CC BY
56
в Я УНИВЕРСИТЕТА
ш-имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
Ольга Александровна РОМАНОВА,
кандидат юридических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) [email protected] 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПУБЛИЧНОСТИ УСТАНОВЛЕНИЯ ОГРАНИЧЕНИЙ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ И ДРУГИЕ ОБЪЕКТЫ НЕДВИЖИМОСТИ НА ПРИМЕРЕ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЛЕЧЕБНО-ОЗДОРОВИТЕЛЬНЫХ МЕСТНОСТЕЙ И КУРОРТОВ
Аннотация. Статья посвящена анализу проблем правового обеспечения публичности сведений об ограничениях прав на земельные участки и другие объекты недвижимости на примере правового режима лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Актуальность статьи обусловлена обширной судебной практикой в сфере осуществления земельно-имущественных прав граждан на территориях курортов и произошедшими изменениями земельного и градостроительного законодательства в части порядка установления зон с особыми условиями использования территорий. В статье дана оценка современного состояния законодательства в сфере информационного обеспечения установленных ограничений в границах округов санитарной (горносанитарной) охраны курортов и лечебно-оздоровительных местностей с учетом последних изменений земельного и градостроительного законодательства, выявлены нерешенные правовые проблемы в данной сфере отношений.
Ключевые слова: ограничения прав на земельные участки, зоны с особыми условиями использования территорий, правовой режим лечебно-оздоровительных местностей и курортов, государственные информационные ресурсы.
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.53.1.084-091
© О. А. Романова, 2019
"Т^ЕСТНИК
в МУНИВЕРСИТЕТА
eZZl^^ имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
Романова О. А.
Проблемы правового обеспечения публичности установления ограничений прав на земельные участки и другие объекты.
85
O. A. ROMANOVA, Associate Professor of the Department of Environmental and Natural Resources Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) [email protected] 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9 PROBLEMS OF LEGAL ENFORCEMENT OF PUBLICITY INFORMATION ON LIMITATIONS ON REAL ESTATE RIGHTS ON THE EXAMPLE THE LEGAL REGIME OF MEDICAL REHABILITATION LOCALITIES AND RESORTS Abstract. In the article problems of legal enforcement of publicity information on limitations on real estate rights are analyzed on the example the legal regime of medical rehabilitation localities and resorts. The relevance of the article is due to numerous cases in the field of the exercise of real estate rights of citizens on the territories of resorts and amendments of land and town planning legislation with respect the order of establishment of zones with special use conditions of territories. In the article present state of legislation in the sphere of information management of legal restrictions within the boundaries of zones of sanitary (mountain-sanitary) protection of resorts and medical rehabilitation localities taking into account the present amendments of land and town planning legislation is evaluated, outstanding legal problems in the field of relationships are revealed. Keywords: limitations on rights of the land plots, zones with special use conditions of territories, legal regime of medical rehabilitation localities and resorts, State information resources.
Обеспечение публичности ограничений прав на земельные участки и другие объекты недвижимости, устанавливаемых в целях обеспечения публичных интересов, является необходимым элементом правового режима территорий с особыми условиями их использования и обязательной составляющей системы защиты законных прав и интересов правообладателей недвижимости в границах таких территорий.
Особенно остро вопросы информирования правообладателей земельных участков и других объектов недвижимости о существующих ограничениях прав на недвижимое имущество касаются территорий курортов и лечебно-оздоровительных местностей, правовой режим которых предусматривает существенные ограничения использования и оборота земельных участков.
Поэтому одним из приоритетных современных направлений развития действующего законодательства в сфере земельно-имущественных и градостроительных отношений является совершенствование системы правового обеспечения публичности сведений об ограничениях прав на недвижимость, о чем свидетельствует в том числе принятие Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные за-
Ш m
m Л Ь
I
m
П
А
ш □
□
Т I
□
ШЕНИЯ
S
в Я УНИВЕРСИТЕТА
ш-имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
конодательные акты Российской Федерации»1 (далее — Закон № 342-ФЗ), часть норм которого направлена на установление единообразного подхода к решению вопросов, связанных с обеспечением публичности информации о правовых режимах земельных участков.
Анализ действующего законодательства с учетом изменений, внесенных Законом № 342-ФЗ, показал, что в настоящее время система правовых мер обеспечения публичности сведений об установленных ограничениях прав на недвижимость, в том числе на территориях курортов и лечебно-оздоровительных местностей, состоит из следующих элементов:
— установленный порядок внесения сведений о зонах с особыми условиями использования территорий в государственные официальные информационные базы данных, такие как Единый государственный реестр недвижимости (далее — ЕГРН), информационные системы обеспечения градостроительной деятельности;
— обеспечение общедоступности сведений, содержащихся в ЕГРН и информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, путем обеспечения свободного и открытого доступа к официальным государственным и муниципальным информационным ресурсам, установления порядка предоставления сведений данных ресурсов;
— установленный порядок обсуждения, утверждения и опубликования градостроительной документации, направленный на наиболее полное информирование и последующее участие граждан в данных юридических процедурах;
— предусмотренный индивидуальный порядок уведомления правообладателей объектов недвижимости, расположенных в границах вновь образуемых округов санитарной (горно-санитарной) охраны об установлении и изменении границ таких округов.
Основные проблемы обеспечения публичности ограничений прав на недвижимость, вытекающих из правового режима лечебно-оздоровительных местностей и курортов, в настоящее время обусловлены прежде всего правовыми проблемами, которые возникли до установления действующего правового регулирования. Положения Закона № 342-ФЗ во многом направлены на решение этих проблем, поэтому представляется целесообразным проанализировать их содержание и оценить уровень регулирующего воздействия. Данным Законом установлены юридические условия и критерии обеспеченности публичного доступа к сведениям о зонах с особыми условиями использования территорий, включая местоположение границ таких зон, что имеет принципиальное значение как для разрешения земельно-имущественных споров на территориях курортов и лечебно-оздоровительных местностей, так и для дальнейшего развития законодательства и правоприменительной практики в данной сфере.
Статьей 105 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ) округа санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей, курортов и природных лечебных ресурсов отнесены к зонам с особыми условиями использования территорий. При внесении в ЗК РФ общих положений, регламентирующих порядок
1 СЗ РФ. 2018. № 32 (ч. II). Ст. 5135.
в
ЕСТНИК Романова О. А.
УНИВЕРСИТЕТА Проблемы правового обеспечения публичности установления Q/
имени o.e. кугафина(мгюА) ограничений прав на земельные участки и другие объекты...
установления таких зон, пунктом 37 ст. 26 Закона № 342-Ф3 было определено, что публичный доступ к сведениям о зоне с особыми условиями использования территории и границах такой зоны считается обеспеченным, если на дату начала создания объекта недвижимого имущества на земельном участке, расположенном в границах данной зоны, соблюдалось хотя бы одно из установленных в данной статье условий.
Рассмотрим поочередно условия, перечисленные в указанной норме, по наличию которых можно определить юридическую обеспеченность публичности доступа к сведениям об округах санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей, курортов и природных лечебных ресурсов.
Первое условие заключается в том, что сведения о границах зоны с особыми условиями использования территории были внесены в ЕГРН.
Согласно п. 9 ст. 7 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»2 в целях ведения ЕГРН создается федеральная государственная информационная система.
В соответствии с ч. 9 ст. 14 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»3 информация, содержащаяся в государственных информационных системах, является:
— государственным информационным ресурсом;
— официальной.
С момента вступления в силу Закона № 342-Ф3 ограничения использования земельных участков в таких зонах согласно п. 24 ст. 106 ЗК РФ считаются установленными либо измененными со дня внесения сведений о зоне и соответствующих изменений в сведения о такой зоне в ЕГРН.
Поскольку сведения об округах санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей, курортов и природных лечебных ресурсов подлежат обязательному внесению в ЕГРН, публичность ограничений прав на недвижимое имущество, вытекающее из правового режима зон с особыми условиями использования, обеспечивается путем предоставления сведений из ЕГРН органом государственной регистрации по запросу любого лица, а также с помощью публичной кадастровой карты.
Согласно ч. 5 ст. 7 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»4 сведения, содержащиеся в ЕГРН, являются общедоступными, если иное не установлено законом. Порядок предоставления таких сведений определен гл. 8 данного Федерального закона, а также приказом Минэкономразвития России от 23.12.2015 № 968 «Об установлении
порядка предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, и порядка уведомления заявителей о ходе оказания ус-
Л Ь
луги по предоставлению сведении, содержащихся в Едином государственном
реестре недвижимости»5 и другими конкретизирующими данный порядок при- ^
казами Минэкономразвития России.
Ш
СЗ РФ. 2015. № 29 (ч. I). Ст. 4344.
2
3
СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. I). Ст. 3448.
5
□
4 СЗ РФ. 2015. № 29 (ч. I). Ст. 4344
□
СПС «КонсультантПлюс». ШЕНИЯ
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
ш-имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
Таким образом, если сведения об округах санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей, курортов и природных лечебных ресурсов ранее были внесены в ЕГРН, то условие о публичности ограничений прав на недвижимость в данном случае будет считаться соблюденным, поскольку информация о них стала государственным информационным ресурсом и свободный доступ к ней обеспечивается действующими нормами права.
Второе и третье условия допускают, что в документах, выданных в отношении земельного участка при его государственном кадастровом учете и (или) государственной регистрации прав на него, были отображены сведения о нахождении земельного участка полностью или частично в границах зоны с особыми условиями использования территории либо сведения о границах такой зоны были указаны в градостроительном плане земельного участка.
Данные условия напрямую связаны с первым условием, которое должно соблюдаться на дату начала создания объекта недвижимого имущества на земельном участке, расположенном в границах зоны с особыми условиями использования территории, для признания обеспечения публичного доступа к сведениям о такой зоне. При этом отображение сведений о нахождении земельного участка полностью или частично в границах округа санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей, курортов и природных лечебных ресурсов было возможно при условии наличия в ЕГРН сведений о границах такого округа.
Четвертое условие заключается в том, что решение об установлении зоны с особыми условиями использования территории и границ такой зоны должно быть опубликовано в порядке, установленном для опубликования указанных решений, и границы такой зоны должны быть обозначены на местности в соответствии с требованиями нормативных правовых актов РФ.
Данное условие установлено п. 8 ст. 26 Закона № 342-ФЗ, согласно которому до 01.01.2022 в случае отсутствия сведений о зонах с особыми условиями использования территории в ЕГРН, но при условии, что до принятия указанного Закона было установлено или утверждено уполномоченным органом описание местоположения границ зоны в текстовой и (или) графической форме или границы зоны обозначены на местности, зона с особыми условиями использования территории считается установленной.
С последним условием связаны основные проблемы осуществления земельно-имущественных отношений на территориях курортов. Например, границы округа санитарной охраны курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск в Ставропольском крае описаны в текстовой форме в постановлении Совета министров РСФСР № 300 от 09.07.19856. На момент принятия указанного постановления порядок опубликования постановлений Совета министров РСФСР не предусматривал обязательную публикацию постановлений, не имевших общего нормативного характера, к которым относились вышеуказанное и аналогичные в отношении других курортов постановления Совмина РСФСР
Таким образом, в данном случае сложилась ситуация, когда, несмотря на отсутствие сведений в ЕГРН, границы округа санитарной охраны курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск в Ставропольском крае формально
6 СПС «КонсультантПлюс».
в
ЕСТНИК романова ° А.
УНИВЕРСИТЕТА Проблемы правового обеспечения публичности установления имени o.e. кугафина(мгюА) ограничений прав на земельные участки и другие объекты.
считаются установленными, но при этом условие о публичности, в части официального опубликования сведений о границах округа, юридически нельзя считать соблюденным. Решить эту проблему можно только путем определения (уточнения) и постановки на государственный кадастровый учет границ округов и зон санитарной охраны существующих курортов и лечебно-оздоровительных местностей, что требует времени, кадровых и материальных ресурсов и, очевидно, будет реализовано не скоро.
Пятое условие признания и обеспечения публичности сведений о границах зон с особыми условиями использования территории заключается в том, что такие сведения в обязательном порядке должны отображаться на карте градостроительного зонирования в составе утвержденных правил землепользования и застройки и в документации по планировке территории, что установлено ч. 5 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ (далее—ГрК РФ). Данное условие обусловлено порядком проведения публичных слушаний или общественных обсуждений по проектам градостроительных документов, реализующим важнейший принцип градостроительного законодательства — участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности и обеспечение свободы такого участия. Соответственно, публичность сведений о границах таких зон обеспечивается также путем предоставления гражданам права участвовать в утверждении градостроительной документации и иметь свободный доступ к градостроительной информации.
В настоящее время Законом № 342-ФЗ7 введена в действие специальная статья — 5.1 ГрК РФ, которая унифицировала общий порядок проведения общественных обсуждений и публичных слушаний по градостроительной документации. Указанная статья предусматривает, что участниками общественных обсуждений или публичных слушаний, в частности по проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, являются граждане, постоянно проживающие на территории, в отношении которой подготовлены данные проекты, правообладатели находящихся в границах этой территории земельных участков и (или) расположенных на них объектов капитального строительства, а также правообладатели помещений, являющихся частью указанных объектов капитального строительства.
В соответствии со ст. 32 ГрК РФ утвержденные правила землепользования и застройки подлежат опубликованию в установленном порядке, размещению на официальном сайте поселения или городского округа в сети Интернет, а также размещению в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности. Е
Таким образом, можно сделать вывод, что градостроительное законодатель- Ь
ство с момента принятия ГрК РФ регулярно совершенствует систему правовых мер, направленных на обеспечение публичности принимаемых градостроитель- Е
ных решений, обеспечение открытости и доступности утвержденных документов, П
в том числе содержащих сведения о правовом режиме территории и установленных ограничений использования земельных участков в ее границах. Однако реализация установленных требований еще далека от совершенства.
I
□
7 СЗ РФ. 2018. № 32 (ч. II). Ст. 5135. ШЕНИЯ
>
Шестым условием признания надлежащей информированности о существующих ограничениях, установленным Законом № 342-ФЗ, является уведомление правообладателей земельных участков, расположенных в границах зоны с особыми условиями использования территории, в порядке, установленном в соответствии с ЗК РФ (в редакции, действовавшей до дня официального опубликования Закона № 342-ФЗ). Однако ранее установленный ЗК РФ порядок предусматривал уведомление правообладателей земельных участков об установленных ограничениях только на землях специального назначения.
В настоящий момент п. 21 ст. 106 ЗК РФ предусматривает индивидуальный порядок уведомления правообладателей объектов недвижимости, находящихся в пределах любой зоны с особыми условиями использования территории, в частности в пределах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей, курортов и природных лечебных ресурсов. Согласно указанной норме орган государственной регистрации обязан уведомить таких лиц о внесении сведений или изменений в сведения о зоне в ЕГРН. То есть данное условие выполнимо только в отношении ограничений, сведения о которых вносятся в ЕГРН после вступления в силу Закона № 342.
Таким образом, действующее законодательство РФ гарантирует обеспечение публичности сведений об ограничении прав на объекты недвижимости, находящиеся в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей, курортов и природных лечебных ресурсов путем установления следующих правовых мер:
— порядка внесения сведений о зонах с особыми условиями использования территорий в государственные официальные информационные базы данных, такие как ЕГРН, информационные системы обеспечения градостроительной деятельности;
— обеспечения общедоступности сведений, содержащихся в ЕГРН и информационных системах обеспечения градостроительной деятельности;
— установленного порядка обсуждения, утверждения и опубликования градостроительной документации, направленного на наиболее полное информирование и последующее участие правообладателей земельных участков и других объектов недвижимости в данных юридических процедурах;
— индивидуального порядка уведомления правообладателей объектов недвижимости, расположенных в границах вновь образуемых округов санитарной (горно-санитарной) охраны об установлении и изменении границ таких округов и, как следствие, об ограничении прав на объекты недвижимого имущества, вытекающие из правового режима округов.
Вместе с тем, как было показано, сохраняются проблемы правового обеспечения публичности сведений об округах санитарной (горно-санитарной) охраны существующих лечебно-оздоровительных местностей и курортов и установленных ограничениях прав на недвижимость в их границах, когда границы округов, установленные еще советскими нормативными правовыми актами, сведения о которых отсутствуют в ЕГРН, юридически считаются установленными. При этом формально какой-либо механизм ознакомления заинтересованных граждан со сведениями о них полностью отсутствует.
в МУНИВЕРСИТЕТА
L-имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
Романова О. А.
Проблемы правового обеспечения публичности установления ограничений прав на земельные участки и другие объекты.
В определенной степени проблему можно было бы решить путем установления границ на местности с помощью информационных знаков. Однако в настоящее время отсутствует правовой порядок, который обеспечивал бы обозначение на местности границ округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей, курортов и природных лечебных ресурсов.
Сейчас статьей 106 ЗК РФ, действующей с момента вступления в силу Закона № 342-ФЗ, установлена возможность предусмотреть в положении о вновь образуемой зоне с особыми условиями использования территории обязательное обозначение границы такой зоны на местности специальными знаками. Также ч. 2 ст. 7.2 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации8 предусматривает наступление административной ответственности за уничтожение или повреждение, помимо прочего, знаков санитарных (горно-санитарных) зон и округов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Однако отсутствуют правовые нормы, регламентирующие порядок установления и сохранения в дальнейшем таких знаков на местности.
Поэтому очевидна необходимость разработки и утверждения положений, регламентирующих формы и процедуру установки специальных знаков, обозначающих на местности расположение округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей, курортов и природных лечебных ресурсов. Представляется, что унифицированная система таких специальных знаков может являться еще одним эффективным правовым механизмом, обеспечивающим публичность ограничений прав на недвижимость, установленных правовым режимом лечебно-оздоровительных местностей и курортов.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Институциональные проблемы реализации в РоссиИскоИ Федерации требовании ВТО применительно к сфере охраны окружающей среды // Государственный аудит. Право. Экономика. —
2015. — № 1. — С. 96—103.
2. Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Экологическая безопасность в системе стратегического планирования РоссиИскоИ Федерации // Lex Russica. —
2016. — № 6 (115). — С. 170—183.
3. Земельное право : учебник для студентов / Е. Л. Максимов, О. А. Зиновьева, О. Ю. Кривоносова [и др.]. — М., 2014.
Е
Л
Ь Н
Е
П
А
ш □
□
Т Н
□
СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1. ШЕНИЯ
>
