CC BY
81
Новое в регулировании статуса зон с особыми условиями использования территорий
Л.И. Степанова юрист практики по недвижимости и инвестициям адвокатского бюро «Качкин и Партнеры», магистр юриспруденции (г. Санкт-Петербург)
Людмила Игоревна Степанова, lyuCmila.stepanova@kachkin.ru
Общее регулирование правового статуса зон с особыми условиями использования территорий (далее также - зоны с ОУИ) стало осуществляться с принятием Федерального закона от 3 августа 2018 года № 342-Ф3 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 342-Ф3). До этого правовой статус таких зон регулировался лишь отдельными законодательными нормами, что существенно затрудняло их применение и приводило к многочисленным судебным спорам.
Для установления единых подходов к правовому регулированию зон с ОУИ и ограничений использования земельных участков, расположенных в таких зонах 1, Земельный кодекс Российской Федерации (далее - ЗК РФ) был дополнен новой главой 19 «Зоны с особыми условиями использования территорий». Также были внесены существенные изменения в нормы, регулирующие возмещение убытков при ограничении прав в связи с установлением, изменением зон с ОУИ (статьи 57 и 57.1 ЗК РФ), а также в иные нормативные правовые
акты
2
С принятием Закона № 342-ФЗ сразу же возник вопрос, как применять новые общие положения о зонах с ОУИ на практике, в том числе в отношении зон с ОУИ, установлен-
ных до вступления в силу указанного закона. Рассмотрим основные изменения и попробуем ответить на этот вопрос.
Виды зон с ОУИ
Перечень видов зон с ОУИ (28 позиций) приведен в новой статье 105 ЗК РФ, которая, как и вся глава 19 ЗК РФ, вступила в силу с 4 августа 2018 года. В целом все перечисленные в этой статье виды зон с ОУИ в той или иной мере существовали и ранее, но их регулирование являлось несистематизированным.
Необходимо отметить, что соответствующий перечень зон с ОУИ является закрытым, из чего, толкуя статью 105 ЗК РФ буквально, можно сделать два важных вывода.
Во-первых, предусмотренные отдельными нормативными правовыми актами территории, в границах которых установлены различные ограничения использования земельных участков, в том числе связанные с размещением объектов недвижимого имущества, но не попавшие в перечень, указанный в статье 105 ЗК РФ, не могут признаваться зонами с ОУИ, и в их границах на правообладателей объектов недвижимого имущества не могут быть наложены ограничения при осуществлении хозяйственной деятельности.
Во-вторых, для введения новой зоны
1 С текстом пояснительной записки к законопроекту № 302180-7 можно ознакомиться на сайте Ь|Кр://в02с1. parliament.gov.ru/bill/302180-7
2 Большинство новых норм в отношении зон с ОУИ вступили в силу со дня официального опубликования Закона № 342-ФЗ (04.08.2018).
с ОУИ недостаточно предписаний специальных нормативных правовых актов, необходимо внесение изменения и в статью 105 ЗК РФ, а именно добавление в нее нового вида зоны с ОУИ.
На мой взгляд, введение закрытого перечня зон с ОУИ существенно снижает риски для правообладателя участка, так как в настоящее время даже профессионалы не могут с уверенностью утверждать, что выявили все ограничения в отношении участка, так как количество вариаций возможных ограничений стремится к бесконечности.
Одновременно необходимо учитывать, что не все территории, в границах которых предусмотрены различного рода ограничения использования участков, вошли в перечень статьи 105 ЗК РФ. Так, зонами с ОУИ признаются защитные зоны объектов культурного наследия и зоны охраны объектов культурного наследия (статьи 34 и 34.1 Закона № 73-Ф3 3), но не сами территории объекта культурного наследия (согласно статье 3.1 Закона № 73-ФЗ территория, непосредственно занятая объектом культурного наследия и связанная с ним исторически и функционально). Равным образом зонами с ОУИ являются охранные зоны особо охраняемых природных территорий, но не сами территории особо охраняемых природных территорий (ст. 2 Закона № 33-ФЗ 4). Однако на самих территориях объектов культурного наследия, особо охраняемых природных территориях и т. п. законодательством предусмотрен еще более строгий режим осуществления хозяйственной деятельности по сравнению с установленными в их отношении зонами с ОУИ, в связи с чем, по существу, эти территории, безусловно, являются «территориями с особыми условиями использова-
ния» 5. Более того, не вызывает сомнения то, что сведения о границах и режиме соответствующих территорий подлежат внесению в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН), а правообладатели участков, попадающих в такие территории, должны быть уведомлены об этом Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии. Соответственно, на мой взгляд, целый ряд норм о зонах с ОУИ должен применяться и в отношении этих территорий.
Таким образом, вопрос о соотношении зон с ОУИ и иных территорий, в границах которых установлены ограничения хозяйственной деятельности, еще подлежит дальнейшему исследованию. Также, по моему мнению, в ближайшее время от государственных органов и судов не следует ожидать применения буквального толкования статьи 105 ЗК РФ (в части закрытого перечня зон с ОУИ). В связи с этим не исключены судебные споры, связанные с допустимостью установления на конкретной территории особого режима хозяйственной деятельности без ее включения в качестве вида зоны с ОУИ в статью 105 ЗК РФ.
Установление, изменение и прекращение существования зон с ОУИ
Необходимо отметить, что Законом № 342-ФЗ детально урегулированы требования к установлению, изменению и прекращению существования зон с ОУИ (ст. 106 ЗК РФ, ст. 26 Закона № 342-ФЗ).
Законом № 342-ФЗ прямо установлено, что Правительством Российской Федерации должны быть утверждены новые положения в отношении каждого вида зон с ОУИ (за исключением зон с ОУИ, которые воз-
Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».
Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».
Примеры территорий с особым режимом использования, не вошедших в перечень зон с ОУИ, можно встретить и в региональном законодательстве. Например, Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга, утвержденные постановлением правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года № 524, устанавливают особый режим осуществления хозяйственной деятельности на территории защитной парковой зоны Главной (Пулковской) астрономической обсерватории Российской академии наук (ГАО РАН).
3
4
5
никают в силу закона, например водоохранные зоны, прибрежные защитные полосы) (см. п. 1 ст. 106 ЗК РФ).
Положения о зонах с ОУИ, среди прочего, должны определять порядок подготовки и принятия решений об установлении (изменении, прекращении) существования указанных зон, исчерпывающий перечень объектов, в связи с которыми устанавливаются зоны с ОУИ, требования к предельным размерам указанных зон, срок их установления, перечень ограничений использования земельных участков, которые могут быть установлены в границах указанных зон, основания для изменения таких зон и прекращения их существования.
Отметим, что Законом № 342-ФЗ не установлен срок, в течение которого соответствующие постановления должны быть приняты Правительством Российской Федерации, ввиду чего можно предположить, что переходный период регулирования статуса зон с ОУИ растянется на достаточно длительный срок. Так, с августа 2018 года ни по одному виду зон с ОУИ не приняты постановления Правительства Российской Федерации, однако на федеральном портале проектов нормативных правовых актов можно найти проекты постановлений Правительства Российской Федерации по некоторым видам зон с ОУИ (см., например, проекты [7-9]).
До утверждения Правительством Российской Федерации новых положений о зонах с ОУИ решения об установлении таких
зон принимаются в соответствии с новыми общими требованиями статьи 106 ЗК РФ, но в ранее установленном порядке (ч. 16 ст. 26 Закона № 342-ФЗ).
Одним из главных аспектов изменения законодательства о зонах с ОУИ является закрепление правила о том, что момент, с которого возникает, изменяется и прекращает существование зона с ОУИ, привязан к моменту внесения соответствующих сведений в ЕГРН. Так, зоны с ОУИ, в том числе возникающие в силу закона (когда не требуется специальное решение об установлении зоны), а также ограничения использования земельных участков в таких зонах считаются установленными со дня внесения сведений о зоне в ЕГРН, измененными - со дня внесения соответствующих изменений в сведения о зоне в ЕГРН, прекратившими существование - по общему правилу, со дня исключения сведений о зоне из ЕГРН 6 (ч. 24 ст. 106 ЗК РФ). Это правило действует в отношении «новых» зон с ОУИ (устанавливаемых после 4 августа 2018 года), в том числе возникающих до утверждения Правительством Российской Федерации новых положений.
В отношении «старых» зон с ОУИ (установленных до 4 августа 2018 года) в части 8 статьи 26 Закона № 342-ФЗ сформулировано переходное положение, в соответствии с которым до 1 января 2022 года такие зоны с ОУИ считаются установленными и в случае отсутствия сведений о них в ЕГРН 7. При этом законом этот срок установлен как
6 Иной момент, с которого зоны с ОУИ прекращают существование, может быть предусмотрен статьей 106 ЗК РФ (например истечение срока установления зоны с ОУИ или прекращение существования объекта, в связи с размещением которого установлена зона с ОУИ, если это предусмотрено положением о зоне с ОУИ соответствующего вида, исключение объекта культурного наследия из единого государственного реестра объектов культурного наследия - применительно к защитным зонам и зонам охраны объектов культурного наследия) или другим федеральным законом. В указанных случаях зона с ОУИ и ограничения использования участков в ее границах прекратят существование автоматически (в силу истечения срока или наступления условия) вне зависимости от внесения сведений об этом в ЕГРН.
При этом важно отметить, что иной момент (по сравнению с внесением соответствующих сведений в ЕГРН) может быть установлен только применительно к прекращению существования зоны с ОУИ. Соответственно, нормативными правовыми актами не может быть установлен иной момент, с которого зона с ОУИ считается возникшей или измененной.
7 В случаях если это предусмотрено законодательством, действовавшим на день установления «старой» зоны с ОУИ, такая зона считается установленной при условии, что установлено или утверждено описание местоположения границ такой зоны или границы такой зоны обозначены на местности. Например, в отношении санитарно-защитных зон правило о том, что такие зоны являются установленными со дня внесения
пресекательный - после 1 января 2022 года «старые» зоны с ОУИ, сведения о которых не внесены в ЕГРН, не будут считаться установленными (существующими) 8.
Однозначность формулировок рассматриваемой нормы должна изменить существующую ситуацию, когда, несмотря на предписания пунктов 1 и 2 статьи 8.1 и пункта 1 статьи 131 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктов 2 и 6 статьи 56 ЗК РФ, в соответствии с которыми зоны с ОУИ являются ограничением прав и подлежат государственной регистрации, у государственных органов и судов сформировалась позиция, в соответствии с которой такие зоны существуют вне зависимости от внесения сведений о них в ЕГРН 9. Такой подход грубым образом нарушает права правообладателей участков и объектов капитального строительства, которые, действуя разумно и осмотрительно, например, заказав выписку из ЕГРН, не могут получить информацию о попадании объектов недвижимости в зоны с ОУИ и учитывать наличие соответствующих ограничений при планировании ведения хозяйственной деятельности на участке.
Вместе с тем, на мой взгляд, существует значительный риск переноса срока внесения сведений о «старых» зонах в ЕГРН, так как мы уже неоднократно наблюдали такую ситуацию на практике.
Помимо этого, Законом 342-ФЗ утверждены принципиальные подходы к тому, какими способами могут определяться ограничения использования земельных
участков в границах зон с ОУИ. Так, должен устанавливаться исчерпывающий перечень видов деятельности, осуществление которых допускается или запрещается в границах зоны с ОУИ. В отношении же строительства объектов капитального строительства ограничения могут определяться тремя способами:
1) установление исчерпывающего перечня видов объектов, их разрешенного использования;
2) установление требований к параметрам объектов, размещение которых допускается или запрещается в границах указанной зоны;
3) установление требований к объектам капитального строительства, размещение которых допускается исходя из оценки их влияния на объект (территорию), в целях охраны которых установлена зона с ОУИ, или исходя из оценки влияния такого объекта (территории) на размещаемые объекты капитального строительства при условии, что оценка соответствия таким требованиям может являться предметом государственной экспертизы проектной документации (п. 2 ст. 106 ЗК РФ).
При этом ограничения использования земельных участков в границах зон с ОУИ, по общему правилу, не могут устанавливаться посредством введения обязательного согласования размещения объектов капитального строительств или осуществления иных видов деятельности в границах зоны с ОУИ 10.
Важно подчеркнуть, что ограничения ис-
сведений о них в ЕГРН, действует с 15 марта 2018 года (см. п. 25 Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации [10]).
Напомним, что ранее этот же срок на внесение в ЕГРН сведений о местоположении границ зон с ОУИ был установлен в части 2 статьи 5 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 252-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Например, в отношении охранных зон суды указывали на то, что создание охранной зоны и ограничения по использованию земельного участка в такой зоне связаны с самим фактом существования опасного объекта, а не с регистрацией охранной зоны, а также на то, что внесение сведений об охранной зоне в ЕГРН не требуется, если на момент создания соответствующего объекта не требовалось осуществление кадастрового учета охранных зон (см., например, определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 4 июня 2013 года № ВАС-6464/13 по делу № А 65-30854/2011; апелляционное определение Верховного Суда Республики Татарстан от 13 ноября 2014 года по делу № 33-15312/2014).
Необходимо отметить, что в настоящее время подобное согласование размещения объектов капитального
8
9
пользования земельных участков должны устанавливаться перечисленными способами только в отношении тех зон с ОУИ, применительно к которым Правительством Российской Федерации утверждены новые положения. Соответственно, проектная документация подлежит обязательной государственной экспертизе (пункт 3.4 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации; далее - ГрК РФ) только в том случае, если, во-первых, в отношении зоны с ОУИ Правительством Российской Федерации утверждено новое положение, во-вторых, этим положением в качестве ограничения использования участков предусмотрено размещение объектов капитального строительства при условии проведения оценки их влияния на объект (территорию), в целях охраны которых установлена зона с ОУИ, или оценки обратного влияния (ограничение, установленное в третьей форме в приведенном ранее перечне) 11.
При этом необходимо отметить, что в настоящее время у некоторых государственных органов складывается практика, не учитывающая приведенные условия, только при наличии которых проектная документация подлежит обязательной государственной экспертизе. Например, по данным источника [19], Служба государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга полагает, что государственная экспертиза необходима в случае строительства в водоохранной зоне и прибрежных защитных полосах, а также защитных зонах объектов культурного наследия (без какой-либо аргументации выбора именно этих зон), а по данным источника [20], что все проекты, которые реализуются в зонах с ОУИ, подлежат обязательной государ-
ственной экспертизе. Такая позиция не может быть признана обоснованной.
Также Законом № 342-ФЗ урегулированы случаи, в которых после утверждения Правительством Российской Федерации новых положений о зонах с ОУИ должны быть внесены изменения в ранее принятые решения об установлении зон с ОУИ или приняты новые решения в отношении таких зон.
Так, если новым положением о зоне с ОУИ установлены требования к предельным размерам такой зоны, которые меньше, чем размер ранее установленной зоны, либо не предусмотрены ограничения использования участков, которые были ранее установлены, с заявлением об изменении зоны с ОУИ в уполномоченные органы вправе обратиться любые заинтересованные граждане, юридические лица, органы государственной власти или органы местного самоуправления. С аналогичным заявлением до 1 января 2022 года обязаны обратиться правообладатели объектов капитального строительства, в связи с размещением которых установлены зоны с ОУИ, если новым положением о зоне с ОУИ установлены требования к предельным размерам зоны, перечень ограничений использования участков, отличные от установленных на дату установления зоны с ОУИ. В иных случаях такие решения (при несоответствии размера зоны или перечня ограничений в ней) должны быть приняты по инициативе самих уполномоченных в отношении зон с ОУИ органов в срок до 1 января 2022 года (ч. 11 ст. 26 Закона № 342-ФЗ).
Новым регулированием также предусмотрен особый порядок установления (изменения) зон с ОУИ в случае строительства
строительства или осуществления иных видов деятельности предусмотрено режимами многих зон с ОУИ. Например, хозяйственная деятельность в охранных зонах газораспределительных сетей, при которой производится нарушение поверхности земельного участка и обработка почвы на глубину более 0,3 метра, осуществляется на основании письменного разрешения эксплуатационной организации газораспределительных сетей (см. пункт 16 Постановления Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2000 года № 878 «Об утверждении Правил охраны газораспределительных сетей»).
11 См. письма Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 10 сентября 2018 года № 41067-ОГ/02, от 28 сентября 2018 года № 40040-ТБ/02 и от 1 октября 2018 года № 44076-ОГ/02.
(реконструкции) объекта капитального строительства, в результате которого подлежит установлению зона с ОУИ или ранее установленная зона подлежит изменению (например в случае строительства трубопровода, требующего установления охранной зоны). Так, застройщик до дня обращения с заявлением на выдачу разрешения на строительство обязан обратиться в уполномоченные в отношении зон с ОУИ органы с заявлением об установлении (изменении) зоны с ОУИ с приложением необходимых документов. Копия решения об установлении (изменении) зоны с ОУИ является обязательным документом, без которого в выдаче разрешения на строительство будет отказано (подп. 9 п. 7, п. 13 ст. 51 ГрК РФ).
Однако если в течение одного года со дня окончания срока действия разрешения на строительство объект не будет введен в эксплуатацию и не будут внесены изменения в разрешение в части продления срока, то уполномоченный орган должен принять решение о прекращении существования зоны с ОУИ или об отмене решения об изменении такой зоны (пп. 13-16, 18 ст. 106 ЗК РФ).
Соответственно, новый механизм установления зон с ОУИ в случае строительства объектов капитального строительства, в результате которого подлежат установлению зоны с ОУИ, сводится к тому, что появление соответствующих зон предшествует созданию объектов, в связи с размещением которых такие зоны должны устанавливаться.
Однако если такие объекты капитального строительства так и не будут созданы, то указанные зоны с ОУИ должны прекратить существование ввиду отсутствия объектов, требующих их установления 12. Указанный порядок применяется к «новым» зонам с ОУИ 13.
Последствия установления «новых» зон с ОУИ (изменения зон с ОУИ) следующие.
Во-первых, со дня установления (изменения) зоны с ОУИ на земельных участках, расположенных в границах такой зоны, не допускается как строительство новых, так и использование существующих объектов капитального строительства, разрешенное использование (назначение) которых не соответствует ограничениям использования земельных участков в зоне с ОУИ, а также любое иное использование земельных участков, не соответствующее указанным ограничениям (п. 1 ст. 107 ЗК РФ).
Во-вторых, правообладатели объектов капитального строительства, введенных в эксплуатацию до дня установления зоны с ОУИ, в течение трех лет со дня установления соответствующей зоны обязаны привести разрешенное использование или параметры объектов в соответствие с ограничениями использования земельных участков в границах зоны с ОУИ либо снести такие объекты, а правообладатели земельных участков - привести разрешенное использование земельных участков в соответствие с такими ограничениями (п. 4 ст. 107 ЗК РФ) 14.
12
Напомним, что ранее подпунктом 13 пункта 3, пунктом 10.2 статьи 55 ГрК РФ (с изменениями, внесен-
ными Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 252-ФЗ, вступившими в силу с 1 января 2018 года) предусматривался иной механизм установления охранных зон объектов электроэнергетики, системы газоснабжения, транспортной инфраструктуры, трубопроводного транспорта или связи: к заявлению на получение разрешения на ввод в эксплуатацию должны были быть приложены подготовленные в электронной форме текстовое и графическое описания местоположения границ охранной зоны, а само разрешение на ввод одновременно являлось и решением об установлении охранной зоны. Ввиду незначительного периода действия соответствующих норм можно предположить, что этот механизм установления охранных зон фактически не был реализован.
В силу части 52 статьи 26 Закона № 342-ФЗ, если до 4 августа 2018 года заявление о выдаче разрешения на строительство объекта, в связи со строительством, реконструкцией которого подлежит установлению или изменению зона с ОУИ, подано в уполномоченные органы или в отношении проектной документации получено положительное заключение государственной экспертизы проектной документации, для получения разрешения на строительство такого объекта копия решения об установлении или изменении зоны с ОУИ не требуется. Отметим, что статьей 106 ЗК РФ также предусмотрены особые последствия для случаев установления или изменения зон с ОУИ в отношении планируемых к строительству, реконструкции объектов капитального строительства.
Снос объекта капитального строительства или его приведение в соответствие с ограничениями, установленными в границах зоны с ОУИ, осуществляется на основании самостоятельного решения собственника такого объекта либо соглашения о возмещении убытков, либо решения суда (в случае отсутствия указанного ранее соглашения) (п. 2 ст. 55.33 ГрК РФ). Соответственно, последствием неосуществления действий по приведению в соответствие с установленными ограничениями или сносу объектов недвижимого имущества в указанный ранее срок является возможность принудительного осуществления таких действий на основании решения суда.
Применительно к «старым» зонам с ОУИ вопрос о том, подлежат ли объекты капитального строительства приведению в соответствие или сносу, решается в зависимости от того, какие цели преследовало установление той или иной «старой» зоны с ОУИ. Если это наиболее значимая публичная цель (охрана жизни граждан, обеспечение безопасности полетов воздушных судов, обеспечение безопасной эксплуатации объектов, для охраны которых установлена указанная зона), то на основании полученного уведомления (порядок которого должен быть установлен Правительством Российской Федерации) такие объекты необходимо привести в соответствие или снести (ч. 27 ст. 26 Закона № 342-ФЗ). По смыслу этой нормы в соответствие с такими ограничениями должно быть приведено и разрешенное использование участков.
В иных случаях такая обязанность отсутствует, и правообладатели вправе использовать земельные участки в соответствии с ранее установленным видами разрешенного использования, осуществлять строительство объектов капитального строительства на основании выданных до 4 августа 2018 года разрешений, а также использовать объекты капитального строительства, права на которые возникли до 4 августа 2018 года или которые построены на основании указанных ранее разрешений,
в соответствии с их видами разрешенного использования. Вместе с тем изменение видов разрешенного использования указанных объектов недвижимого имущества допускается только с учетом ограничений в границах зоны с ОУИ (части 33, 34 ст. 26 Закона № 342-ФЗ).
Выкуп объектов недвижимого
имущества и возмещение убытков
в связи с ограничением прав ввиду попадания таких объектов в зоны с ОУИ
Учитывая, что установление (изменение) зон с ОУИ накладывает серьезные ограничения на правообладателей участков и объектов капитального строительства, попадающих в соответствующие зоны (обязанность по приведению в соответствие, сносу), естественным «противовесом» таких ограничений является предоставление имущественной компенсации соответствующим лицам.
С принятием Закона № 342-ФЗ установлено два способа такой компенсации:
1) предоставление возмещения при выкупе участков или объектов капитального строительства (ранее этот способ не был предусмотрен законодательством);
2) возмещение убытков.
При этом если правообладателю доступны оба способа компенсации, то он вправе выбрать только один из них (п. 15 ст. 57.1, п. 14 ст. 107 ЗК РФ).
Выкуп объектов недвижимого
имущества
Основные положения, касающиеся выкупа и подлежащие применению в отношении «новых» зон с ОУИ, сводятся к следующему.
Во-первых, выкуп возможен в отношении участка, объекта капитального строительства, а также права постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды, безвозмездного пользования на участок, находящейся в государственной (муниципальной) собствен-
ности (в соответствии с терминологией статьи 107 ЗК РФ в последнем случае речь идет о «возмещении за прекращение права») (пункты 7, 8 ст. 107 ЗК РФ).
Во-вторых, выкуп может быть осуществлен только в том случае, если установление (изменение) зоны с ОУИ приводит к невозможности использования земельного участка, расположенного на нем объекта (не являющегося в соответствии с решением суда самовольной постройкой, кроме случаев, если решение принято исключительно в связи с несоответствием такого объекта обязательным требованиям к количеству этажей или высоте объекта в соответствии с их разрешенным использованием.
В-третьих, выкуп осуществляется только по требованию гражданина или юридического лица - собственника участка (объекта капитального строительства) либо гражданина или юридического лица, которому участок, находящейся в государственной (муниципальной) собственности, принадлежит на указанном ранее праве. Причем это требование должно быть направлено правообладателем в срок не более чем пять лет со дня установления, изменения зоны с ОУИ либо со дня, когда такое лицо узнало или должно было узнать об установлении, изменении зоны с ОУИ (пункты 12, 13 ст. 107 ЗК РФ).
В-четвертых, размер возмещения при выкупе определяется по правилам, предусмотренным нормами ЗК РФ в отношении размера возмещения в связи с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд. При этом размер возмещения определяется исходя из вида разрешенного использования участка на день, предшествующий дню принятия решения об установлении (изменении) зоны с ОУИ (п. 9 ст. 107 ЗК РФ).
Отметим, что идею введения механизма выкупа объектов недвижимого имущества можно только приветствовать. Приведение разрешенного использования объектов недвижимого имущества в соответствие
с установленными в зонах с ОУИ ограничениями может являться экономически нецелесообразным для правообладателей и исключает заинтересованность в дальнейшем обладании объектами, что делает получение возмещения за объекты более предпочтительным.
Применительно к «старым» зонам с ОУИ возможность для правообладателей требовать выкупа объектов недвижимого имущества также существует. Однако такой выкуп возможен только в том случае, если правообладатели обязаны привести объекты в соответствие с установленными в зоне с ОУИ ограничениями либо снести объекты капитального строительства.
При этом должны быть соблюдены следующие условия:
1) в отношении объектов капитального строительства не должны быть приняты решения о сносе самовольной постройки (кроме случаев, если решение принято исключительно в связи с несоответствием такого объекта обязательным требованиям к количеству этажей или высоте объекта);
2) земельный участок должен быть приобретен (предоставлен), иной объект недвижимого имущества создан до дня установления зоны с ОУИ и ее границ либо после дня установления такой зоны при условии, что в правоустанавливающих документах на указанные объекты отсутствовала информация об установленных в зоне с ОУИ ограничениях;
3) правообладателям соответствующих объектов ранее не должны были возмещаться убытки, причиненные ограничением их прав в связи с установлением такой зоны (ч. 25 ст. 26 Закона № 342-ФЗ).
Возмещение убытков
Отметим, что прежней редакцией статьи 57 ЗК РФ была предусмотрена возможность возмещения убытков в связи ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. Однако судебные акты по взысканию
такого рода убытков были единичны, а общий подход к разрешению соответствующих споров так и не был выработан. При этом отдельные позиции, которые были сформированы судебной практикой, существенно затрудняют взыскание убытков в случае попадания участков в зоны с ОУИ. Так, была сформирована позиция о том, что если лицо не было собственником участка на момент, когда была установлена зона с ОУИ, то его защищаемые законом интересы не нарушены и право на возмещение убытков отсутствует (см., например, судебные акты [22-25]). Также суды исходят из того, что возмещение убытков является мерой гражданско-правовой ответственности, ввиду чего лицо, требующее возмещения убытков, должно доказать в том числе наличие вины причинителя вреда 15.
Законом № 342-ФЗ были внесены изменения в статью 57 ЗК РФ, в том числе была предусмотрена возможность возмещения убытков в связи с ограничением прав собственников объектов капитального строительства, лицам, с которыми заключены договоры социального найма, в связи с установлением, изменением зон с ОУИ. Также ЗК РФ был дополнен новой статьей 57.1, касающейся особенностей возмещения убытков при ограничении прав в связи с установлением, изменением зон с ОУИ. Основные новые положения сводятся к следующему.
Во-первых, определен круг лиц, кото-
рым могут быть возмещены убытки в связи с установлением (изменением) зоны с ОУИ, который несколько шире круга лиц, которые вправе требовать выкупа принадлежащих им объектов. Так, возмещения убытков вправе требовать:
• собственники участков (в том числе публично-правовые образования);
• арендаторы (землепользователи, землевладельцы), которым предоставлены участки, находящиеся в государственной (муниципальной) собственности;
• собственники объектов капитального строительства, помещений в них 16;
• граждане - наниматели жилых помещений по договорам социального найма 17 (п. 2 ст. 57.1 ЗК РФ).
Во-вторых, определены лица, которые должны возмещать убытки в указанных случаях, которыми могут быть:
1) правообладатели объектов капитального строительства, в связи с размещением которых принято решение об установлении (изменении) зоны с ОУИ;
2) орган государственной власти (местного самоуправления), принявший решение об установлении (изменении) зоны с ОУИ или установивший ее границы, в случае отсутствия указанных в пункте 1) лиц или установления зоны с ОУИ по основаниям, не связанным с размещением таких объектов;
3) в определенных случаях органы государственной власти (местного самоуправ-
15 Стоит отметить, что в судебной практике существует и иной подход. Так, в постановлении Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 8 июля 2016 года № Ф01-2345/2016 по делу № А 43-21632/2015 было указано, что при определении убытков в случае ограничения прав собственника по пользованию земельным участком вина не является юридически значимым обстоятельством, поэтому при определении убытков необходимо учитывать разницу в стоимости спорных земельных участков.
На мой взгляд, такой подход является более обоснованным, поскольку при возмещении убытков в связи с ограничением прав правообладателей земельных участков ввиду установления зоны с ОУИ можно говорить о возмещении вреда, причиненного правомерными действиями (п. 3 ст. 1064 ГК РФ), так как само по себе установление зоны с ОУИ является вполне законным, но в то же время в этом случае у правообладателей участков имеется право на возмещение убытков в силу предписаний статьи 57 ЗК РФ.
16 При условии, что строительство указанных объектов начато до дня установления (изменения) зоны с ОУИ, и в отношении них не принято решение о сносе самовольной постройки (кроме случаев, если решение принято исключительно в связи с несоответствием такого объекта обязательным требованиям к количеству этажей или высоте объекта).
17 А также по договорам найма жилых помещений государственного (муниципального) жилищного фонда в многоквартирных домах при условии, что строительство таких многоквартирных домов начато до дня установления(изменения)зоны с ОУИ.
ления), которые приняли решение об установлении (изменении) зоны с ОУИ либо подготовили сведения о границах зоны, возникающей в силу закона, и по вине которых сведения о зоне не были внесены в установленный срок в ЕГРН (пункты 8, 9 ст. 57.1 ЗК РФ).
Отметим, что лица, от которых правообладатели объектов недвижимого имущества вправе требовать выкупа в указанных ранее случаях, совпадают с перечисленными лицами, обязанными возмещать убытки.
В-третьих, установлен объем возмещения убытков. В силу пункта 1 статьи 57.1 ЗК РФ убытки, включая упущенную выгоду, возмещаются в полном объеме. Из пунктов 3-6 статьи 57.1 ЗК РФ следует, что при определении размера убытков могут учитываться в том числе уменьшение рыночной стоимости имущества, расходы, связанные со сносом объектов капитального строительства или приведением их параметров (разрешенного использования), разрешенного использования земельных участков в соответствие с установленными в границах зоны с ОУИ ограничениями, убытки, возникающие в связи с расторжением договоров, заключенных в отношении объектов недвижимого имущества, невозможностью исполнения обязательств перед третьими лицами.
Учитывая, что убытки должны возмещаться в полном объеме, необходимо исходить из того, что при определении их размера, помимо перечисленных в статье 57.1 ЗК РФ, должны учитываться все иные расходы, а также неполученные доходы
правообладателей объектов недвижимого имущества.
В-четвертых, закреплено, что возмещение убытков осуществляется на основании соглашения о возмещении убытков либо на основании решения суда. При этом соглашение должно предусматривать условие о сносе объекта недвижимого имущества, приведении его параметров (разрешенного использования) в соответствие с ограничениями использования земельных участков, установленными в границах зоны с ОУИ (при наличии такого объекта) (п. 12 ст. 57.1 ЗК РФ).
В целом необходимо отметить, что приведенные положения являются только первым этапом регулирования, так как Правительством Российской Федерации должен быть утвержден порядок определения состава и размера убытков, порядок заключения соглашения о возмещении убытков и условия такого соглашения, порядок возмещения убытков 18 (п. 5 ст. 57 ЗК РФ). Например, открытым в настоящее время является вопрос о том, должны ли убытки, связанные с приведением в соответствие или сносом, возмещаться правообладателям предварительно или же после совершения указанных действий.
В-пятых, установлено, что требование о возмещении убытков может быть направлено в срок не более пяти лет со дня установления (изменения) зоны с ОУИ либо со дня, когда соответствующие лица узнали или должны были узнать об этом 19 (п. 13 ст. 57.1 ЗК РФ).
Необходимо отметить, что ранее постановлением Правительства Российской Федерации от 7 мая 2003 года № 262 были утверждены Правила возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц. Также приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 14 января 2016 года № 10 были утверждены Методические рекомендации по расчету размера убытков. Однако по смыслу пункта 5 статьи 57 ЗК РФ порядок определения состава и размера убытков должен быть установлен именно Правительством Российской Федерации, при этом в нем должны быть специально урегулированы вопросы возмещения убытков в случае сноса и приведения в соответствие с ограничениями использования земельных участков, установленными в границах зоны с ОУИ. Ввиду этого указанные ранее нормативные правовые акты должны быть заменены новым постановлением Правительства Российской Федерации. Например, таким моментом может быть момент получения правообладателем от регистратора уведомления о внесении (изменении) сведений о зоне с ОУИ в ЕГРН (пунктом 5.1 статьи 34 Федерального закона от
13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» предусмотрено обязательное направление такого уведомления).
При этом в новых положениях, как и ранее, не решен вопрос о том, должно ли лицо быть правообладателем объекта недвижимого имущества в момент установления (изменения) зоны с ОУИ для того, чтобы ему могли быть возмещены убытки в связи с попаданием объекта в зону с ОУИ. На мой взгляд, если правопредшественнику правообладателя объекта недвижимого имущества убытки были возмещены, то действующий правообладатель не вправе требовать их повторного возмещения и его интерес в ряде случаев может быть удовлетворен за счет предъявления соответствующего требования к правопредшественнику (например контрагенту по договору). Напротив, если правопредшественнику такого лица убытки не возмещались, то действующий правообладатель объекта должен иметь право на их возмещение при соблюдении условия о сроке предъявления соответствующего требования, даже если он не являлся обладателем объекта на момент установления (изменения) зоны с ОУИ.
Применительно к «старым» зонам с ОУИ необходимо отметить, что убытки правообладателям объектов недвижимого имущества (за исключением правообладателей объектов капитального строительства, в отношении которых принято решение о сносе самовольной постройки, кроме случаев, если решение принято исключительно в связи с несоответствием такого объекта обязательным требованиям к количеству этажей или высоте объекта) в соответствии с новыми нормами статей 57 и 57.1 ЗК РФ могут быть возмещены в том случае, если они не были возмещены до 4 августа 2018 года по правилам статьи 57 ЗК РФ в ранее действующей редакции и с учетом установленных статьей 26 Закона № 342-ФЗ особенностей.
В частности, убытки возмещаются только тем правообладателям объектов недвижимого имущества, которые на основании уведомления обязаны привести объекты в соответствие с установленными в «старой» зоне с ОУИ ограничениями либо снести
объекты капитального строительства (как уже было указано, эта обязанность существует в случае установления ограничений в «старой» зоне с ОУИ в особо значимых публичных целях) (части 29, 35 ст. 26 Закона № 342-ФЗ). Соответственно, если правообладатели вправе в порядке части 33 статьи 26 Закона № 342-ФЗ использовать участки и объекты капитального строительства в соответствии с их видами разрешенного использования независимо от ограничений в «старых» зонах с ОУИ, то они не могут требовать возмещения убытков по новым правилам статей 57 и 57.1 ЗК РФ, хотя такие убытки у них могут возникать (за пределами расходов на снос и приведение в соответствие).
Также в отношении «старых» зон с ОУИ частью 29 статьи 26 Закона № 342-ФЗ установлен несколько иной перечень лиц, обязанных возмещать убытки, а также предусмотрены дополнительные условия для возмещения убытков. Так, правообладатели объектов капитального строительства, в связи с размещением которых установлена зона с ОУИ, органы государственной власти (местного самоуправления) обязаны возместить убытки правообладателям объектов капитального строительства, попадающих в зоны с ОУИ, только в том случае, если такие объекты возведены до дня установления зоны с ОУИ и ее границ либо после дня установления такой зоны, если отсутствовал публичный доступ к сведениям о такой зоне либо было получено согласование размещения объектов от правообладателя объекта, в связи с размещением которого установлена зона с ОУИ.
В отдельных случаях убытки также могут возмещаться органами, которые выдали необходимые согласования и разрешения на возведение объектов, либо предоставили участок, вид разрешенного использования которого допускает строительство. Таким образом, при применении норм статьи 57.1 ЗК РФ в отношении «старых» зон с ОУИ необходимо учитывать специальные положения статьи 26 Закона № 342-ФЗ.
Заключение
Подводя итог анализу нового регулирования зон с ОУИ, следует отметить, что в целом изменения законодательства в этой области, связанные с принятием Закона № 342-ФЗ, заслуживают положительной оценки. В частности, чрезвычайно важными являются нормы о том, что зоны с ОУИ признаются существующими только с момента внесения сведений о них в ЕГРН (с установлением переходных положений в отношении «старых» зон с ОУИ), о единообразии в регулировании статуса каждого вида зон с ОУИ (на уровне постановления Правительства Российской Федерации), о возможности требовать выкупа объектов недвижимости в связи с невозможностью их эксплуатации в результате установления (изменения) зон с ОУИ, о детализации порядка возмещения убытков правообладателям объектов недвижимости, попадающих в зоны с ОУИ и т. д. Необходимость реформирования законодательства в указанном направлении назрела в практике уже давно.
Однако, несмотря на очевидную прогрессивность изменений, по-прежнему остается актуальным вопрос о соотношении зон с ОУИ и иных территорий, в которых предусмотрены те или иные ограничения хозяйственной деятельности. Отнесение к полномочиям Правительства Российской Федерации регулирования целого ряда вопросов (положения по каждому виду зон с ОУИ, порядка возмещения убытков) может привести к затягиванию начала действия новых механизмов, свидетельством чему, например, является отсутствие новых положений о зонах с ОУИ спустя более чем полгода со дня вступления в силу Закона № 342-ФЗ. Более того, существенным является риск переноса предусмотренных Законом № 342-ФЗ сроков (например срока, после которого «старые» зоны с ОУИ при отсутствии сведений о них в ЕГРН будут считаться несуществующими). Также необходимо отметить, что подходы, основан-
ные на новых нормах о выкупе объектов и возмещении убытков, еще только подлежат формированию судами.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 3 августа 2018 года № 342-Ф3. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
2. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-Ф3. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Пояснительная записка к проекту федерального закона № 302180-7. URL: http:// sozd.parliament.gov.ru/bill/302180-7
4. Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации : Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Об особо охраняемых природных территориях : Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга : постановление правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 201 6 года № 524. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Об утверждении Положения о сани-тарно-защитных зонах и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации : проект постановления Правительства Российской Федерации. URL: https://regulation.gov.ru/ projects#npa=87835
8. Об утверждении положения о зоне санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также устанавливаемой в случаях, предусмотренных водным кодексом российской федерации в отношении подземных водных
объектов, зоны специальной охраны : проект постановления Правительства Российской Федерации. URL: https://regulation.gov. ru/projects#npa=88111
9. О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 года № 1425 «Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения» : проект постановления Правительства Российской Федерации. URL: https://regulation.gov.ru/ projects#npa=88739
10. Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон : постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года № 222. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
11. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 252-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
12. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
13. Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 4 июня 2013 года № ВАС-6464/13 по делу № А 6530854/2011. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
14. Апелляционное определение Верховного Суда Республики Татарстан от 13 ноября 2014 года по делу № 33-15312/2014. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
15. Об утверждении Правил охраны газораспределительных сетей : постановление Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2000 года № 878. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
16. Письмо Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 10 сентября 2018 года № 41067-ОГ/02. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
17. Письмо Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 сентября 2018 года № 40040-ТБ/02. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
18. Письмо Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 1 октября 2018 года № 44076-ОГ/02. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
19. Служба государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга : [сайт]. URL: http://www.exper tiza.spb.ru/?show=news&id=1410
20. Служба государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга : [сайт]. URL: http://www.exper tiza.spb.ru/?show=massmedia&id=426
21. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
22. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 4 июня 2018 года № 309-ЭС18-6555 по делу № А 5010573/2017. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
23. Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 27 марта 2018 года № Ф 06-30775/2018 по делу № А 5712113/2017. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
24. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 9 февраля 2018 года № Ф 09-137/18 по делу № А 50-10573/2017. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
25. Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 января 2014 года по делу № А 07-13987/2013. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
26. Постановлении Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 8 июля 201 6 года № Ф01-2345/2016 по делу № А 4321632/2015. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
27. Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц : постановление Правительства Российской Федерации от 7 мая 2003 года № 262. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
28. Об утверждении методических ре-
* *
комендаций по расчету размера убытков, причиненных собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 14 января 2016 года № 10. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
29. О государственной регистрации недвижимости : Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».
Окончание. Начало на с. 86
Архитекторы также все чаще предлагают строить дома сразу с утепленными лоджиями, а не с балконами, и на это у них есть обоснования. Во-первых, лоджия находится в «теле» здания и не выступает в фасаде. Во-вторых, лоджия по противопожарным стандартам является путем эвакуации. И если мы говорим о тенденциях, то именно лоджии строятся в зданиях высотой более 75 метров. Они попадают под специальные технические условия проектирования. Соответственно, к ним применяются совершенно иные противопожарные меры. И балкон в этих домах именно как средство эвакуации, а это его основная функция, становится ненужным. Однако проектирование лоджий приводит к тому, что повышаются затраты на строительство, потому что нужно построить фактически теплое помещение. Речь идет об утеплении, остеклении в пол и так далее. Застройщику это не очень выгодно, но так продается уровень жизни, и квартиры с лоджиями будут более востребованными, чем квартиры с выступающими балконами.
В то же время в современных жилищных комплексах заранее оборудуются велопарков-ки, колясочные помещения, можно приобрести отдельные кладовые помещения. В домах бизнес-класса клиенты не любят возить сезонные шины даже в автомобиле, не говоря уже о хранении шин на балконе, предпочитая хранить их в шинных отелях. Поэтому в жилых комплексах класса комфорт- и комфорт-плюс и выше можно встретить квартиры без балконов и лоджий, однако в них обязательно должна предлагаться альтернатива в виде подсобных помещений, кроме того, площадь жилья должна быть увеличена на те же 1,5-3 квадратных метра (например, вместо лоджии будет спроектировано панорамное окно с утепленным профилем). Такие квартиры будут пользоваться спросом у покупателей, которые не желают оплачивать менее функциональные «балконные метры».
Информация предоставлена сотрудником ГК «<Атлас Девелопмент» Еленой Гогоберидзе
