CC BY
27
Малахова Г.Н., д. ист. н., проф.
(Пятигорский филиал СКАГС)
НОВЫЕ ПОДХОДЫ В ФОРМИРОВАНИИ И РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА НА ПОВЫШЕНИЕ КВАЛИФИКАЦИИ И ПРОФЕССИОНАЛЬНУЮ ПЕРЕПОДГОТОВКУ ГОССЛУЖАЩИХ (НА ПРИМЕРЕ СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ)
Реформирование государственной службы занимает особое место в процессе проводимой в настоящее время административной реформы. Цель реформирования - кардинальное повышение эффективности государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, открытости и доверия граждан к органам государственной власти. Несомненным достижением реформы государственной службы явилось осознание государственной службы как системы. Подтверждением этому стал Федеральный закон РФ «О системе государственной службы Российской Федерации». Именно системный подход к развитию такого важнейшего института государственного управления, как государственная служба может стать залогом ее эффективности. Разумеется, в том случае, если она будет развиваться как открытая система. При этом эффективной и жизнеспособной система может быть лишь тогда, когда внутренние и внешние её связи являются гибкими, т.е. способными к изменениям и усовершенствованиям.
Необходимо осознавать, что реализация любых государственных реформ напрямую зависит от заинтересованности в ней государственных служащих. Не исключение и административная реформа, в концепции которой это прямо прописано:
Успешность реализации административной реформы во многом зависит от понимания и поддержки гражданами и бизнесом целей и задач административной реформы, заинтересованности гражданского общества в результатах реформы, с одной стороны, и наличия объективной информации о ходе ее реализации, с другой. Неподготовленность участников административной реформы к ее проведению может привести к замедлению процесса преобразований и обусловливает не-
обходимость эффективной координации мероприятий по проведению административной реформы на федеральном и региональном уровнях1.
Таким образом, подготовка, повышение квалификации, профессиональная переподготовка государственных служащих на федеральном и региональном уровнях, а также муниципальных служащих являются важнейшей задачей в обеспечении административной реформы.
Одним из важнейших направлений в реформе является ее обеспечение. Целью этого направления является создание широкомасштабной, единой по своим принципам системы передачи знаний, умений и навыков, необходимых для достижения целей административной реформы. Для этого необходимо решить следующие задачи:
- Разработать программы обучения новым процедурам государственного управления;
- Реализовать эти программы в учебных курсах повышения квалификации и образовательных программах переподготовки государственных и муниципальных служащих;
- Совершенствовать механизмы обмена опытом и способствовать распространению наиболее успешного опыта;
- Подготовить организаторов и экспертов (из числа руководителей и специалистов);
- Подготовить исполнителей - технологов (в лице специалистов и обслуживающих специалистов)2;
Следовательно, необходимо менять подходы к организации госзаказа как в содержательном смысле, так и в организационном.
Логично, что повышение квалификации и профессиональная переподготовка кадрового корпуса должны быть увязаны с целями и задачами административной реформы. Однако ни в одной статье Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» не заложено целеполагание повышения квалификации, при том, что это не только право служащих (ст. 14 п. 11), но и обязанность (ст.15)3. При этом в новом законе прямая обязанность повышать квалификацию не
1 Российская Федерация. Правительство. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах: распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 46. Ст.4719-4720.
2 Там же.
3 Российская Федерация. Законы. О государственной гражданской службе Российской Федерации: ФЗ от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. №31. Ст.3215.
реже установленных сроков заменена на иную формулировку (п.6): «поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей»1.
В отличие от закона 1995 г. «Об основах государственной службы в РФ» в Федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ» в перечне государственных гарантий отсутствуют гарантии на повышение квалификации и профессиональную переподготовку.
Таким образом, получается, что повышение квалификации не является делом государственной важности и может быть лишь мотивом к личным карьерным планам служащего. Это положение противоречит как концепции реформы государственной службы, так и концепции административной реформы.
Статья 63 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» не содержит принципов формирования государственного заказа. Складывается впечатление, что кадровый корпус служащих и его профессионализм (знания, умения, навыки) никоим образом не зависят от стратегии государственного управления и не влияют на его эффективность.
Вероятнее всего, именно поэтому в стране по сей день действует стандарт дополнительного образования государственной службы от 1995 г., вариант 2002 г. не утвержден Минюстом, хотя и этот вариант не может сегодня устраивать правительство, поскольку тоже устарел содержательно.
Соответственно, содержание и качество предлагаемых сегодня учебных программ устарело и оставляет желать лучшего.
С принятием Федерального закона « О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79 и Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» № 94 возникло очень серьезное противоречие в реализации государственного заказа.
В соответствии со ст. 63 ФЗ №792, заказчиком повышения квалификации и профессиональной переподготовки кадров является государственный орган, при этом не учитывается, что федеральные органы и государственные органы субъектов Федерации значительно разнятся по своей численности. Как правило, проводить конкурс на подготовку 1-2-х государственных служащих одной специализации для государственного органа субъекта весьма проблематично,
1 Там же.
2 Там же.
Выходом из такой ситуации может быть:
1) включение своих сотрудников в курсы с типовыми программами (которые, как правило, не могут отражать специфики конкретной деятельности государственного служащего и, следовательно, прямо воздействовать на его эффективность). Как правило, именно такие программы сегодня предлагаются вузами;
2) передача права на проведение конкурса органу управления государственной службой.
Рассмотрим преимущества второго варианта:
Правительство субъекта РФ создает орган управления государственной службы. Принимает нормативные акты, регламентирующие процедуру формирования и реализации государственного заказа, в том числе полномочия ответственного органа, передает полномочия специальному органу, принимает государственные целевые программы по реформе государственной службы.
Государственные органы субъекта РФ осуществляют мониторинг потребностей государственной службы в повышении квалификации и профессиональной переподготовке своих служащих и передают полномочия по комплектованию групп, в соответствии с категориальными и квалификационными характеристиками и проведению конкурса на осуществление государственного заказа также уполномоченному органу.
Таким образом, орган управления государственной службой субъекта РФ (уполномоченный орган) должен осуществлять следующие функции заказа:
- определять цели и задачи субъекта по развитию кадров на основе мониторинга государственных целевых программ;
- осуществлять мониторинг потребностей всех государственных органов в повышении квалификации и профессиональной переподготовке (в том числе лиц, впервые назначенных на должности);
- осуществлять мониторинг образовательных услуг по повышению квалификации и профессиональной переподготовке кадров государственных и муниципальных служащих в субъекте и округе;
- взаимодействовать с вузами по научно-практическому обеспечению новых технологий управления, в том числе и кадровых;
- формировать государственный заказ субъекта РФ по целям, задачам, структуре, численности и финансовому исполнению;
- разрабатывать условия проведения конкурса на размещение государственного заказа, формировать компетентную комиссию и проводить конкурс на размещение заказа;
- осуществлять контроль и анализ реализации государственного
заказа;
- совместно с иными государственными органами определять степень эффективности реализации государственного заказа.
Такой вариант предполагает выбор формы обучения каждой из категорий, а также тему обучающей программы в соответствии с ее с потребностями оперативного управления, целевыми программами субъекта РФ. Более того, становится возможным и мониторинг образовательных программ в вузах, учёт их специализации, научного потенциала, наличия условий для осуществления повышения квалификации и профессиональной переподготовки кадров. Таким образом, второй вариант позволяет реально управлять процессом повышения квалификации и профессиональной переподготовки кадрового корпуса субъектов, выстраивая стройную систему взаимосвязей и взаимоответ-ственности всех участников процесса.
Рассмотрим в качестве примера систему повышения квалификации и профессиональной переподготовки кадров Ставропольского края, которая действует с 1997 г. За годы своего развития она претерпела значительные изменения как в количественных, так и качественных характеристиках.
С 1997 по 2006 гг. количество государственных и муниципальных служащих возросло со 144 до 2121. Финансовая составляющая тоже значительно изменилась с 270 тыс. руб. в 1997 г. до 16 млн руб. в 2006 г. Однако, начиная с 2006 г. мы наблюдаем резкое падение по всем показателям. Группы стали формироваться по принципу случайного набора, их состав отличается разным уровнем подготовки, должностей и квалификаций слушателей. В структуре государственного заказа преобладают курсы повышения квалификации. Темы курсов мало соотносятся с региональными и федеральными программами. В 2006 г. в крае было подготовлено всего 496 человек. Более того, проведенный конкурс на осуществление государственного заказа в 2005 и 2006 гг. привел к странной конфликтной ситуации, при которой государственный заказ выиграли вузы, не имеющие опыта в повышении квалификации государственных служащих края, но предложившие наименьшую цену государственного контракта. Чем можно объяснить то, что отлаженная система стала давать сбой?
На наш взгляд, был упущен момент модернизации системы с учетом требований времени и логики её развития.. Появившиеся новые правовые барьеры, отсутствие полномочий по управлению процессом у специального органа, прекращение проведения мониторинга потребностей в повышении квалификации как в самих государствен-
ных органах, так и в правительстве края, привели к тому, что произошел своеобразный разрыв между целью и способами её достижения.
В правительстве края озабочены сложившейся ситуацией. По предложению Пятигорского филиала СКАГС и по заказу правительства в октябре-декабре 2006 г. был осуществлен научноисследовательский проект, целью которого стала разработка порядка оценки заявок на участие в конкурсе при размещении государственного заказа на оказание образовательных услуг по профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных служащих органов государственной власти Ставропольского края и работников органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края.
Анализируя существующее законодательство, мы пришли к выводу, что при разработке технологии осуществления государственного заказа были допущены существенные ошибки, в части подмены технологии конкурса главным критерием которого является создание «лучших условий» аукционом, главным критерием которого является «наименьшая цена контракта»
К сожалению, в тексте Федерального закона № 941 не определена концептуальная разница подходов при размещении заказов на поставки товаров и оказание услуг. В комментарии к закону под общей редакцией проф. Тихомирова начальник отдела госзакупок департамента государственного регулирования тарифов и инфраструктурных реформ Минэкономразвития так прокомментировала ст. 28 вышеназванного закона: «Важно иметь в виду, что установленный Правительством РФ порядок оценки не предопределяет использование некоего стандарта ко всем случаям размещения заказа и непременного использования всех имеющихся критериев. Данный порядок должен основываться на возможных случаях размещения заказов - при поставке товаров, при выполнении работ, оказании услуг - и количестве и методах применения оценки в зависимости от конкретно закупаемых товаров, работ или услуг. Желательным является определение и дальнейших методов оценки в зависимости от предмета конкурса. Таким образом, ст.28 ч.4 п.8 предусматривает установление «других критериев в соответствии с законодательством РФ»2. Учитывая это, мы вправе обра-
1 Российская Федерация. Законы. О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: ФЗ от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30. Ст.3105.
2 Там же.
титься к законодательству в области образования и разработать особенные критерии для такой специфической услуги, как подготовка, переподготовка государственных служащих.
Рабочей группой были разработаны следующие критерии: качество образовательных услуг (уровень учебно-методического обеспечения, качественный состав преподавателей, опыт работы вуза по заявленной теме, уровень материально-технического обеспечения учебного процесса, использование инновационных технологий в обучении), стоимость обучения, стоимость проживания и питания, цена контракта. При этом главным критерием является «качество образовательных услуг». Рабочая группа разработала и предложила правительству методику оценки согласно вышеперечисленным критериям.
Нами было предложено изменить принятое положение о госзаказе, дополнив его целевыми установками, технологиями формирования госзаказа, определением органа управления процессом и его функциями, а также порядком формирования комиссии по проведению конкурса.
Кроме того, мы направили ряд своих предложений в краевую комиссию по административной реформе, в которых предлагаем изменить структуру государственного заказа. Главная идея этих предложений совместить личные профессиональные интересы служащих с потребностями в кадровом обеспечении целевых государственных программ. Суть предложений сводится к следующему.
Особое место в структуре государственного заказа Ставропольского края должна занимать профессиональная переподготовка, которая проводится для категории руководителей (таких потоков может быть несколько). Цель- вооружение руководителей государственных органов стратегией реализации государственных целевых программ. Это своего рода обучение «на марше», которое, помимо теоретических знаний, предполагает разработку планов, программ, организацию исследований, контроля за реализацией программ по своему ведомству и их корректировке. Руководители в ходе обучения с помощью препода-вателей-консультантов готовят свои ведомственные планы и программы, защищают их перед тем, как приступить к их реализации в государственных органах.
Учебный план такой программы делится на общетеоретический, общепрофессиональный блоки и ряд специальных модулей, которые выбирают слушатели, исходя из специфики своего ведомства. При этом, вооружая руководителей стратегиями управления целевыми программами, нельзя забывать о технологиях, реализация которых зависит от уровня подготовки специалистов, поэтому по тем же специальным
модулям, но с технологическим уклоном мы предлагаем курсы повышения квалификации для специалистов тех же ведомств. Это вполне соответствует задачам административной реформы, обеспечивая эффективность управления
Кроме того, в структуре госзаказа ежегодно сохраняются 2-3 потока курсов для впервые назначенных на должность, стажировки, обучающие семинары. При такой организации и правовом обеспечении государственного заказа мы сможем обеспечить удовлетворение всех заинтересованных сторон.
Государственные органы имеют возможность обучать даже незначительное количество своих служащих в самых лучших условиях, максимально использовать полученные ими знания для реализации как ведомственных, так и общегосударственных целевых программ. Персонал приобретает навыки в использовании новых передовых управленческих технологий. Оптимизируются временные и финансовые затраты. Правительство субъекта обеспечивает кадрами реализацию государственных целевых программ. Стабилизируется кадровый корпус за счет личной мотивации государственных служащих, уверенности их в своей компетентности; единства требований к уровню профессионализма, применительно к категориям служащих и классным чинам. Оптимизируются расходы на повышение квалификации и профессиональную переподготовку. Создаётся гибкая система повышения квалификации и профессиональной переподготовки, способной к изменениям в связи решением новых государственных задач.
Сологуб В.А., д.с.н., проф.
Хашева И.А., препод. (СКАГС)
МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В КРУПНЫХ ГОРОДАХ: АБСТРАКЦИИ И РЕАЛЬНОСТЬ
Городская среда - основа самоорганизации и самоуправления
Россия современная - это территория, о которой в XIX веке Отто фон Бисмарк говорил как о географической части света, с одной настораживающей особенностью населяющих ее людей - крайне низкими потребностями. По последним данным на территории России проживает чуть больше 140 млн. человек, насчитывается 1095 городов, из которых 709 - с населением до 50 тыс. человек.
