CC BY
96
УДК 34 ББК 67
НОВЕЛЛЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НЕЗАКОННЫМ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЮ АЗАРТНЫХ ИГР
АННА ВАСИЛЬЕВНА ЗЕМЦОВА,
кандидат юридических наук, ведущий эксперт Договорно-правового департамента МВД России
E-mail: zemtsova-anna@rambler. ru Научная специальность 12.00.08 — уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Анализируются последние изменения законодательства в области противодействия незаконному игорному бизнесу, а также отдельные проблемы правоприменения данных новелл.
Ключевые слова: азартные игры, преступный доход, букмекерские конторы, тотализаторы, лицензионные требования.
Annotation. The article analyzes the recent changes to legislation in the field of combating illegal gambling, as well as some problems of law enforcement novelly.
Keywords: games of chance, proceeds of crime, bookmaker office, totalizators, licensing requirement.
Организация и проведение азартных игр является особым видом предпринимательской деятельности, который специальным образом урегулирован государством в Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».
В частности, названным Федеральным законом проведение азартных игр признано легитимным только в игорных зонах (за исключением букмекерских контор и тотализаторов), а к игорным заведениям, организаторам азартных игр и посетителям игорного заведения установлены специальные требования.
Соблюдение таких нормативных предписаний было обеспечено введенными Федеральным законом от 20 июля 2011 г. № 250-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» мерами уголовной и административной ответственности за незаконные организацию и проведение азартных игр (ст. 1712 УК и ст. 14.11 КоАП).
При этом обязательным признаком состава преступления (до вступления в законную силу Феде-
рального закона от 22 декабря 2014 г. № 4Э0-ФЗ «О внесении изменений в статью 1712 Уголовного кодекса Российской Федерации и статьи 14.11 и 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее — Федеральный закон № 430-ФЗ) являлся извлекаемый доход в крупном размере (т.е. в сумме, превышающей один миллион пятьсот тысяч рублей), наличие которого, как отмечали специалисты, негативным образом отразилось на деятельности по пресечению таких преступлений.
В частности, практика применения ст. 1712 УК и ст. 14.11 КоАП показала, что доказывание извлечения от незаконного игорного бизнеса дохода в крупном и особо крупном размерах осложнялось отсутствием у организаторов финансовой документации, формированием крупных доходов не одномоментно, а путем накопления выручек, полученных за определенный период времени осуществления деятельности1 .
Кроме того, после установления особых требований к ведению игорного бизнеса нелегальный его сегмент не просто не прекратил свое существование, а принял качественно новую форму: игровые заведения стали функционировать под видом лоте-
рей или Интернет-кафе, развлекательных мероприятий со строго ограниченным допуском.
Таким образом, изменения законодательства в сфере государственного регулирования игорного бизнеса, произошедшие в 2011 г., не решили радикальным образом вопросы профилактики и пресечения правонарушений и преступлений в данной области.
Данный вывод подтверждался и статистическими данными.
Так, согласно сведениям, полученным из территориальных органов МВД России2, в 2013 г. сотрудниками подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России проведено 28 050 мероприятий, в ходе которых пресечена деятельность 13 370 игорных заведений, в том числе 376 казино, 8 744 зала игровых автоматов, 824 букмекерские конторы, 87 тотализаторов. Изъято 135 601 игровой автомат, 3 262 специализированных стола для игры в покер и рулетку. Выявлено 98 преступлений, предусмотренных ст. 1712 УК, 10 512 административных правонарушений, наложено штрафов на сумму 164,4 млн руб. Доход, о котором стало известно лишь в результате пресечения такого преступного бизнеса в 2013 г., составил более 1,7 млрд руб.
В 2014 г. проведено 27 008 мероприятий, в ходе которых пресечена деятельность 15 754 игорных заведений, в том числе 232 казино, 10 620 залов игровых автоматов, 505 букмекерских контор, 93 тотализаторов. Изъято 78 754 игровых автомата, 30 788 специализированных столов для игры в покер и рулетку, а также 162 899 единиц модифицированного электронного оборудования. Выявлено 145 преступлений, предусмотренных ст. 1712 УК. Более того, в сфере незаконного игорного бизнеса за прошедший год выявлен и ряд иных преступлений: 10 — по ст. 210 УК, 1 — по ст. 290 УК, 13 — по ст. 291 УК, 3 — по ст. 171 УК, 14 — по ст. 146 УК. Также выявлено 13 917 соответствующих административных правонарушений, наложено штрафов на сумму более 199 млн руб. Доход, полученный от нелегального игорного бизнеса в 2014 г., составил около 1,3 млрд руб.
На фоне приведенных статистических данных о деятельности органов внутренних дел в области противодействия незаконному игорному бизнесу
сведения Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации о количестве осужденных за преступления, предусмотренные ст. 1712 УК, выглядят весьма скромно: в 2013 г. количество осужденных по ст. 1712 УК составило 54, а в 2014 г. — 1033.
Признав важность разрешения проблем противодействия незаконному игорному бизнесу, субъектами права законодательной инициативы предлагались различные правовые подходы совершенствования законодательства, в том числе снижение сумм крупного и особо крупного размеров для целей ст. 1712 УК, перевод деяний, указанных в ч. 1 названной статьи, из материального состава в формальный, увеличение срока наказания в виде лишения свободы за такие преступления, установление административной ответственности собственников помещений за осуществление на их территории незаконной игорной деятельности, а также введение административной ответственности за участие в незаконных азартных играх.
Результатом проработки различных законодательных инициатив стало принятие Федерального закона № 430-ФЗ, которым, на наш взгляд, введен оптимальный законодательный механизм противодействия незаконному игорному бизнесу.
Избранный в Федеральном законе № 430-ФЗ правовой подход заключается в том, что дифференциация мер административной и уголовной ответственности за незаконные организацию и проведение азартных игр осуществлена в зависимости от субъекта, совершившего указанные противоправные деяния.
В частности, к числу уголовно наказуемых деяний отнесены незаконные организация и (или) проведение азартных игр с использованием игрового оборудования вне игорной зоны, либо с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет, а также средств связи, в том числе подвижной связи, либо без полученного в установленном порядке разрешения на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне независимо от размера полученного дохода (ч. 1 ст. 1712 УК), а за совершение соответствующих деяний юридическими лицами предусмотрена административная ответственность (ч. 1 ст. 14.11 КоАП).
Кроме того, в ст. 1712 УК усилена ответственность за совершение деяний, сопряженных с извлечением дохода в крупном и особо крупном размере, или организованной группой, а также расширен перечень квалифицирующих признаков совершением таких деяний «группой лиц по предварительному сговору» и «лицом с использованием своего служебного положения».
Также следует отметить, что, в отличие от прежней редакции в диспозиции ч. 1 ст. 1712 УК появилось прямое указание на незаконный характер действий по организации и проведению азартных игр.
Данное дополнение включено в текст проекта федерального закона № 478806-6 «О внесении изменений в ст. 1712 Уголовного кодекса Российской Федерации и ст. 14.11 и 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», внесенного депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации А.Е. Хинштейном, И.А. Яровой, П.В. Крашенинниковым и другими (в последующем Федеральный закон № 430-ФЗ), после его принятия Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении и было обусловлено необходимостью исключить возможность распространения сферы действия ст. 1712 УК на случаи легального осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, поскольку с принятием Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 222-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 222-ФЗ) организаторам азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах, имеющим соответствующую лицензию и являющимся членами соответствующей саморегулируемой организации, предоставлено право принимать интерактивные ставки.
Основная суть внесенных изменений в КоАП сводится к тому, что ст. 14.11 КоАП в новой редакции усилена ответственность юридических лиц за осуществление деятельности по организации и про-
ведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах без лицензии, а также установлена повышенная ответственность названных субъектов за осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах с нарушением условий, предусмотренных лицензией, если такое нарушение является грубым.
Таким образом, в ч. 3 и 4 ст. 14.11 КоАП законодателем дифференцирована административная ответственность юридических лиц, осуществляющих организацию и проведение азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах, в зависимости от характера нарушения условий, предусмотренных лицензией (простое или грубое).
При этом для определения вида нарушения условий лицензии необходимо обратиться к Положению о лицензировании деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2011 г. № 1130 (далее — Положение), которым закреплен достаточно сложный отсылочный механизм отнесения тех или иных нарушений к числу грубых.
Так, в соответствии с п. 7 Положения грубым нарушением является невыполнение лицензиатом требований, предусмотренных подп. «ж» п. 4 Положения, повлекшее за собой последствия, предусмотренные ч. 11 ст. 19 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Федеральный закон № 99-ФЗ), либо одного из требований, предусмотренных подпунктом «а» (в части, касающейся требований, установленных ч. 3 ст. 8 и ч. 3 ст. 14 Федерального закона Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации») и подп. «б», «г», «е», «и»—«л» и «н» п. 4 Положения.
Анализ содержания п. 7 Положения в системной связи с нормативными предписаниями, к которым адресована отсылка, свидетельствует о том, что к числу грубых нарушений отнесено невыполнение требования по обеспечению личной безопасности участников азартных игр, иных посетителей игорного заведения и работников во время их нахождения
в игорном заведении, повлекшее за собой наступление последствий, предусмотренных ч. 11 ст. 19 Федерального закона № 99-ФЗ, а именно:
1) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, а также угрозы чрезвычайных ситуаций техногенного характера;
2) человеческие жертвы или причинение тяжкого вреда здоровью граждан, причинение средней тяжести вреда здоровью двух и более граждан, причинение вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, возникновение чрезвычайных ситуаций техногенного характера, нанесение ущерба правам, законным интересам граждан, обороне страны и безопасности государства.
При этом для признания нарушения, связанного с невыполнением требования по обеспечению личной безопасности в игорном заведении, грубым наступление названных последствий является обязательным, поскольку рассматриваемая норма является императивной.
Однако, данный правовой подход к определению грубого нарушения лицензионных требований нельзя признать оправданным, поскольку, по нашему мнению, сам факт отступления от требований безопасности должен рассматриваться в качестве грубого нарушения в целях недопущения указанных последствий.
Более того, наступление последствий в виде человеческих жертв или причинения тяжкого вреда здоровью граждан должно получить самостоятельную уголовно-правовую оценку на предмет наличия признаков преступлений, предусмотренных ст. 219 и 238 УК.
В этой связи представляется целесообразным изложить п. 7 Положения в новой редакции, в которой императивный характер нормы в части наступления последствий следует заменить на диспози-тивный, т.е. допускающий возможность признания невыполнения требования по обеспечению личной безопасности в игорном заведении грубым нарушением и при отсутствии последствий, перечисленных в ч. 11 ст. 19 Федерального закона № 99-ФЗ.
Данное изменение способно не только повысить правоприменительный потенциал ч. 4 ст. 14.11 КоАП, предусматривающей ответственность за осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах с грубым нарушением условий, предусмотренных лицензией, но и оказать превентивное воздействие в отношении лиц, обязанных принимать меры по соблюдению мер безопасности в игорном заведении.
Еще одной важной новеллой законодательства прошедшего года в области противодействия незаконному игорному бизнесу явилось включение Федеральным законом № 222-ФЗ информации, нарушающей требования законодательства о запрете деятельности по организации и проведению азартных игр и лотерей с использованием сети Интернет и иных средств связи, в перечень информации, распространение которой в Российской Федерации запрещено4.
Последствием такого решения законодателя должно стать включение указанной информации в единую автоматизированную информационную систему «Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в сети Интернет и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в сети Интернет, содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено» (далее — Реестр) по решению уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти, принятому в соответствии с его компетенцией в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
При этом порядок принятия такого решения регламентирован Правилами принятия уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти решений в отношении отдельных видов информации и материалов, распространяемых посредством информационно-телекоммуникационной сети Интернет, содержащие информацию, размещение которой в Российской Федерации запрещено, утвержденными постановлением Правительством Российской Федерации от 26 октября 2012 г. № 1101.
Однако, в названном постановлении Правительства Российской Федерации до настоящего времени не определен федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный принимать решения в от-
ношении информации, нарушающей требования законодательства о запрете деятельности по организации и проведению азартных игр и лотерей с использованием сети Интернет и иных средств связи.
Анализируя изложенное следует признать, что за последнее время посредством реформирования федерального законодательства предприняты достаточно серьезные меры для усиления противодействия незаконному игорному бизнесу.
Об эффективности рассмотренных в настоящей статье новелл убедительно свидетельствуют статистические данные.
Так, за первое полугодие 2015 г. зарегистрировано 704 преступления, предусмотренного ст. 1712 УК, что почти в 3 раза больше, чем за 2013—2014 гг.
Аналогичные результаты в области борьбы с незаконным игорным бизнесом имеются и за рубежом5.
Повышенное внимание законодателя в прошедшем году к нормам материального права, устанавливающим ответственность за незаконный игорный бизнес, привело к тому, что на сегодняшний день первостепенное значение приобретает уже вопрос повышения эффективности расследования уголовных дел данной категории.
Так, в целях оптимизации сил и средств органов государственной власти в борьбе с незаконным игорным бизнесом 6 июля 2015 г. депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации И.Е. Костуновым внесен проект федерального закона № 831596-6 «О внесении изменения в ст. 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации», которым предлагается
установить альтернативную подследственность по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ч. 1 и 2 ст. 1712 УК.
В заключение можно констатировать, что новеллы законодательства в области противодействия незаконным организации и проведению азартных игр позволяют с оптимизмом прогнозировать повышение эффективности деятельности правоохранительных органов в рассматриваемом направлении. Однако, подзаконные нормативные правовые акты требуют, по нашему мнению, корректировки и приведения в соответствие с положениями федерального законодательства
1 См., например, Соловьев И.Н. Игорный бизнес: нужны новые законодательные инструменты / И.Н. Соловьев // URL: http:// rapsinews.ru/legislation_publication/20121213/265762180.html (дата обращения 7 февраля 2015 г.). Тетин Д.А. Привлечение к уголовной ответственности организатора незаконных азартных игр / Теллин Д.А., Осипов Н.В. // Законность. 2012. № 8. С. 28—32.
2 Статистические данные о деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, использованные в настоящей статье, предоставлены Главным управлением экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России.
3 Статистические данные Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации по форме № 10-а // URL: www.cdep.ru (дата обращения 7 февраля 2015 г.).
4 Данное дополнение внесено Федеральным законом № 222-ФЗ в п. 1 ч. 5 ст. 151 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».
5 Так, например, в Казахстане за 2 месяца с момента введения в УК ответственности за организацию незаконного игорного бизнеса вне зависимости от суммы извлеченного от такой деятельности дохода органами финансовой полиции было возбуждено столько же уголовных дел (а именно 85), сколько за период 2010—2011 гг. в условиях отсутствия специальной нормы // URL: http://www.nomad.su/?a=13-201204200006 (дата обращения 7 февраля 2015 г.).
Основы гражданского права. Учебник. Гриф УМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки. Под ред. Н.Д. Эриашвили, Р. А. Курбанова. Изд-во ЮНИТИ, 2015.
В учебнике изложены основные положения гражданского права. Раскрыты источники, принципы и субъекты гражданского права. Определена система вещных прав. Рассмотрены общие положения об интеллектуальной собственности; об обязательственном праве, а также отдельные виды обязательств. Отдельный раздел посвящен общим положениям наследственного права.
Для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция».
ОСНОВЫ ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА
УЧЕБНИК
