CC BY
174
УДК 35.088.6
СПЕЦИФИКА СИСТЕМЫ ПОВЫШЕНИЯ КВАЛИФИКАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
© Н. М. Гвоздева
Российский институт стратегических исследований Россия, 125413 г. Москва, ул. Флотская, 15Б.
Тел.: +7 (495) 454 92 21, факс +7 (495) 454 92 65.
E-mail: aspirant@riss.ru
Для выявления специфики управления системой повышения квалификации государственных гражданских служащих рассмотрены основные организационно-педагогические условия функционирования этой образовательной системы в современных условиях, выделены ее структурные элементы. Представлены результаты мониторинга исполнения государственного заказа на повышение квалификации федеральных гражданских служащих в 2011 году.
Ключевые слова: система повышения квалификации, государственный гражданский служащий, мониторинг образовательной системы, управление системой повышения квалификации государственных гражданских служащих.
Государственные служащие, профессионально обеспечивающие выполнение государством своих функций, сталкиваются с необходимостью постоянного освоения новых социальных ценностей и целей в условиях, когда еще только формируется механизм их интеграции в общество. Это является одной из причин профессионального несоответствия государственных служащих при решении задач, связанных с инновационным и опережающим развитием российского общества. Особым проблемным полем выступает необходимость исследования образовательных систем, способствующих повышению профессионализма в сфере государственной службы, в особенности системы повышения квалификации, как основного элемента в процессе непрерывного профессионального совершенствования государственных служащих.
Анализ особенностей существующей системы повышения квалификации государственных служащих позволит понять природу несоответствий возможностей этой разновидности образовательных систем тактическим и стратегическим потребностям общества в целом, и государственной службы в частности, и выработать способы их преодоления.
Так, в статье 8 Закона «Об образовании» находим: «Система образования в Российской Федерации представляет собой совокупность взаимодействующих:
- преемственных образовательных программ различных уровней и направленности, федеральных государственных образовательных стандартов и федеральных государственных требований;
- сети реализующих их образовательных учреждений и научных организаций;
- органов, осуществляющих управление в сфере образования, и подведомственных им учреждений и организаций;
- объединений юридических лиц, общественных и государственно-общественных объединений, осуществляющих деятельность в области образования» [1].
Как видим, для определения компонентов системы образования в законе используется только субъектно-объектный признак, что делает систему чрезмерно упрощенной. Это приводит к необоснованному игнорированию отдельных важных элементов системы (таких компонентов, как целевой,
технологический, управленческий и др.) и связей между ними, как раз того, что объединяет объекты и свойства в системном процессе.
Полиструктурную сложность целостности педагогической системы обосновал Ю. А. Конаржев-ский [2]. На сходных позициях с ним стоят А. Т. Куракин и Л. И. Новикова, которые определяют потенциал педагогической системы наличием множества структур [3].
Ю. А. Конаржевский выделил различные структуры в зависимости от «плоскостей сечения» педагогической системы: структура материальнотехнической базы образовательного учреждения; структуры человеческих коллективов; процессуальные структуры; духовные структуры; организационная структура; информационная структура; профессионально-квалификационная структура; социально-психологическая структура; общественноорганизационная структура; деятельностная структура [2, с. 67].
С целью выявления особенностей российской системы повышения квалификации государственных гражданских служащих нами были изучены и проанализированы данные о выполнении государственного заказа на обучение государственных гражданских служащих по программам дополнительного профессионального образования (ДПО). Так, повышение квалификации в 2011 году должны были пройти 53523 чиновника из 83 федеральных государственных органов [4]. В качестве приоритетных остались направления ДПО федеральных госслужащих, разработанные Министерством здравоохранения и социального развития по согласованию с Администрацией Президента РФ в 2010 году, которые охватывают вопросы государственного регулирования социально-экономического развития страны, демографической ситуации, противодействия коррупции, внешней политики и обеспечения национальной безопасности, бюджетной и налоговой политики, развития человеческого потенциала, внедрения информационных технологий в государственное управление, а также поддержки малого и среднего предпринимательства [5]. Доля средств, предусмотренных в федеральном бюджете на повышение квалификации федеральных государственных служащих, составляет 87.4% от общего объема финансирования, при этом выделение
средств на стажировку государственным заказом на 2011 год не предусмотрено вовсе. Что касается профессиональной переподготовки и дополнительного профессионального образования за рубежом, то объем средств, выделяемых на эти образовательные программы, составляет 6% и 6.6% соответственно [4]. Распределение численности федеральных государственных гражданских служащих, направляемых на обучение в 2011 году, по видам ДПО представлено в табл. 1.
Анализ количественных показателей, представленных в табл. 1, свидетельствует о сохранении тенденции значительного доминирования программ повышения квалификации в системе дополнительного профессионального образования государственных служащих, которая уже была нами отмечена [6, с. 9].
В соответствии с действующим законодательством о государственной службе, размещение государственного заказа на повышение квалификации государственных гражданских служащих осуществляется в предусмотренном законом [7] порядке в образовательных учреждениях профессионального образования, имеющих лицензию на проведение повышения квалификации гражданских служащих и государственную аккредитацию путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона или без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика).
В целях учета и контроля Министерство здравоохранения и социального развития РФ осуществляет ведение государственной информационной системы - единого централизованного информационного хранилища данных о формировании, размещении и исполнении государственного заказа на ДПО федеральных государственных гражданских служащих. Категории пользователей, а также условия и порядок доступа заинтересованных лиц к этой базе данных определяет профильное структурное подразделение Минздравсоцразвития, ответственное за разработку и реализацию государственной политики в соответствующей сфере деятельности [8].
Следует подчеркнуть, что в октябре 2011 года в целях развития кадрового потенциала страны и выработки эффективных решений по управлению системой ДПО в соответствии с требованиями современного рынка труда Департамент профессионального образования Министерства образования и науки РФ ввел в эксплуатацию Автоматизированную систему сбора, анализа и представления информации о функционировании системы ДПО в соответствии с формой Федерального государственного статистического наблюдения №1-ПК «Сведения о дополнительном профессиональном образовании». По состоянию на 31 декабря 2011 г.,
результаты анализа не представлены на официальных сайтах Минобрнауки России и ФГУ ГНИИ ИТТ «Информика».
Таким образом, можно сделать вывод о том, что управление системой повышения квалификации государственных служащих в настоящее время не позволяет дать реальную оценку количественных и качественных характеристик кадровых потребностей государственной службы, определить содержательную актуальность предлагаемых и реализуемых образовательных программ и спрогнозировать какой объем финансирования необходим в реальности.
С 1 января 2011 года федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны в обязательном порядке размещать свои госзаказы, в том числе и на повышение квалификации государственных гражданских служащих, только через единый общероссийский официальный интернет-сайт zakupki.gov.ru. В условиях отсутствия официальных статистических ресурсов о деятельности системы ДПО государственных служащих, информация, размещенная на этом интернет-ресурсе, использована нами при проведении мониторинга в целях выявления особенностей структурных характеристик системы повышения квалификации государственных гражданских служащих. Сбор данных для анализа осуществлялся в разделе «Единый реестр государственных и муниципальных заказов» путем формирования выборки на основании запросов «повышение квалификации» и «государственных служащих» в поисковом поле «Наименование товара, работ, услуг» на сайте zakupki.gov.ru.
За период с января по декабрь 2011 года государственными органами власти было заключено 94 контракта на повышение квалификации федеральных государственных гражданских служащих за счет средств федерального бюджета на общую сумму 62 047.304 тыс. рублей.
Из 83 федеральных органов, включенных в государственный заказ, информация о заключенных контрактах на информационном портале zakupki.gov.ru представлена только по 25 ведомствам (30%).
Анализ информации о поставщиках (исполнителях, подрядчиках) по контрактам показал следующее:
- 91.5% (86) от общего числа контрактов было заключено с государственными учебными заведениями, в том числе:
- 45.7% (43) - с ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (РАНХиГС), её структурными подразделениями и филиалами;
Таблица 1
Распределение численности федеральных государственных гражданских служащих, направляемых на обучение в 2011 году в рамках государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку
Виды образовательных программ Повышение квалификации Профессиональная переподготовка Стажировка ДПО за рубежом
Распределение численности федеральных государственных гражданских служащих по образовательным программам ДПО, % 98.9 0.85 0 0.25
6.4% (6) - с «классическими» университетами;
39.4% (37) - с иными государственными университетами, академиями и учреждениями дополнительного профессионального образования.
Следует отметить незначительную долю негосударственных учебных заведений, оказывающих услуги федеральным органам государственной власти в сфере ДПО. Согласно данным из единого реестра государственных и муниципальных контрактов, только 5 негосударственных учебных заведений в исследуемом периоде реализовывали образовательные программы повышения квалификации федеральным государственным служащим в соответствии с 8 заключенными контрактами (8.5% от общего количества). Эти цифры свидетельствует о низком уровне рыночной конкуренции частных поставщиков образовательных услуг с государственными образовательными учреждениями в рамках российской системы повышения квалификации.
Что касается распределения учебных заведе -ний по типу, следует отметить значительную доминанту учреждений высшего профессионального образования - 82 контракта (86.2%) на повышение квалификации было заключено именно с этим типом учебных заведений; 12 (12.8%) - с учреждениями дополнительного профессионального образования, 1 контракт на повышение квалификации федеральных государственных гражданских служащих Управления Федерального казначейства по Пермскому краю заключен с учреждением среднего профессионального образования Пермским финансово-экономическим колледжем.
Особое значение в системе повышения квалификации гражданских служащих имеет содержание реализуемых образовательных программ в рамках заключенных контрактов на повышение квалификации федеральных государственных гражданских служащих.
По исполненным контрактам конкурсная документация с техническим заданием, которая и содержит требования к содержанию образовательных программ, на сайте zakupki.gov.ru не представлена. Заметим, что анализ заключенных контрактов показывает, что не по всем представленным позициям имеются сведения о наименовании реализуемой образовательной программы. Имеющиеся же данные позволили сделать следующий вывод о наиболее востребованных образовательных программах повышения квалификации (данные приведены по ранжиру):
- вопросы противодействия коррупции;
- информационные технологии в государственном управлении;
- бюджетная система, бюджетный процесс;
- повышение эффективности государственного управления и гражданской службы в рамках реализуемой административной реформы.
Такое распределение обусловлено принятием соответствующих нормативно-правовых актов. Так, в целях реализации Национального плана противодействия коррупции на 2010-2011 год было принято Распоряжение Президента РФ «Об организации в 2011 году повышения квалификации федеральных государственных служащих, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции» [9], согласно которому в рамках
госзаказа около 1000 служащих должны пройти обучение по 36-часовой программе «Функции подразделений кадровых служб федеральных госорга-нов по профилактике коррупционных и иных правонарушений» в РАНХиГС, которая определена единственным исполнителем данного госзаказа.
Необходимость обеспечения межведомственного электронного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и создание единого портала государственных услуг в рамках Федерального Закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» заметно актуализировали спрос на программы повышения квалификации, содержание которых затрагивает вопросы обеспечения информационно-
технологического взаимодействия информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг
в электронной форме.
Исходя из этой взаимообусловленности содержания программ повышения квалификации государственных служащих и направлений модернизации системы государственного управления в целом и государственной службы в частности, можно уже сегодня предположить резкое увеличение в ближайшем будущем спроса на программы по изучению иностранного языка государственными служащими. Согласно Стратегии инновационного развития России до 2020 года госслужащие, занимающие должности старшей и высшей группы, будут обязаны изучать иностранный язык для непосредственного общения со своими зарубежными коллегами [10]. Кроме того, в 2012 году органами государственной власти, ответственными за выработку государственной политики, должны быть созданы полноценные англоязычные версии своих официальных сайтов в сети Интернет.
Таким образом, структурные преобразования системы повышения квалификации государственных гражданских служащих должны быть обеспечены эффективным механизмом непрерывного обновления содержания образовательных курсов. Важнейшие направления повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, будут связаны с предупреждением развития коррупции, освоением современных информационных и управленческих технологий, в т.ч. технологий электронного документооборота, управления знаниями и др.; осуществлением механизмов государственной поддержки инноваций, развитием международного сотрудничества, что требует особых подходов к определению содержания и выбору методик обучения. Уникальность государственных служащих как слушателей курсов повышения квалификации определяется ориентацией на формирование кадрового корпуса высокоморальных, высоко квалифицированных специалистов, уровень компетентности которых будет отвечать потребностям инновационного развития страны в рамках сотрудничества системы государственного управления с бизнесом, институтами гражданского общества и гражданами.
Во всем мире стоимость программ повышения квалификации государственных служащих весьма высока. Так, трехнедельное обучение в Школе государственного управления Австралии и Новой
Зеландии (The Australia and New Zealand School of Government, ANZSOG) по программе развития руководителей государственных органов (Executive Fellows Program) стоит 16 000 фунтов стерлингов [11]. Подобные траты зачастую вызывают социальное недовольство, так как очень трудно продемонстрировать достижение декларируемых образовательных целей.
Российские программы менее дорогостоящи, но их эффективность - предмет отдельного исследования. Довольно проблематично доказать то, что обучение способствует достижению таких целевых ориентиров государственной службы, как согласованность и повышение эффективности при принятии и реализации решений, обеспечение высоких этических стандартов и т.п.
Поэтому особо остро стоит проблема выработки релевантных показателей и критериев оценки эффективности работы государственных служащих, которые и должны стать основой для проектирования образовательных программ повышения квалификации в части формирования соответствующих навыков. Решение этой задачи возможно только в условиях согласованных действий с учетом запросов и интересов всех субъектов системы повышения квалификации: государственных органов, государственных служащих, образовательных учреждений.
Таким образом, обозначенная Ю. А. Конар-жевским полиструктурная среда педагогической системы может быть дополнена следующими элементами с учетом выявленных характеристик системы повышения квалификации государственных гражданских служащих:
- структура нормативно-правового регулирования системы повышения квалификации (федеральные и региональные нормативные документы, регламентирующие процессы повышения квалификации кадров государственной гражданской службы; профессиональные стандарты; критерии эффективности и качества повышения квалификации кадров; внутренняя и внешняя оценка результатов образовательной деятельность образовательных учреждений, реализующих программы повышения квалификации);
- структура управления (организации-работодатели как участники процесса управления образованием; государственные и региональные органы управления, осуществляющие функции по выработке и нормативно-правовому регулированию в сфере образования; механизмы стимулирования профессионального роста работников; образовательный заказ на повышение квалификации; государственная поддержка образовательных учреждений, реализующих программы повышения квалификации, и организаций-потребителей образовательных услуг);
- технологическая структура (инструменты для создания и управления отдельными образовательными, управленческими, административными и иными процессами).
Одной из важнейших задач, стоящих сегодня перед системой повышения квалификации государственных гражданских служащих, является ликвидация диспропорций в организации обучения государственных служащих, в системе управления обучением и механизме ресурсного обеспечения. Функционирование этих компонентов системы повышения квалификации государственной гражданской службы должно быть направлено на создание условий для переориентации исследуемой системы к дисипативности, т.е. к открытости для внешней среды, что обусловлено важнейшими направлениями модернизации системы государственной власти и системы российского образования в целом.
ЛИТЕРАТУРА
1. Об образовании: Закон РФ от 10 июля 1992 г. №3266-1 // СЗ РФ. 1996. №3. Ст. 150.
2. Конаржевский, Ю. А. Что нужно знать директору школы о системах и системном подходе. Челябинск: ЧГПИ, 1986. 133 с.
3. Куракин, А. Т., Новикова, Л. И. Системное исследование процесса воспитания: подход, предмет, методы. М., 1993. 88 с.
4. О государственном заказе на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных государственных гражданских служащих на 2011 год: Распоряжение Правительства РФ от 21 февраля 2011 г. №242-р // СЗ РФ. 2011. №9. Ст. 1261.
5. Приоритетные направления дополнительного профессионального образования федеральных государственных гражданских служащих // Министерства здравоохранения и социального развития РФ: интернет-сайт. 2011. URL: http://www.minzdravsoc.ru/docs/mzsr/employment/19
6. Гвоздева, Н. М. Особенности содержания образовательных программ краткосрочного повышения квалификации государственных гражданских служащих в условиях реализации административной реформы: опыт Франции // Научнометодические проблемы качества образования: сб. науч. статей. Сыктывкар: КРАГСиУ, 2009. Вып. 1. С. 7-20.
7. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон РФ от 21 июля 2005 года №94-ФЗ // СЗ РФ. 2005. №30 (ч. 1). Ст. 3105.
8. О реализации функций по организации формирования, размещения и исполнения государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных государственных гражданских служащих: Постановление Правительства РФ от 17 апреля 2008 г. №284 // СЗ РФ. 2008. №16. Ст. 1709.
9. Об организации в 2011 году повышения квалификации федеральных государственных служащих, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции: Распоряжение Президента РФ от 7 июня 2011 г. №370-рп // СЗ РФ. 2011. №24. Ст. 3478.
10. Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года: Распоряжение Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. №2227-р // СЗ РФ. 2012. №1. Ст. 216.
11. BUILDING LEADERSHIP IN PUBLIC MANAGEMENT AND POLICY // The Australia and New Zealand School of Government: интернет-сайт. 2011. URL: http://www.anzsog.edu.au/programs/overview
Поступила в редакцию 13.03.2012 г.
