
Принципиально важной, на наш взгляд, является характеристика политического режима Республики Татарстан. Он вопреки официальной риторике может быть охарактеризован как режим «авторитарной ситуации», демократические элементы режима малочисленны и сводятся в основном к свободам личностным и религиозным.
Авторитарность политического режима Республики Татарстан проявляется в следующем. Во-первых, это моноцентричный режим, при котором вся реальная власть принадлежит Президенту Республики и его ближайшему окружению (в терминологии местной политической тусовки - «большой семье»). До недавнего времени определенную конкуренцию М. Шаймиеву составляла так называемая «малая семья» К. Исхакова - главы администрации г. Казани, но с отъездом последнего в Дальневосточный федеральный округ в Татарстане фактически осталась одна «правящая семья». Все остальные политические конкуренты М. Шаймиева давно им устранены и выдворены за пределы республики. Наиболее ярким из них является Р. Алтынбаев, претендовавший в 1998 г. на должность Председателя Государственного совета РТ вопреки воле Президента, поддержанный влиятельными членами татарстанской политической элиты.
В ближайшее окружение М. Шаймиева, которое фактически владеет и распоряжается всем богатством республики в личных целях, входят его родственники, односельчане, чиновники, заслужившие свои посты личной преданностью. Фактически не осталось ни одной крупной государственной должности, которую бы не занимали приближенные Президента РТ1. М. Шаймиев не только полно-
1 См. специальное исследование по группам влияния в Татарстане, проведенное на местном уровне: Салагаев А.Л., Сергеев С.А. Комментарий по результатам экспертного опроса «самые влиятельные люди России - 2003» в Республике Татарстан // Самые влиятельные люди России - 2003. - М.: Ин-т ситуационного анализа и новых технологий (ИСАНТ), 2004. - С.164-183. Необходимо только отметить, что за прошедшие три года в республике не осталось даже относительно
стью контролирует деятельность Кабинета министров РТ и глав администраций, он подчинил себе практически весь корпус татарстан-ских депутатов. Об этом свидетельствуют факт постоянного присутствия М.Ш. Шаймиева на пленарных сессиях местного законодательного собрания - Государственного совета и его комментарии по деятельности и высказываниям отдельных депутатов. Республика не имеет ни одного местного закона или другого нормативного акта, который бы был принят вопреки воле Президента РТ.
Во-вторых, всевластие Президента РТ нарушает принцип разделения властей, что говорит об отсутствии системы сдержек и противовесов в республике. В ряде случаев относительно самостоятельно действуют лишь суды различной компетенции и Прокуратура РТ благодаря своей федеральной подчиненности, но эта самостоятельность крайне слаба и касается только тех случаев, когда федеральный центр навязывает свою волю местным властям. Об отсутствии разделения властей в республике свидетельствуют два ярких факта. Так, Конституционный суд РТ был сформирован лишь через несколько лет после принятия Конституции РТ в 1992 г.; несмотря на наличие соответствующих норм в местном законодательстве, в реальности он был никому не нужен. А орган законодательной власти республики - Государственный совет - состоит из депутатов, которые тесно связаны с исполнительной властью. Устранив прямое нарушение федерального законодательства, современный состав Государственного совета отказался от практики избрания в него глав администраций, но они были заменены другими представителями номенклатуры: директорами заводов и школ, главными врачами и т. п.
В-третьих, в Республике Татарстан после выборов 1995 г. в Государственный совет республики отсутствует институциолизиро-ванная оппозиция. Тогда оппозиционные «партии власти» избирательные блоки и политические партии потерпели тотальное поражение в результате главным образом использования административного ресурса. Интересно, что очень многие оппозиционные депутаты смогли пройти во второй тур выборов, но там они все, как по команде, проиграли кандидатам в депутаты от номенклатуры, во многом
автономных игроков на политической и экономической сценах, которых описывают исследователи.
из-за фальсификации итогов выборов1. В результате оппозиция различных политических направлений имела всего пять своих депутатов в составе Государственного совета данного созыва. На выборах 1999 г. в местный парламент смог пройти лишь один оппозиционер. Нынешний состав Государственного совета включает лишь пять оппозиционных депутатов, четверо из которых коммунисты. Отсутствие парламентской трибуны, закрытие властями некоторых оппозиционных газет, отказ оппозиционерам под надуманными предлогами в аренде помещений, «зачистка» политических партий от ненужных власти людей (характерный пример - местное отделение СПС) способствовали вытеснению оппозиции из политической жизни республики. Слабость оппозиционных партий, их маргинальность, отсутствие доступа к СМИ, характерные для современной России, существовали в Татарстане на несколько лет раньше.
Контроль государства над средствами массовой информации, который был достигнут федеральной властью относительно недавно, в Республике Татарстан существует с самого начала 90-х годов XX в. Большинство СМИ принадлежат тем или иным органам государственной власти Республики Татарстан и финансируются за счет государственного бюджета. Следовательно, органы государственной власти могут не только контролировать информацию, но и «заглушать» любую неудобную точку зрения потоком опровергающих репортажей и статей. Интересно и показательно, что некоторые федеральные средства массовой информации (например, газета «Завтра», «Независимая газета» и т.п.) в определенные периоды фактически не распространялись в республике, так как содержали негативные материалы об органах государственной власти и политических лидерах Республики Татарстан.
Случай Республики Татарстан специфичен. Он не вписывается в схему «демократизация - редемократизация»2, подходящую для большинства субъектов Федерации, но хорошо вписывается в схему «децентрализация - рецентрализация» (или «федерализация - дефе-
1 О том, как проходят выборы в Татарстане и как управляет ими власть, см.: Особая зона: Выборы в Татарстане. - Ульяновск, 2000; Фарукшин М.Х. Лицо и маска (Заметки о политическом лидерстве в Татарстане, 1989-2005 гг.). - Казань, 2005. - С. 183-187.
2 См. подробнее об этом: Михайлов В.В. Республика Татарстан: Демократия или суверенитет? - Казань, 2004.
дерализация»). Векторы децентрализации и демократизации в Татарстане в 90-е годы XX в. были направлены в разные стороны.
В связи с этим следует отметить, что период первичной ре-централизации в 2000-2002 гг., на наш взгляд, носил в Республике Татарстан в определенной мере демократизирующий характер: в республике стали соблюдаться нормы федерального законодательства, заработали правоохранительные органы, прокуратура, судебные инстанции, которые формально всегда были подчинены федеральному центру, но фактически выполняли политический заказ руководства Татарстана. Поэтому введение новой процедуры назначения глав субъектов Федерации применительно к Республике Татарстан лишь изменило вектор федеральной политики, которая стала целиком идентичной в плане демократизации тому курсу, который все эти годы проводила республиканская элита, и означала дальнейшую диффузию автономности.
Введение новой процедуры назначения глав субъектов Федерации первоначально застало врасплох татарстанскую политическую элиту и ее лидера. Они были удовлетворены политической ситуацией в республике и предполагали, что весной 2006 г. Президентом Татарстана снова будет избран М. Шаймиев. Формальная правовая база для этого была, поскольку Государственная Дума в свое время постановила считать началом первого срока пребывания в должности главы региона октябрь 1999 г., т.е. месяц принятия Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Эта игра Думы со сроками была на руку ряду засидевшимся в креслах глав субъектов Федерации региональным лидерам, включая руководителя Татарстана. Хотя М. Шаймиев занимает должность Президента республики с июня 1991 г., после постановления Госдумы первый срок его пребывания у власти местная номенклатура стала исчислять с момента последнего избрания его на высокую должность, т.е. с марта 2001 г. В качестве запасного варианта рассматривалась возможность назначения М. Шаймиевым своего преемника (возможно, из числа его близких родственников), которому власть без особого труда обеспечила бы избрание на общереспубликанских выборах, как всегда, использовав административный ресурс.
На этом благостном для местной элиты политическом фоне вдруг на федеральном уровне вводится новая процедура назначе-
ния высших региональных руководителей. Кажется, что выбор того, кому возглавлять республику, уплывает из рук М. Шаймиева и его окружения, и то, что представлялось им их абсолютным правом, в одночасье становится по существу прерогативой федерального центра. Отсюда и первая реакция М. Шаймиева на новацию со стороны федерального центра: идею отмены губернаторских выборов он назвал «попыткой государственного переворота».
Опасаясь, что Президент России предложит на пост Президента Республики Татарстан не его кандидатуру, М. Шаймиев выступил с адресованной федеральному центру угрозой дестабилизации ситуации в республике. 28 февраля 2005 г. на заседании Государственного совета Республики Татарстан он предупредил Москву, что республиканский парламент будет «готов к самороспуску, если депутатскому корпусу будет навязана кандидатура, которая не устроит депутатов и общественность». Здесь что ни фраза, то обман с целью замаскировать собственные притязания на президентскую власть.
И дело даже не в том, что М. Шаймиев говорит за весь депутатский корпус, нимало не потрудившись узнать его действительное мнение: желает ли он на самом деле самораспускаться в угоду шаймиевским корыстным интересам, если кандидатура на должность Президента Татарстана не удовлетворит М. Шаймиева. Так уж устроена политическая жизнь в Татарстане, что Президент привык командовать депутатским корпусом. В этих ссылках на якобы мнение депутатского корпуса и мифической общественности важно отметить другое: здесь явно сквозит доминирующий мотив - по М. Шаймиеву, депутатский корпус и так называемая общественность будут исключительно довольны и безмерно благодарны Президенту России только в одном случае: если он предложит республиканскому парламенту лишь одну и, конечно, самую достойную кандидатуру - кандидатуру самого Шаймиева.
Чуть позже Президент Татарстана сменил свою позицию. Видимо, получив заверение московского Кремля в том, что в случае его обращения за доверием к Президенту Российской Федерации единственной кандидатурой, которую представит В. Путин на должность Президента Республики Татарстан, будет он сам, М. Шаймиев уже не только не отвергал новую процедуру назначения глав регионов, а с трибуны Госсовета при Президенте России убеждал губернаторов в том, что изгнание региональных лидеров из Совета Федерации и отмена всенародных губернаторских выбо-
ров полностью оправдали себя1. Такова логика политического поведения татарстанского лидера.
Более того, Президент Татарстана не только поддержал новый порядок назначения глав регионов. Комментируя предложения главы российского государства, М. Шаймиев ссылался на свой опыт назначения глав городских и районных администраций как на предшественника мер, объявленных Президентом России, хотя тем самым по существу признал, что не давал развиваться местному самоуправлению.
Характерно, что на словах ярый сторонник федерализма и защиты суверенитета республики, М. Шаймиев вдруг открыто поддерживает явно антифедералистскую меру - отмену прямых выборов населением руководителей субъектов Федерации и по существу их назначение Президентом России при сохранении видимости избрания законодательными органами субъектов, что, разумеется, наносит удар по интересам республики. По-видимому, в такой позиции содержался тайный смысл: надежда быть рекомендованным на очередной срок президентства в обмен на поддержку предложения главы российского государства. Такая надежда действительно оправдалась. Причем это не первый и не единственный случай, когда в угоду сохранению за собой поста Президента республики М. Шаймиев сдает позиции защиты федерализма и самостоятельности республики.
Было еще одно обстоятельство, которое по существу признал сам М. Шаймиев. Дело в том, что он всегда боялся конкуренции. В 1991 и 1996 гг. он обеспечил себе безальтернативные выборы. Сложнее было сделать это в 2001 г. Но тогда, на его счастье, не оказалось достойных конкурентов, да и в использовании административного ресурса местная власть к тому времени сильно поднаторела. Теперь же по новой процедуре назначения глав субъектов Федерации полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе должен вносить на рассмотрение руководителя Администрации Президента России альтернативные кандидатуры. В свою очередь, руководитель Администрации должен вносить на рассмотрение Президента России тоже альтернативные кандида-туры2. Здесь заключалась определенная опасность для М. Шаймиева,
1 См.: Вечерняя Казань. - Казань, 2005. - 1 сент.
2 См.: Положение о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа госу-
учитывая его возраст и достаточно долгое пребывание на посту Президента Татарстана. Но и эту опасность ему удалось избежать.
Объясняя, почему в марте 2005 г. он, не дожидаясь окончания срока своих полномочий, поставил перед В. Путиным вопрос о доверии и решил пройти процедуру назначения в соответствии с новой избирательной схемой, М. Шаймиев заявил: «Если бы я дождался марта 2006 г., то я должен был бы пройти процедуру выдвижения альтернативных кандидатур, но это не для меня (выделено нами. -А.Б. и М.Ф.). Поскольку я сделал это досрочно, по добровольному желанию и через прямое обращение к президенту, то федеральный округ не будет предлагать другую кандидатуру»1. Нетрудно заметить, что в данном случае М. Шаймиев рассуждал так, будто должность Президента Республики Татарстан - это его пожизненная синекура. Тем не менее остается фактом: в нарушение существовавшей нормы, но, по-видимому, по достигнутой ранее договоренности на рассмотрение Президента Российской Федерации была внесена только одна кандидатура на должность Президента Республики Татарстан - кандидатура Минтимера Шаймиева.
Не только для М. Шаймиева, но и для других региональных руководителей болезненным был вопрос: сможет ли Президент предлагать кандидатуру одного и того же лица на должность руководителя региона много раз подряд? Теперь, когда существовавшее в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ограничение на занятие поста высшего должностного лица региона одним и тем же лицом не более двух сроков подряд снято, такое право у Президента появилось. Чтобы сохранить власть неопределенно долгое время, президентам и губернаторам достаточно всегда брать под козырек и беспрекословно выполнять указания федерального центра, что они с радостью и будут делать. И в этом у них есть большая заинтересованность. Трудно не согласиться с политическим обозревателем «Российской газеты» В. Выжутовичем, когда тот пишет, что «кадровая стратегия глав регионов направлена исключи-
дарственной власти) субъекта Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. № 1603 // Собр. законодательства Российской Федерации. - М., 2004. - № 52. - Ч. 2 - Ст. 5427.
1 См.: Коммерсантъ. - М., 2005. - 12 марта.
тельно на удержание власти. Потенциальным наследникам и продолжателям веры нет. И не без оснований. Ведь сколько примеров тому, как "новая метла", вопреки обещаниям сохранить преемственность во всем, начинала наводить свой порядок в доме... Жесткий единоличный контроль над распределением бюджетных средств, волевое регулирование отношений в местном бизнесе, подчинение себе муниципальных органов власти, послушный парламент, вымуштрованная, загнанная под каблук пресса - этого вполне достаточно, чтобы сама мысль о возможной альтернативе нынешнему правителю показалась бы дикой и святотатственной»1.
Таким образом, отношение Президента Татарстана к политическим новациям В. Путина было ситуативным, сугубо субъективным, обусловленным его личным интересом продлить свое пребывание у руля государственной власти в Республике Татарстан. Это тем более делает необходимой объективную оценку предложенных В. Путиным изменений в политической системе России, в том числе новой процедуры назначения глав субъектов Российской Федерации.
Первой естественной реакцией на предложение Президента России наделять предложенную им кандидатуру полномочиями губернатора или президента через региональные парламенты явилась мысль о том, что у народа отбирается право избирать непосредственно своих региональных руководителей. Подобную акцию к демократическим никак не отнесешь. А ведь Россия только начала, было, движение к демократии, хотя не все ее институты были созданы, а созданные во многом оставались формальными.
Новая процедура назначения высших должностных лиц субъектов Федерации, несомненно, понижает степень легитимности их власти. Ведь одно дело, когда губернатор или президент избирались непосредственно народом, который является единственным источником власти, и другое дело, когда руководитель региона отбирается через посреднические структуры и процедуры.
Особенно двусмысленным становится статус Президента республики в составе Российской Федерации. В парламентских республиках, где президенты избираются парламентами, эти руководители выполняют, как правило, представительские функции. Президенты наделены широкими функциями и полномочиями в
1 См.: Выжутович В. Губернатор - это надолго // Росс. газета. - М., 2005. -
30 апр.
президентских республиках, но там они избираются всем взрослым населением. Президенты республик в составе Российской Федерации по существу перестают быть настоящими президентами, поскольку они не избираются народом, а превращаются в полномочных представителей Президента России в республиках. В связи с новой процедурой назначения глав субъектов Федерации одна популярная казанская газета резонно высказала сомнение по поводу целесообразности заключения нового договора между Россией и Татарстаном: «Ведь если сейчас президент республики де-факто является назначенцем федерального президента, то по идее единственный договор, который они могут подписать, - это трудовой договор, как наниматель с наемным работником»1.
Мера, предложенная Президентом России, не только противоречит демократическим устоям, но и не соответствует принципам федерализма. Как заявил один из известных отечественных политологов, руководитель Института национальной стратегии С. Белковский, российский Президент «практически отменил федерализм как принцип национального государственного устройства». Если даже допустить, что в приведенной оценке имеет место некоторый эмоциональный перехлест, все же придется признать: новая модель подбора руководителя региона способствует усилению тенденции разрушения элементов федеративного устройства государства, нарушает один из принципов федерализма - относительную самостоятельность субъектов Федерации в формировании системы своих государственных органов, что предполагает и самостоятельность в определении процедуры их образования. А это, естественно, означает дальнейшее ограничение политико-правового статуса субъектов Федерации. Согласно ст. 77 российской Конституции субъекты Федерации самостоятельно устанавливают систему своих государственных органов в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. В главе Конституции об основах конституционного строя о выборах высших должностных лиц субъектов Федерации ничего не говорится, и прежний порядок выборов глав субъектов Федерации населением региона в полной мере соответствовал конституционным основам.
1 См.: Вечерняя Казань. - Казань, 2005. - 15 июня.
Что касается Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в его прежней редакции, то в нем прямо была закреплена норма о том, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта Российской Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, и это рассматривалось как общий принцип организации исполнительной власти в субъектах Федерации.
Однако федеральный центр нашел довольно простой и, надо сказать, надежный путь вмешательства в формирование системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации: всякое новшество в этом отношении федеральная власть обозначает как «общий принцип» организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и тем самым создает видимость соответствия этого новшества Конституции РФ. Иначе говоря, один «общий принцип» по усмотрению федеральной власти легко заменяется на другой «общий принцип», несмотря на то, что новый «общий принцип» означает вторжение федерального центра в предметы исключительного ведения субъектов Федерации, к которым относится и самостоятельное установление системы государственных органов субъекта.
Новый порядок назначения губернаторов и президентов не только потребовал внести изменения в федеральное законодательство, но и столкнулся с необходимостью пересмотра правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, который в своем постановлении от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края» сделал вполне определенный вывод: избрание главы администрации региональным законодательным органом превращает последний «в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Такой порядок избрания не соответствует Конституции Российской Федерации и действующему законодательству. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе
определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах»1. Сказано достаточно определенно.
Кроме того, обращает на себя внимание суждение Конституционного суда о том, что из ст. 77 (ч. 1) Конституции Российской Федерации вытекает правило, согласно которому «полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не затрагивающие конституционные основы и прерогативы федерального законодателя, определяются ими самостоятельно». Инициатива Президента России как раз относится к тому случаю, когда существовавшая процедура выборов глав регионов не затрагивала конституционные основы и прерогативы федерального законодателя.
Проблема, как представляется, заключается в том, что Конституционный суд Российской Федерации поставлен в положение, когда его вынуждают отказаться от ряда принципиальных положений. К числу таковых относится положение о том, что избрание высшего должностного лица субъекта Федерации законодательным органом субъекта Федерации противоречит Конституции РФ.
Сам Конституционный суд РФ оказался непоследовательным в своих суждениях и легко поменял свою прежнюю правовую позицию, хотя не нашел для этого весомых аргументов. В этом свете вряд ли можно признать убедительным содержащееся в постановлении Конституционного суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П утверждение, что «правовые позиции, сформулированные Конституционным судом Российской Федерации в результате интерпретации, истолкования тех или иных положений Конституции Российской Федерации применительно к проверявшемуся нормативному акту в системе прежнего правового регулирования и имевшей место в то время конституционной практики, могут уточняться либо изменяться, с тем чтобы адекватно выявить смысл тех или иных конституционных норм, их букву и дух с учетом конкретных социально-правовых условий их реализации, включая изменения в системе правового регулирования»2.
Нетрудно заметить, что в этом сюжете постановления Конституционного суда происходит подмена предмета обсуждения. В дан-
1 Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. № 2-П «О проверке конституционности ряда положений Устава (основного закона) Алтайского края» // Собр. законодательства Российской Федерации. - М., 1996. - № 4. - Ст. 409.
2 См.: Росс. газета. - М., 2005. - 29 дек.
ном случае совершенно не имеет значения, какой нормативный правовой акт проверялся Судом в 1996 г. и в каких социально-правовых условиях. Речь идет о другом - о принципе: соответствует или не соответствует Конституции Российской Федерации избрание высшего должностного лица, возглавляющего систему региональной исполнительной власти, законодательным органом субъекта Федерации? В 1996 г. Суд ответил на этот вопрос однозначно: такая процедура не соответствует Конституции Российской Федерации. Почему же сейчас Суд вдруг заявил о соответствии, если с тех пор никаких изменений в содержании Конституции не произошло?
В обоснование своей позиции Конституционный суд ссылается, в частности, на то, что Конституция РФ непосредственно не регулирует порядок формирования органов государственной власти субъектов Федерации. Это действительно так. Однако нужно учитывать и другое: Конституция ограничивает свободу усмотрения субъектов Федерации при формировании своей системы государственных органов основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Причем главным ограничителем правовых границ выступают основы конституционного строя. И именно в первой главе Конституции РФ, посвященной основам конституционного строя, высшим выражением воли народа названы выборы. Учитывая, что носителем суверенитета Российской Федерации и единственным источником власти в российском государстве является народ, прямая демократия и прямые выборы как ее институт представляют качественно более высокий уровень управления со стороны народа делами общества и государства, чем представительная демократия и опосредованные выборы. Поэтому отступление от прямых выборов глав субъектов Федерации к наделению предлагаемого Президентом России кандидата полномочиями высшего должностного лица законодательным органом соответствующего субъекта Федерации есть шаг назад в движении к демократии.
Не впадая в заблуждение, можно уверенно утверждать, что причиной смены Конституционным судом своей прежней позиции на прямо противоположную являются политические соображения сегодняшнего дня, нежелание судей Конституционного суда России идти наперекор политике высшей исполнительной власти Федерации. Означает ли введение новой процедуры назначения региональ-
ных руководителей, что исполнительная и законодательная ветви власти могут пересмотреть или проигнорировать правовую позицию Конституционного суда и мнение последнего для них не обязательно? Возможно, этот вопрос требует положительного ответа.
Несмотря на очевидное несоответствие новой процедуры назначения глав российских регионов принципам демократии и федерализма, новация федеральной власти тем не менее не поддается однозначной оценке. Дело в том, что региональные исследования отечественных политологов показывают наличие некоторых общих тенденций, характеризующих ситуацию в российских регионах.
Во-первых, выборы в регионах, в том числе выборы высших должностных лиц, проходят, как правило, не демократически, с мощным использованием административного ресурса и других нечистоплотных методов, в результате чего искажается действительная воля избирателей. Многие из них, разочарованные в том, как проводятся эти выборы, вообще не участвуют в них или голосуют против всех кандидатов. Если такие выборы не воплощение, а попрание демократии, нужны ли они вообще? Конечно, если болит голова, ее лечат, но не отрезают. И в данном случае лучшим выходом было бы наведение порядка на выборах, соблюдение всех законных процедур и строгое наказание тех чиновников, которые присваивают себе право подправлять волеизъявление народа. Но есть опасение, что федеральная власть сейчас не в состоянии устранить все допускаемые на выборах извращения, тем более не факт, что она сама в этом отношении безгрешна.
Во-вторых, практически никто из избранных руководителей регионов не правил на своих территориях демократически. Как справедливо заметил известный публицист В. Третьяков, во многих субъектах Федерации они установили деспотические или авторитарные режимы, на фоне которых центральная власть могла бы показаться идеалом демократии. Главы регионов и их команды стали одним из главных тормозов развития демократических процессов и обновления элит в России. Зато все они участвовали прямо или косвенно, лично или через родственников и подставных лиц в разделе собственности на вверенных им территориях, не допуская к этой собственности ни конкурентов, ни тем более народ. Почти все главы субъектов Федерации создавали исключительно подконтрольные себе региональные парламенты и подминали под себя региональные СМИ. Короче говоря, заключает автор, демократически избранные главы субъектов Федерации не были проводниками демократии на своих территориях, в корне
душили любое проявление оппозиционности, приватизировали большую часть региональной собственности.
Трудно отделаться от впечатления, что один к одному описывается ситуация в Татарстане.
Один из признаков режима «авторитарной ситуации», который сложился во многих российских регионах, заключается в том, что население не может сменить правящую верхушку путем выборов. Последняя овладела искусством манипулирования народным волеизъявлением и обеспечения на выборах нужного ей результата. Так может быть, действительно пока лучше отказаться от выборов, как предложил Президент России?!
Предложенный Президентом РФ порядок назначения губернаторов не вызывает ни особых возражений, ни особых надежд среди населения, - скорее всего, потому, что изменения касаются преимущественно взаимоотношений между центральными и региональными элитами, групп интересов, но не жителей регионов. При этом проблемы региональной демократии или судьбы федеративной организации государства в России беспокоят немногих. Так, по данным опроса «Левада-центр»1 на вопрос социологов «Будут ли губернаторы, главы регионов, избранные региональными собраниями по рекомендации Президента, заботиться о нуждах региона?» 29% россиян выбрали ответ: «Будут больше заботиться.», позицию «Будут меньше заботиться.» предпочли 14% респондентов, 45% остановились на ответе «Все останется без изменений», 12% затруднились с ответом. Социологи объяснили подобные результаты «надеждой людей на саму президентскую власть». С этим, наверное, можно полностью согласиться, если проанализировать данные и других массовых исследований. Так, российские и немецкие исследователи из Института социологии РАН и Фонда Ф. Эберта2 получили примерно сравнимые результаты. По их
1 См. соответствующие данные «Левада-центр» на основе отчетов по материалам двух общероссийских исследований, проведенных в ноябре 2004 г.: опрос типа «Мониторинг» (2100 человек) и опрос типа «Курьер» (1600 человек). Социологические данные содержатся на сайте «Левада-центр» (режим доступа: http://www.levada.ru/press/2004120202.html) и были опубликованы 17 октября 2006 г.
2 См. данные исследования Института социологии РАН и немецкого Фонда Ф. Эберта в июле 2005 г. во всех регионах России. Опрошены 1500 человек, представляющих 11 групп населения. Взяты интервью у 300 государственных служащих разного уровня. Материалы исследования были опубликованы на сайте «Га-зета.ру». (режим доступа: http://www.gazeta.ru) 1 ноября 2006 г.
данным, 42% чиновников и 46% обычных граждан считают, что отмена выборности губернаторов никак не повлияла на эффективность государственного аппарата. При этом 38% чиновников и 31% граждан полагают, что эта реформа ситуацию в будущем улучшит, а 19% бюрократов и 21% граждан думают, что ухудшит. То есть часть общества относится к изменениям в сфере управления равнодушно, а другая часть в большей степени уповает на федеральную власть и прежде всего на Президента РФ.
Для проведения динамичной политики Президент РФ нуждается в обновлении политико-управленческого корпуса в регионах. Предложение российского Президента о новой модели избрания высшего должностного лица субъекта Федерации дает шанс обновить региональные политические элиты, часть которых, как застывший хлам, мешают инновационному развитию России.
Обычно каждый новый руководитель региона стремится набрать собственную команду и сформировать на месте новую политическую и управленческую элиты. Кадры для этого всегда имеются, Россия богата людьми. Так что в регионах, где предстояла скорая смена руководителя региона, многим членам нынешней правящей верхушки впору было задуматься о запасном аэродроме. Разумеется, это был один из возможных вариантов - политическая жизнь не бывает однолинейной.
Поскольку по новой системе кандидатуру руководителя региона предлагает сам глава государства, может исчезнуть опасность «регионального престолонаследия», когда уходящий губернатор или президент назначал бы себе наследника из числа родственников или других близких ему людей и обеспечивал бы ему победу на региональных выборах. Во многом потеряют также смысл борьба, компромиссы и блоки внутри региональной политической элиты с целью занять высший в регионе государственный пост.
Перечисленными выше и другими новациями Президент России показал, кто в доме хозяин, и в значительной степени дисциплинировал региональную элиту и особенно региональных лидеров. Мощным фактором, усиливающим федеральную власть и ставящим пределы свободному усмотрению или своеволию местных элит, является наличие в распоряжении центра достаточно больших материально-финансовых и информационных ресурсов, права на издание законов и других общеобязательных нормативных актов в важнейших сферах жизни общества, контроля над си-
ловыми структурами. Все это в совокупности позволяет федеральному центру оказывать в случае необходимости исключительно сильное давление на регионы и местные элиты.
Не будет большим упрощением сказать, что в настоящее время региональные политические элиты и их лидеры практически не имеют законных ресурсов для противодействия федеральному центру или для оказания на него воздействия. По существу единственный оставшийся у них ресурс - это обеспечение нужных федеральному центру результатов выборов в своем регионе.
Таким образом, меры, предпринятые Президентом Российской Федерации в рамках общего стратегического курса на укрепление вертикали власти и централизацию управления, резко ограничили своеволие и безнаказанность региональных политических элит, в значительной мере протрезвили и дисциплинировали их.
Остается добавить, что при внесении существенных новаций в российскую политическую систему никого во властных структурах не интересовало мнение общественности и народа в целом. А народ, как и в прежние времена, безмолвствует.
Примечания:
1. Татарстан - Республика Татарстан расположена в центре Российской Федерации на Восточно-Европейской равнине, в месте слияния двух крупнейших рек Европы - Волги и Камы. Территория республики - 67 836,2 кв. км. В настоящее время Республика Татарстан является восьмым по численности населения субъектом Российской Федерации и вторым по численности (после Башкортостана) в Приволжском федеральном округе. Общая численность населения РТ по данным Всероссийской переписи 2002 г. составляет 3 млн. 779,3 тыс. человек. В Татарстане проживают представители более 70 национальностей. Государственными языками объявлены татарский и русский. Татары в общей численности населения составляют более 2 млн. человек, или 52,9%, русские - около 1,5 млн. человек, или 39,5%, чуваши - 126,5 тыс. человек, или 3,4%. Столица республики - город Казань входит в состав 13 городов - миллионеров России, численность населения составляет более 1 млн. 100 тыс. человек. Татарстан - одна из развитых в экономическом отношении республик Российской Федерации. Основные ресурсы: нефть, земля, водные ресурсы. Республика обладает мощным научным и интеллектуальным потенциалом. Ведущие отрасли промышленности: нефтедобыча и нефтехимия, авиастроение, машиностроение и приборостроение.
2. Так, ст. 1 Конституции РТ содержит следующее положение: «Республика Татарстан - демократическое правовое государство, объединенное с Российской Федерацией Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и Договором Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" и являющееся субъектом Российской Федерации». Несмотря на решение Конституционного Суда РФ, в местной Конституции сохранилось и положение о том, что «... суверенитет Республики Татарстан выражается в обладании всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан».
Международная и внешнеэкономическая деятельность республики регламентируется следующим положением Конституции РТ: «Республика Татарстан в пределах своих полномочий вступает в международные и внешнеэкономические связи с субъектами и административно-территориальными образованиями иностранных государств, иностранными государствами, заключает международные соглашения, обменивается представительствами, участвует в деятельности международных организаций» (ст. 6).
