CC BY
235
Вероника Геннадьевна КОВАЛЬЧУК
УДК 353.2:351 ББК 66.3(4УКР)1
В.Г.Ковальчук
Новое государственное управление: уроки для Украины
Исследуется доктрина нового государственного управления, которая стала влиятельной в общественной теории управления и практики с 1980 года. Доказано, что уроки из опыта других стран по ее введению, исключая прямое копирование идей и моделей, можно рассматривать как пример для Украины. Интерес представляют три аспекта: идеи и принципы, набор практик или опыт, вопросы подотчетности в программе реформ. Рассмотрены основные характеристики нового государственного управления, его отличия от традиционной публичной администрации, а также проблемы, выявленные при его осуществлении.
Ключевые слова: публичная администрация, новое государственное управление,
менеджеризм, административная реформа, эффективность государственного сектора.
V.G.Koval'chuk
New public management: lessons for Ukraine
Explores the doctrine of the new public management, which became influential in public management theory and practice since 1980. It is proved that the lessons from the experience of other countries in its administration, except the direct copying of ideas and models that can be regarded as an example for Ukraine. Interest are the three aspects: the ideas and principles, a set of practices or experience, issues of accountability in the reform program. The basic characteristics of the new state administration, its difference from traditional public administration, as well as issues identified in its implementation.
Key words: public administration, new public management, managerism, administrative reform, public sector efficiency.
современных условиях развития Украины научный интерес представляет существующая в зарубежных странах теория и практика внедрения менеджеризма, и прежде всего, идеи нового государственного управления. Актуальными в связи с этим являются вопросы применения концепции нового государственного управления для совершенствования регионального управления в Украине.
Считаем, что прежде чем предлагать применение идей нового государственного управления, которые могут быть приняты в развивающихся странах, необходимо пересмотреть текущее состояние нового государственного управления в развитом мире. При этом, важным является то - какой смысл имеют множество идей, получивших название «новое государственное управление», и какие впечатления имеют страны, где они были введены в практику. Так, примером может служить Япония, Норвегия в разные этапы развития. Уроки из опыта других стран по введению идеи нового государственного управления можно принять как пример для Украины.
Рассмотрим три аспекта нового государственного управления: а) идеи и принципы, лежащие в его основе; б) новое государственное управление как набор практик или опыт; с) вопросы подотчетности в реформе нового государственного управления.
Новое государственное управление как комплекс идей.
В настоящее время, новое государственное управление является доминирующей парадигмой в дисциплине «государственное управление», которая стала лозунгом в большинстве стран мира [1]. Это вызывает в воображении образ схемы управления с минимальным правительством, дебюрократизацией, децентрализацией, рыночной ориентацией в государственной службе, контрактами, приватизацией, управлением производительностью и т.д. Эти особенности контрастируют с традиционной моделью управления, которая воплощает доминирующую роль государства в обеспечении услуг, иерархическую структуру организации, централизации. Новое государственное управление основано на рациональном общественном выборе и содержит элементы общего управления качеством, стремится предложить более эффективный механизм для предоставления товаров и услуг и повышения уровня правительственной производительности [2].
В течение последних десятилетий, были предложены различные определения нового государственного управления.
В начале 1980-х - как междисциплинарное изучение общих аспектов администрации, смесь функции управления: планирования,
организации и управления с управлением человеческими, финансовыми, физическими, информационными и политическими ресурсами [3].
Позже, в середине 1990-х - как нормативная концептуализация государственного управления, состоящая из нескольких взаимосвязанных компонентов. Это: обеспечение высокого качества услуг, предоставляемых гражданам, повышение самостоятельности государственных менеджеров, выделение организации и физических лиц на основании того, что они соответствуют жестким целевым показателям, предоставление человеческих и технологических ресурсов. Определяется требование качественного труда менеджеров и его стимулирование, поддержка открытого отношения к общественным целям, которые должны осуществляться не в государственном, а в частном секторе [4].
Несмотря на расходящиеся и противоречивые взгляды, мнения и определения о смысле и последствиях этой доктрины, нет сомнений, что она стала очень влиятельной в общественной теории управления и практики с 1980 года.
Новое государственное управление во многом отличается от традиционной публичной администрации, которая, несмотря на свою огромную привлекательность во всем мире, не в состоянии принять во внимание некоторые жизненно важные экологические проблемы. Соответственно, новое государственное управление появилось в ответ ряду экологических проблем, с которыми столкнулись в последние тридцать лет правительства во всем мире.
При этом было: во-первых, определена необходимость сокращения крупных и дорогостоящих программ государственного сектора и / или повышения их эффективности.
Во-вторых, установлено, что в течение многих лет не были проведены массивные технологические инновации, в частности, в развитие информационных технологий.
В-третьих, подчеркнуто, что с ростом конкуренции повесткой дня стала глобализация экономики.
В-четвертых, стало неизбежным явлением либерализация сектора экономики. В результате бесхозяйственности, коррупции, неэффективности использования ресурса управления, бюрократической безответственности тяжелым бременем стали национальные казны. Еще более важным является повышение эффективности в управлении ресурсами, ожидание, как экономического спада, так и роста конкуренции.
В-пятых, в конкурентном мире, население требует качественных товаров и услуг. В настоящее время общество стремится сравнить услуги всех организаций [4].
Хотя рассматриваемая модель имеет несколько воплощений, таких как менеджеризм [5], новое государственное управление [6], рыночное государственное управление [7], предпринимательское правительство [8], основа ее представляет собой важный сдвиг от обычного государственного управления, который проявляется по-разному.
Одно из мнений состоит в том, что главной целью рынка относительно подхода государственного управления является то, что госу-
Новое государственное управление в значительной степени основано на предположении, что организации общественного сектора должны учиться у частного сектора и частных компаний. Частный сектор считается более эффективным, а следуя его опыту - государственное управление может стать более эффективным в своем распределении и использовании ресурсов. Это считается возможным постольку, поскольку разница между частными и государственными сферами не рассматривается как препятствие.
Двумя ключевыми понятиями нового государственного управления является рынок и управление. Рынок означает конкуренцию. Конкуренция заставляет частные компании постоянно искать лучшие продукты и услуги, потому что если они не улучшают их, то не выживут, поскольку другие компании могут их опережать в своем развитии. Общественный сектор не подвергается конкуренции. По доктрине нового государственного управления организации государственного сектора находятся в ситуации монополии и, следовательно, не имеют возможности для постоянного улучшения.
Поскольку нет конкурентного давления на экономическую эффективность и повышение производительности, распределение ресурсов в публичной администрации будет
дарственное управление может достичь своего исторического поиска как эффективности, так и отзывчивости для общественности через конкурентную рыночную практику [7]. В другом мнении звучит призыв к культурному сдвигу от бюрократического правительства к предпринимательскому правительству [8].
Для всестороннего анализа характеристик нового государственного управления и традиционной публичной администрации в табл. 1 отражены их сравнительные параметры [9].
неоптимальным. Чтобы исправить эту ситуацию новое государственное управление предлагает целый ряд способов по привлечению организаций государственного сектора, которые будут более конкурентоспособными.
Другие ключевые концепции управления относятся к отдельным видам деятельности, объединяющей планы, людей и технологии для достижения желаемых результатов [10]. Предполагается, что управление является профессиональным способом борьбы с проблемами организации и оптимальным распределением ресурсов. Управление основано на научных знаниях о том, как иметь дело с такими проблемами по наиболее рациональному и эффективному пути. Управление отличается от политики тем, что есть сфера конфликтов, при этом политики не являются профессионалами в администрации, поскольку работают, не зная многое о том, как управлять организациями. По идеологии новое государственное управление требует более профессионального управления.
Политики должны выполнять законную роль в качестве ответственного за общие цели организаций государственного сектора, но реализацию целей следует осуществлять исключительно более профессиональным менеджерам.
Таблица 1
Сравнительные параметры нового государственного управления и традиционной публичной
администрации
Элементы Традиционная администрация Новое государственное управление
Правительственная организация Услуги, которые предоставляются, опираются на равномерное базирование, работает как единый агрегированный блок Распад традиционной организационной структуры на квазиавтономные единицы
Контроль общественной организации Управление из штаб-квартиры через иерархию с непрерывным присмотром и системой сдерживания и противовесов Ручное профессиональное управление с четким заявлением целей и измерением производительности
Контроль исходных мероприятий Контроль на входах управления и процедур управления Контроль результатов на выходах управления, а не его процедур
Методы управления Стандартные установленные процедуры в течение управленческих действий Использование стиля управления частного сектора
Дисциплина в использовании ресурсов Через процессы и политические права Проверка ресурсов, требование делать больше с меньшими расходами
<^№/
В своей статье под названием «Государственное управление на все времена», Кристофер Худ представил список основных доктрин нового государственного управления [6].
1. Практические действия - по профессиональному управлению общественными организациями, то есть менеджерам предоставляется полная автономия для управления их организациями. Ожидается, что это вклад в подотчетные администрации.
2. Четкие стандарты и мероприятия по повышению производительности, то есть четко определены цели и целевые показатели, которые позже определяются как показатели эффективности. Ожидается, что это также повысит эффективность и обеспечит подотчетность.
3. Больший акцент на исходных параметрах управления, т.е. ресурсы, направленные в регионы в соответствии с измеренной производительностью, в связи с необходимостью подчеркнуть результаты, а не процедуры.
4. Переход на разукрупнение единиц в государственном секторе, то есть, разбивая большие акционированные единицы вокруг объектов, финансируемых отдельно, имеют отношения друг с другом, расположены на близком расстоянии.
5. Сдвиг к большей конкуренции в государственном секторе, то есть переход к долгосрочным контрактам и процедурам открытых торгов, поскольку соперничество всегда является ключом к снижению затрат и повышению качественного уровня.
6. Делается акцент на стилях частного сектора в практике управления, то есть военный стиль бюрократии отвергается. Должно быть больше гибкости в найме работников, системе их награждения и поощрений.
7. Ставится ударение на большей дисциплине и экономии использования ресурсов в государственном секторе, что означает сокращение прямых затрат, повышение дисциплины труда, опираясь на профсоюзные требования и ограничения соответствия стоимости работ.
Д. Осборн и Т. Геблер, в своей книге «Обновленное правительство: как предпринимательский дух преобразования в государственном секторе», также описали основные принципы, лежащие в теории нового государственного управления. Они выдвинули такие принципы усовершенствования правительства [8]:
а) каталитическое правительство: регулирование вместо следования «по течению»;
б) правительство коммунальной собственности: полномочия вместо обслуживания - расширение прав и возможностей;
в) конкурентоспособное правительство: внедрение соревнования в службу снабжения;
г) миссия управляющего правительства: преобразование управления руководимых организаций;
д) ориентированное на результаты правительство: вкладывая финансирование в результаты, а не входы;
е) управляемое клиентом правительство: соответствует потребностям клиента, а не бюрократии;
ж) предприимчивое правительство: зарабатывание вместо расходования;
с) предыдущее правительство: предотвращение (профилактика) возникновения проблем вместо лечения;
и) децентрализация правительства, от иерархии к участию и взаимодействию.
Новое государственное управление в условиях существования частного сектора и приведенный выше список может быть сопоставимым с аналогичным списком, разработанным Т. Питерсом и И. Уотерманом на основе изучения десяти наиболее успешных компании США (IBM, Компания Hewlett-Packard, McDonald т.д.). Этот список включает в себя: а) смещение по диагонали для проведения акции, б) приближение к клиенту, в) автономию и предпринимательство, г) производительность через людей, д) управляемое значение, е) простую форму, мизерный штат,
ж) одновременно свободные плотные свойства [11]. Их изучение критиковалось за методологические недостатки: авторы не делают явным то, как были собраны данные и как они соотносятся с выводами, также данные не сравнивались с показателями плохо работающих компаний, разработчики идентифицируют общие принципы управления в различных контекстах.
Кристофер Полит видит новое государственное управление, как пример менеджеризма, который он считает более идеологией, чем теорией [10]. С такой точки зрения новое государственное управление также выделяется как механизм. Отмечается, что директорские доклады и документы стремятся сконструировать их аргументы на основании четырех предположений, которые редко склонны к критическим отражениям или эмпирическим испытаниям. Среди них такие:
a) существующие организации общественного сектора старомодны и требуют реформы;
б) состояние доказанных идей управления и методов доступно, чтобы вести процесс реформы;
в) очевидно, что эффективность вытекает из применения таких методов, которые сами редко являются предметом критических размышлений или эмпирических тестов;
г) прогрессивным является выявление граждан, взаимодействующих с организациями общественного сектора как потребители и клиенты.
Можно выделить определенные однозначные характеристики нового государственного управления (табл. 2) наряду с несколькими другими характеристиками (табл. 3) [10].
Го-су)ар-С^т,ВеННЫ:й.-' Со-ВетНи-К, 2014
Таблица 2
Однозначные характеристики нового государственного управления
Сокращение бюджета Поручители Децентрализация Приватизация
Заключение контракта Предназначенные для пользователя нагрузки Конкуренция Улучшение бухгалтерского учета
Свобода для взимания (гибкость) Выполнение измерений Измененный стиль управления Ответственность за выполнение
Выполнение ревизии/ аудит Стратегическое планирование/ управление Усов ершенств ов анно е управление финансами Персональное управление (стимул-реакции)
Отделение снабжения и производства Понятие клиента (универсальные магазины, управление делами) Отделение политики и администрации Большее использование инф ормационной технологии
Таблица 3
Другие характеристики нового государственного управления
Законный бюджет, ограничение расходов Усовершенствованные правила Рационализация юрисдикции
Политический анализ и оценка Рационализация или упорядочивание административной структуры Демократизация и участие граждан и общественных организаций.
Таким образом, из всех определений, приведенных выше, следует, что новое государственное управление в значительной мере опирается на теорию рынка и на деловую культуру общественных организаций.
Другие определения также были выдвинуты в 1990-е годы. Например, С. Хейс и Р Керни обнаружили, что большинство из исследователей вспоминают пять основных принципов нового государственного управления и, таким образом, приходят к выводу, что они представляют важнейшую философию дисциплины [12]. Среди них:
1) сокращение - уменьшение размера и объема полномочий правительства;
2) менеджеризм - управление с помощью бизнес-протоколов в правительстве;
3) децентрализация - перемещение принятия решений ближе к получателям услуг;
4) дебюрократизация - реструктуризация правительства ставит упор на результаты управления, а не процессы;
5) приватизация - направляющее распределение правительственных товаров и услуг на внешние фирмы.
Все эти принципы действуют, полагаясь на теории частного сектора и на бизнес-философию, но направлены на сведение к минимуму размера и масштабов правительства. Имеет место интеграция идей, укоренившихся в политической экономии, которые сейчас могли быть применены в учреждениях общественного сектора.
Отныне, приветствуется, чтобы правительства, которые далеки от существования простых бизнес-структур, управляли подобно
бизнес-структурам. Интегральное определение состоит в том, что новое государственное управление представляет подход в публичной администрации, которая использует знания и опыт, приобретенные в управлении бизнесом и других дисциплинах для повышения эффективности. В современной бюрократии особое внимание уделяется эффективности и общему выполнению общественных услуг [13].
Новое государственное управление как набор практик.
Теперь мы можем перейти от уровня идеи до уровня практики. Как и где идеи нового государственного управления сначала были применены в оперативной деятельности и на практике? Для понимания того, как вышеуказанные принципы работают на практике важно рассмотреть опыт двух стран: Великобритания и Новая Зеландия, Отметим и другие соответствующие страны - Австралия, Канада и США, где также осуществляется ряд мероприятий. На данном этапе, последующее обсуждение сосредотачивается на четырех основных подходах нового государственного управления [14].
1) Приватизация подразумевает передачу права собственности от государственных - к частным владельцам. В Великобритании, приватизация экстенсивно проводилась консервативным правительствами Маргарет Тэтчер и Джона Мейджора в период 1979-97. Были распроданы находящаяся в государственной собственности промышленность, крупные коммунальные услуги (нефть, телекоммуникации, газ, вода, электричество, уголь) и сектор услуг (авто и железнодорожные пере-
я№/
возки, автобусы, железные дороги, аэропорты). В Новой Зеландии, аналогичный процесс имел место между 1981-94, когда количество сотрудников в государственном секторе сократилось на 26,4%.
Однако, заявление М. Миноуг о том, что приватизация дала бы эффективное государство, не поддерживается статистикою публичных расходов. Государственные расходы в Великобритании, как процент от ВВП, не стали значительно ниже за период правления Маргарет Тэтчер, оставаясь на уровне около 43%. Это означает, что работают другие силы, а не приватизация. При этом не объясняются низкие экономические показатели независимо от того находится предприятие в государственной или частной собственности, а также создание неэффективности при монополистической ситуации [14].
2) Заключение контрактов на рынке. Проверяющие обращаются к процедурам по оценке затрат и эффективности общественных организаций, приглашая как общественные, так и частные организации предоставить конкурентоспособные предложения цены в определенных отраслях. Частные акционерные компании приняли бы некоторое задание, если они имеют лучшие предложения цены, чем общественные организации, отвечающие за предоставление услуги. Это означает, что, за определенную плату, частный подрядчик возьмет на себя ответственность, в соответствии с договором, по предоставлению специфической общественной услуги за определенный период времени. Так, в Великобритании во время режима М. Тэтчер, конкурентоспособное предложение распространялось на ряд услуг, как например, сбор отходов, уборка улиц, общественное питание в школах, обслуживающие услуги, управление досугом, жилищным хозяйством. Кроме того, в Новой Зеландии, контрактные договоренности стали часто использовать как метод предоставления услуг, в частности, в органах местного самоуправления (до 50% от общего объема услуг) [14].
3) Реструктуризация государственной службы включает в себя введение автономных более оперативных подразделений (исполнительные агентства) в традиционной бюрократической государственной службе. В Великобритании, исполнительные агентства были созданы, чтобы нести ответственность за реализацию государственной политики в конкретной отрасли. Они имели больше автономии, чем было раньше в аналогичном случае. Цели и обязанности были определены в стратегическом плане и через рамочные соглашения и рассчитаны на пять лет. Кроме того, ежегодные бизнес-планы конкретизировали финансовые и целевые показатели качества, а также оценку эффективности и
систему вознаграждения, которая также предназначена для управления их деятельностью. Руководители были назначены управлять такими агентствами. Они имели значительную независимость в ежедневных делах, в том числе - решении персональных вопросов, открываясь для частного стиля управления.
До 1998 года, сто тридцать восемь административных агентств были основаны в Великобритании, и 75% государственных служащих были организованы в таких агентствах.
Опыт Великобритании с такими учреждениями, выявили и некоторые проблемы [14]:
• Линии подотчетности были размыты.
• Линии команды между руководителями и старшими сотрудниками министерства неясные: в какой мере могут последние направлять деятельность первых;
• Государственная гражданская служба стала более фрагментированной, где каждый стал больше контактировать с его собственными задачами и меньше с тем, что касается другой деятельности;
• Главная модель агентства была более ориентирована на сокращение персонала и расходов, а не на улучшение услуги.
4) Исполнительские Административные Системы представляют более общие усилия для измерения и мониторинга производительности организации общественного сектора. Исполнительское измерение требует детализированных наборов показателей деятельности, на основании которых проектируются политические цели. Идея заключается в том, чтобы вознаградить тех, кто хорошо работает, и наказать тех, кто работает плохо. Политики определяют цели и наблюдают за тем, как они достигаются. Однако, проектирование таких систем оказывается сложным, поскольку трудно установить различные методы измерения, зачастую неоднозначные цели, критерии качества и стандартов обслуживания. Исследования в Великобритании свидетельствуют о том, что в ежегодном докладе административных агентств лишь немногие агентства обеспечили в своих годовых отчетах надлежащую информацию о производительности.
Почти половина из целей и задач агентств не были выполнены, что повлияло на их ключевые показатели эффективности [15]. Также отмечается, что согласованность имеющейся информации часто низкая, отношения между целями, оперативным целями и показателями эффективности неясны или являются неполными. В дополнение к проблемам опе-рационализации целей, было отмечено, что предположение о том, что политики четко сформируют долгосрочные цели, может не соответствовать логике политики.
Политики часто хотят, чтобы цели были неоднозначные и неясные, поскольку при
этом они могут легче получить признание и потому будет труднее держать политиков ответственными, когда цели непонятны. Также трудно, держать политиков на расстоянии от управления, поскольку они хотят вмешиваться в детали управления каждый раз, когда чувствуют себя ответственными за выполнение поставленных целей.
Новое государственное управление и подотчетность.
Существует ряд вопросов подотчетности, связанных с новым государственным управлением и административной реформой. Конечная цель различных организаций это - способствовать подотчетности и предотвращать возможные злоупотребления власти.
С введением реформ - нового государственного управления связана напряженность между стремлением к передаче власти к менеджерам и агентствам и потребностью центрального политического контроля. Существуют четыре компонента для рассмотрения подотчетности как обязательства ответственности, происхождение которых может быть как политическим, конституционным, иерархическим, так и договорным [16]. Среди них выделяются:
- назначение ответственности аргументировано на цели, которые будут достигнуты;
- обязательства ответить за выполнение этой ответственности;
- наблюдение за производительностью для обеспечения соблюдения указаний;
- возможные санкции за неисполнение и вознаграждение за успешное выполнение целей.
В Новой Зеландии введено новое государственное управление, принятие контрактов, корпоративный формат для работы общественности, программы по предоставлению услуг, определены руководители, которые по-разному ответственны перед министрами и парламентом.
Ответственность министров была усилена за счет использования соглашений, планов, бюджетов, финансовых отчетов и ключевых показателей результатов. Подотчетность в парламенте поддерживалась презентацией бюджетов, смет, планов и годовых отчетов. Однако, несмотря на то, что руководители стали отчитываться перед парламентскими комитетами, министры все еще оставались теоретически подконтрольными парламенту. Многие наблюдатели оценивают новую систему, как имеющую успех [16]. Однако, есть также опасения, например что:
• министры, возможно, до сих пор вмешиваются в принятие управленческих решений в рамках своих политических целей;
• четкое разделение политики и операций игнорирует сложность разработки политики
как взаимодействие цели формулировки и выполнения;
• горизонтальная, коллективная политическая и административная подотчетность может быть ослаблена в связи с сильным акцентом на вертикальную подотчетность;
• узкая формализация отношений отчетности может подорвать общественный сервисный идеал и доверительные отношения, которые традиционно существовали между министрами и их общественными служащими.
В Великобритании программа «Следующие шаги» способствовала повышению открытости и подотчетности, акценту имеющегося мониторинга и публикации стандартов или услуг, с полной информацией о том, как услуги предоставляются, сколько стоят, насколько хорошо они выполняются, и кто за них отвечает. Это проливает новый свет на многие отрасли, которые были ранее неясными для внешних наблюдателей. Эффект состоит в том, чтобы усилить подотчетность и парламента, и общественности, основываясь на существующих рамках министерской подотчетности и конкретных обязанностях должностных лиц бухгалтерского учета [16].
Разделение ответственности между министрами и их лидером является, однако, частично непонятным. Относительно Парламента, министры отвечают за широкую политику, которую осуществляют административные агентства. Однако они ясно дали понять, что не будут отвечать на вопросы об управлении агентствами, и тенденция такова, что все больше и больше руководители становятся ответственными перед парламентскими комитетами в таких вопросах. При этом отношения между министрами и руководителями стали ближе во многих направлениях.
Ранее там могло быть несколько слоев старших гражданских служащих между министром и теми, кто отвечает за оперативные дела. Сейчас есть первые лица, подотчетные непосредственно министрам, а для обеспечения подотчетности министры кладут в основу ряд механизмов контроля:
• одобрение документов структуры агентства, определяющих ответственность агентства;
• утверждение бизнес- и корпоративных планов, представленных агентствами;
• участие в назначениях руководителей;
• утверждение годовых целевых показателей.
С другой стороны, такие механизмы, как приватизация и заключение контрактов является внешним средством для того, чтобы рынок заменил централизованное политическое и административное направление, управление и контроль. В частности, приватизация
<^№/
означает, что принцип общественности полностью отходит от подотчетности. Также заключение контракта подразумевает снижение в надзоре и ответственности.
Наконец, есть ответственность, связанная с выполнением решений и результатами. Существует требование: при полной информации новое государственное управление будет обеспечено данными о том, как агентства выполняют решения. Однако, как отмечалось выше, существуют значительные политические, институциональные, финансовые и технические препятствия на пути развития показателей эффективности. Например, как можно оценить качество предоставления услуг в различных регионах и отраслях, таких как социальное обеспечение, здравоохранение, образование, транспорт, связь и т.д.? Как можно измерить изменения к лучшему или к худшему? Насколько министры и государственные служащие выставят себе негативные оценки? В этом отношении опыт очень ограничен.
Вывод.
Как в развитых, так и развивающихся странах, доктрина нового государственного управления была предложена как адекватный ответ, направленный на то, чтобы сделать администрации общественного сектора более эффективными, действенными. Ряд мероприятий, таких как малочисленное правительство, профессиональное управление, ориентация на выход, основанная на характеристиках ответственности система, целевые показатели деятельности, стратегическое планирование, качество управления, заключение контрактов, приватизация, выход бюджетирования, учет по методу начисления, трудовой договор и т.д. были предложены для повышения эффективности государственного сектора. Несмотря на то, что еще слишком рано оценивать влияние программных реформ, опыт указывает на их относительный успех только в развитых странах, а в случае развивающихся стран интенсивность реализации реформ в течение многих лет намного ниже. Только такие развивающиеся страны, как Индия и Китай, и несколько новых индустриальных стран показали некоторые перспективы.
Подавляющему большинству развивающихся стран, включая государства бывшего советского блока, в том числе и Украине, трудно справиться с новой ситуацией. Хотя программа реформ находится в стадии развития, она сталкивается с проблемами многочисленных типов. Критики утверждают, что
аргумент в пользу введения системы нового государственного управления не является убедительным, поскольку не удалось решить ключевые вопросы этики, ответственности, беспартийного распределения и управления. Более важно то, что фундаментальной, с точки зрения критерия эффективности, является неубедительность логики господства частного сектора над государственным сектором. Кроме того, было отмечено, что слишком институциональная и организационная структура развивающихся стран создает колоссальные проблемы для успешной реализации программ реформирования [17]. В частности, в наименее развитых странах, программы реформ еще больше ухудшили и без того хрупкие административные системы.
Теперь остается вопрос, будет ли новое государственное управление обеспечивать длительные решения проблем государственного сектора. На основе событий, происходящих в развитых странах мира в течение последних трех десятилетий, можно с уверенностью сказать, что новое государственное управление пришло, чтобы остаться. И в дальнейшем будет иметь место рыночная ориентация в государственном секторе, а трехсторонние отношения между государственным сектором, неправительственными организациями и частным сектором будут усилены. Однако, большинство развивающихся стран, из-за их уязвимого положения на международном уровне, принимают модель без учета социально-экономических и политических последствий. Хотя в отдельных случаях, некоторые заповеди традиционной модели могут помочь навести порядок в административной системе, то есть, получение основных прав является предпосылкой для экономического роста и развития.
Отвечая на вопрос М. Миноуг: должны ли поврежденные модели общественного управления быть экспортированными [14]? Отметим, что не должны. Необходимо осуществлять предполагаемую оценку, которая, по крайней мере. состоит из двух шагов. Во-первых, следует оценить опыт: как модель политики работает в оригинальном исполнении. И, во-вторых, нужно попытаться оценить, насколько модель будет работать в новой обстановке. Проблемы, выявленные в отношении осуществления нового государственного управления в оригинальном исполнении, указывают на ряд подводных камней, которые должны предупредить прямое копирование таких идей и моделей для развивающихся стран, в том числе для Украины.
ЛИТЕРАТУРА
1. Arora, Ramesh K. New Public Management: Emerging Concerns / Prashasnika, 2003. - Volume XXX. - № 2. - P. 61.
2. Kelly, Rita Mae. An Inclusive Democratic Polity, Representative Bureaucracies, and the New Public Management / Public Administration Review, 1998. - Volume 58. - № 3. - P. 201.
СоВетНиК-, 2014
3. Garson, G.D. and E.S. Overman. Public Management Research in the United States / G. D. Garson and E. S. Overman. - New York : Prager, 1983. - 275 p.
4. Borins, S. The New Public Management is Here to Stay / Canadian Public Administration, 1995. - Volume 38. - № 1, 12.
5. Pollitt, C. Managerialism and Public Services: The Anglo-American Experiences / C. Pollitt. - Oxford : Basil Blackwell, 1990.
6. Hood, Christopher. A Public Management for All Seasons? / Public Administration, 1991. - Volume 69. - № 1.
7. Lan, Z. and Rosenbloom, D. H. Editorial / Public Administration Review, 1992. - Volume 52. - № 6.
8. Osborne, David and Ted Gaebler. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector / D. Osborne and T. Gaebler. - Reading, Mass. : Addison-Wesley, 1992.
9. Araujo, Joaquim Filipe Ferraz Esteves De. Improving Public Service Delivery: The Crossroads between NPM and Traditional Bureaucracy / Public Administration, 2001. - Volume 79. - № 4.
10. Pollitt, C. Managerialism Revisited in Peters, B. G. and D. J. Savoie (eds.) Taking Stock: Assessing Public Sector Reforms / C. Pollitt and D. J. Savoie. - Montreal : McGill-Queen’s University, 1998. - P. 47.
11. Peters, T. J. and Waterman, Jr. R. H. In Search of Excellence / T. J. Peters and Jr. R. H. Waterman. - New York : Harper and Row, 1982.
12. Hays, S.W. and Kearneh, R.C. Riding the Crest of a Wave: The National Performance Review and Public Management Reforms / International Journal of Public Administration, 1997. - Volume 20.
13. Vigoda, Eran. New Public Management in Jack Rabin (ed.) / Eran. Vigoda // Encyclopedia of Public Administration and Public Policy. - New York : Marcel Dekker, 2003. - Volume 2.
14. Minogue, M. Should Flawed Models of Public Management beExported? Issues and Practices in McCourt, W. and Martin Minogue (eds.) The Internalisation of Public Management: Reinventing the Third World State / M. Minogue. - Cheltenham : Edward Elgar, 2001.
15. Talbot, C. Ministers and Agencies : Responsibility and Performance. Paper submitted to the House of Commons Public Services Committee / C. Talbot. - Pontypridd : University of Glamorgan Business School. - 1996.
16. Thomas, P. G. The Changing Nature of Accountability in Peters, B. G. and D. J. Savoie (eds.) Taking Stock: Assessing Public Sector Reforms / P. G. Thomas. - Montreal : McGill-Queen’s University Press, 1998.
17. Sarker, A. E. and R. D. Pathak. New Public Management: An Analytical Review / Productivity, 2000. - Volume 41. - № 1.
REFERENCES
1. Arora R.K. New Public Management: Emerging Concerns. Prashasnika, 2003, V. XXX, no.2, p. 61.
2. Kelly R.M. An Inclusive Democratic Polity, Representative Bureaucracies, and the New Public Management. Public Administration Review, 1998, V.58, no.3, p. 201.
3. Garson G.D. and E.S. Overman. Public Management Research in the United States / G. D. Garson and E. S. Overman. - New York : Prager, 1983. 275 p.
4. Borins S. The New Public Management is Here to Stay. Canadian Public Administration, 1995, V.38, no 1, 12.
5. Pollitt C. Managerialism and Public Services: The Anglo-American Experiences / C. Pollitt. - Oxford : Basil Blackwell, 1990.
6. Hood C. A. Public Management for All Seasons? Public Administration, 1991, V.69, no.1.
7. Lan Z. and Rosenbloom, D. H. Editorial. Public Administration Review, 1992, V.52, no.6.
8. Osborne, David and Ted Gaebler. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector / D. Osborne and T. Gaebler. - Reading, Mass. : Addison-Wesley, 1992.
9. Araujo Joaquim Filipe Ferraz Esteves De. Improving Public Service Delivery: The Crossroads between NPM and Traditional Bureaucracy. Public Administration, 2001, V.79, no.4.
10. Pollitt C. Managerialism Revisited in Peters, B. G. and D. J. Savoie (eds.) Taking Stock: Assessing Public Sector Reforms / C. Pollitt and D. J. Savoie. - Montreal : McGill-Queen’s University, 1998. - P. 47.
11. Peters T. J. and Waterman Jr. R. H. In Search of Excellence / T. J. Peters and Jr. R. H. Waterman. - New York : Harper and Row,
1982.
12. Hays S.W. and Kearneh, R.C. Riding the Crest of a Wave: The National Performance Review and Public Management Reforms. International Journal of Public Administration, 1997, V.20.
13. Vigoda Eran. New Public Management in Jack Rabin (ed.) / Eran. Vigoda // Encyclopedia of Public Administration and Public Policy. - New York : Marcel Dekker, 2003. V.2.
14. Minogue, M. Should Flawed Models of Public Management beExported? Issues and Practices in McCourt, W. and Martin
Minogue (eds.) The Internalisation of Public Management: Reinventing the Third World State / M. Minogue. - Cheltenham :
Edward Elgar, 2001.
15. Talbot, C. Ministers and Agencies : Responsibility and Performance. Paper submitted to the House of Commons Public Services Committee / C. Talbot. - Pontypridd : University of Glamorgan Business School, 1996.
16. Thomas, P. G. The Changing Nature of Accountability in Peters, B. G. and D. J. Savoie (eds.) Taking Stock: Assessing Public Sector Reforms / P G. Thomas. - Montreal : McGill-Queen’s University Press, 1998.
17. Sarker, A. E. and R. D. Pathak. New Public Management: An Analytical Review. Productivity, 2000, V.41, no.1.
Информация об авторе:
Ковальчук Вероника Геннадьевна
(Украина, Чугуев)
Кандидат экономических наук Доцент кафедры экономической политики и менеджмента Харьковский региональный институт Национальной академии государственного управления при Президенте Украины E-mail: [email protected]
Information about the author:
Koval'chuk Veronika Gennad'evna
(Ukraine, Chuguev)
PhD in Economics Associate Professor of the Department of Economic Policy and Management The Kharkiv regional Institute of the National Academy of Public Administration under the Office of the President of Ukraine E-mail: [email protected]
