CC BY
57
ЮРИДИЧЕСКАЯ ЖИЗНЬ. ХРОНИКА
Новая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации: практические и теоретические вопросы
9 сентября 2015 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (далее — Институт) состоялось заседание круглого стола на тему «Новая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации: практические и теоретические вопросы», организованного совместно с Министерством финансов РФ. Мероприятие было ориентировано на обсуждение наиболее актуальных проблем бюджетного законодательства в свете подготовки новой редакции Бюджетного кодекса РФ.
В работе круглого стола приняли участие представители Министерства финансов РФ, Федерального казначейства, сотрудники Института, представители законодательных органов субъектов РФ, ведущие ученые в области финансового и бюджетного законодательства.
Модератором мероприятия выступил заместитель директора Института В. П. Емельянцев, открывший заседание круглого стола.
В качестве основного докладчика выступил заместитель министра финансов РФ А. М. Лавров, который обозначил ключевые новации Бюджетного кодекса РФ. Было отмечено, что новая редакция не предполагает фундаментальных корректировок и включает точечные, очень важные новеллы, предусматривающие например, терминологические изменения, распространение бюджетно-право-вого регулирования на юридических лиц — неучастников бюджетного процесса. Кроме того, система принципов бюджетной системы Российской Федерации будет дополнена новым элементом — принципом сбалансированности и устойчивости бюджета; в новой
редакции будет изложен принцип подотчетности и прозрачности бюджета.
Уточняются положения о доходах бюджетов с выделением восьми групп доходов, каждой из которых посвящена статья в новой редакции Кодекса. Это сделано для того, чтобы минимизировать внесение изменений в эту конструкцию в связи с уточнениями наименований платежей.
Получит развитие понятие «расходное обязательство», что позволит более детально разделить все обязательства, которые исполняются за счет бюджетных ресурсов публично-правового образования.
Состав документов, на базе которых происходит составление проектов бюджетов, будет дополнен основными направлениями долговой политики и документом, определяющим налоговые и неналоговые расходы бюджета. Особенность этого документа состоит в оценке предусмотренных действующим законодательством в расчетном периоде льгот, освобождений и иных преференций по налогам, сборам и другим обязательным платежам.
В части межбюджетных отношений предлагается распределять все межбюджетные трансферты (кроме тех, которые распределяются на конкурсной основе) исключительно законами о бюджете. Сейчас делегированное органу исполнительной власти право своим актом распределять субсидии имеет ряд негативных последствий, одно из которых — недостаточная прозрачность методики распределения межбюджетных трансфертов.
Предлагается ввести особый правовой режим для субъектов РФ и муниципальных образований с разны-
ми группами долговой устойчивости и распространить нынешнюю дифференциацию бюджетных полномочий в зависимости от дотационности субъектов и муниципалитетов, в том числе с существенным ограничением прав высокодотационных регионов.
Уточняется состав бюджетных правонарушений. Понятие нецелевого использования бюджетных средств погружается в такое базовое правонарушение, как нарушение условий использования бюджетных средств.
Для предотвращения бюджетных правонарушений предусматривается дифференцированный режим санкционирования расходов. Те главные распорядители, у кого будут выявляться нарушения или иные несоответствия в организации бюджетного процесса, будут подвергаться более жесткому контролю.
Вводится новая глава, регулирующая информационное обеспечение бюджетных правоотношений, смысл которой заключается в том, чтобы все информационные системы были совместимы в едином правовом и информационно-методологическом пространстве в бюджетной сфере.
Продолжая работу круглого стола, заместитель директора Департамента бюджетной методологии Министерства финансов РФ Т. В. Саакян в первую очередь сделала акцент на содержательной трансформации института публичных обязательств в новой редакции Бюджетного кодекса РФ, а также на их классификации на нормативно-правовые и договорные обязательства — новеллах данного законопроекта. Соответственно, повышенное внимание было уделено характеристике новых подвидов нормативно-правовых (публичных, межбюджетных, международных) и договорных (в целях оказания услуг, контрактных, межбюджетных, международных, долговых, трудовых, в возмещение затрат, иных) обязательств. Выступающая отметила новые положения, связанные с исполнением бюджета, в частности новый формат сводной бюджетной росписи
и лимита бюджетных обязательств, изменения к требованиям по исполнению бюджета (например, вводится новое полномочие по утверждению планов расходных обязательств); уточнением полномочий по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля (например, переход на казначейское санкционирование операций для всех, кому открыты лицевые счета в Федеральном казначействе) и др.
Начальник отдела бюджетного законодательства Департамента бюджетной политики Министерства финансов РФ М. М. Шамьюнов посвятил свое выступление обзору общих целей и задач, которые были поставлены перед разработчиками законопроекта. Ключевой идеей реформирования бюджетного законодательства является консолидация в единую систему всех принятых за последние годы и разработанных (рассматриваемых) изменений в Бюджетный кодекс с целью принятия стабильного, системного, понятного и удобного кодифицированного нормативного акта. Докладчик пояснил, что для сокращения потенциальных изменений разработчиками законопроекта используются отдельные синонимичные понятия; понятие признается основным, если применяется в двух и более главах; по тексту не используются ссылки на реквизиты и наименования федеральных законов (указан предмет регулирования); некоторые нормы консолидированы с выделением частных вопросов для конкретного публично-правового образования. В целях исключения дублирования отдельные положения заменены ссылками на другие положения Кодекса, деконсолидированы слишком массивные его структурные единицы (главы, статьи, пункты).
В рамках анализа содержательных изменений были затронуты вопросы, связанные с бюджетными полномочиями Президента РФ, высшего должностного лица субъекта РФ и главы муниципального образования, а также прокомментирована но-
вая статья о бюджетных полномочиях финансовых органов и другие положения.
Доклад руководителя Федерального казначейства кандидата юридических наук Р. Е. Артюхина был посвящен трем новым главам Бюджетного кодекса РФ, закрепляющим основные правовые механизмы в целях реформирования системы бюджетных платежей. Речь, в частности, идет о главе «Казначейское обслуживание», в которой будут систематизированы нормы о казначейском обслуживании операций в системе казначейских платежей, главе «Бюджетные платежи и система казначейских платежей», призванной урегулировать виды бюджетных платежей, порядок и принципы их функционирования, состав и полномочия участников системы казначейских платежей, а также общие требования к формам расчетов, и главе «Единый казначейский счет», которая определит правовые основы функционирования единого казначейского счета, порядок управления операциями со средствами и остатками средств на едином казначейском счете и порядок распределения доходов, полученных от управления остатками средств на едином казначейском счете.
Заседание круглого стола продолжилось научным обсуждением новой редакции Бюджетного кодекса РФ. Оно было открыто докладом заведующей отделом финансового, налогового и бюджетного законодательства Института кандидата юридических наук, доцента Н. А. По-веткиной, обозначившей ключевые позиции Института по представленному законопроекту. Так, было отмечено стратегическое значение данного правового инструмента, поскольку именно Бюджетный кодекс формирует «нормативный эквивалент» бюджетных отношений и является тем универсальным инструментом управления, который способен обеспечить решение абсолютно всех поставленных перед государством задач и функций и при этом
максимально соблюсти баланс интересов всех заинтересованных сторон. Разработка новой редакции Бюджетного кодекса происходит в непростое время для нашего государства, что является несомненным позитивным моментом, поскольку именно под действием рисков, угроз, различных кризисных явлений, пройдя «дополнительную проверку», можно говорить о качестве того или иного нормативного акта, в том числе Бюджетного кодекса, его способности предусмотреть и урегулировать различные «внештатные» ситуации и выполнить цели и задачи, стоящие перед ним.
Отмечая своевременность и необходимость принятия новой редакции Бюджетного кодекса, Н. А. Поветки-на выделила основные замечания и рекомендации, направленные на повышение качества представленного законопроекта. В частности, были отмечены несовершенство используемой терминологии, поскольку важнейшей гарантией эффективного правоприменения является именно качественная, четко сформулированная и понятная терминология; несоответствие отдельных понятий Кодекса в Общей части их содержанию в Особенной (например, несоответствие содержания понятия бюджетного процесса, закрепленного в статье 5 проекта и дальнейшей структуры Кодекса). Обращается внимание на необходимость ужесточения и расширения оснований для применения бюджетных мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства в связи с участившимися случаями неэффективного и безответственного управления полученными бюджетными средствами, уточнения содержания понятия «объект финансового контроля» и др. Отмечается, что неоднозначной оценки заслуживает тенденция по расширению круга отношений, регулируемых проектом Бюджетного кодекса, речь идет о включении в него отдельных положений, например, информационного законода-
тельства (в части информационного обеспечения бюджетных правоотношений), гражданского законодательства (в части закрепления правовой природы государственных ценных бумаг, впоследствии рассматриваемых как источник финансирования дефицита бюджета) и др.
Н. А. Поветкина выразила надежду, что дискуссия позволит выявить наиболее проблемные части законопроекта и в результате совместной работы науки и практики можно будет говорить о новой редакции Бюджетного кодекса как о стабильном правовом корпусе, эффективное правоприменение которого позволит обеспечить финансовую устойчивость нашего государства.
В продолжение мероприятия выступила первый проректор Московского государственного университета им. О. Е. Кутафина, заведующая кафедрой финансового права доктор юридических наук, профессор Е. Ю. Грачева, которая отметила, что обсуждаемая редакция Бюджетного кодекса РФ в значительной степени учла изменения в финансовой сфере, произошедшие со времени вступления в силу действующего Кодекса. Тем не менее выступающая обозначила ряд замечаний и предложений, имеющих целью уточнение используемых авторами нового проекта БК РФ понятий и категорий. В частности, по мнению докладчика, следует признать необходимым:
1) устранение некорректного использования термина «правоотношения»;
2) дополнение ч. 1 ст. 3 законопроекта уточнением о том, что «применяются правила международного договора, ратифицированного Российской Федерацией»; 3) внесение изменений в ст. 5 нового проекта БК РФ, посвященной основным понятиям, используемым в Кодексе; 4) устранение противоречия между п. 1 ст. 5 и п. 1 ст. 11 обсуждаемой редакции БК РФ; 5) замену понятия «государственный (муниципальный) финансовый контроль» на более узкое понятие «бюджетный контроль».
Далее выступила заведующая кафедрой государственного и административного права Санкт-Петербургского государственного университета доктор юридических наук, профессор Н. А. Шевелева, обратившая внимание участников круглого стола на определенные недостатки используемого в новой редакции БК РФ понятийного аппарата. В частности, докладчик отметила, что включение в состав понятия бюджетной системы участников бюджетного процесса и бюджетных правоотношений лишает содержание этого ключевого для бюджетного законодательства понятия цельности и дезавуирует то содержание, которое было вложено в него решениями Конституционного Суда РФ. Кроме того, было подчеркнуто, что ряд появившихся в гл. 6 БК РФ новаций, регулирующих доходы бюджетов, нуждается в конкретизации. Вместе с тем в качестве исключительно положительной новеллы отмечены положения ст. 48 БК РФ, вводящие правила о признании задолженностей по неналоговым платежам безнадежными ко взысканию. Этим устраняется существующий пробел в регулировании платежей, поскольку в отношении налоговых платежей действуют нормы Налогового кодекса РФ, в то время как неналоговые платежи, безнадежные ко взысканию, остаются вне поля правового регулирования, что создает проблемы как плательщикам, так и самому публичному субъекту, внося неопределенность в отношения по формированию доходов бюджетов.
В рамках обсуждения новой редакции БК РФ доклад консультанта заместителя председателя Законодательного собрания Ростовской области, председателя комитета Законодательного собрания Ростовской области по законодательству, государственному строительству и правопорядку А. М. Науменко был посвящен, в частности, вопросам финансового контроля, региональным и муниципальным проблемам создания и функционирования контрольно-
счетных органов, отдельным аспектам внедрения принципа программно-целевого структурирования расходов бюджета. Кроме того, в качестве безусловно положительного момента, заслуживающего внимание, выступающая отметила тот факт, что подготовка новой редакции БК РФ получила широкий общественный резонанс. Публичные дискуссии, комментарии ведущих экономистов и юристов, ученых и практиков, разъяснения, подготовленные экспертами, участвовавшими в разработке проекта новой редакции БК РФ, в итоге будут способствовать принятию правового акта, отличающегося оптимальной структурой и высоким качеством юридической техники, а также содержанием, позволяющим наиболее эффективно осуществлять правовое регулирование бюджетной деятельности.
Далее работа круглого стола продолжилась в формате свободной научной дискуссии.
В ходе научного обсуждения профессор НИУ «Высшая школа экономики» Д. Л. Комягин, в частности, отметил, что представленный проект нового БК РФ производит положительное впечатление масштабностью подхода и, по сути, распространяет свое регулирование не только на бюджетные правоотношения, но и на всю сферу публичных финансов. Докладчик поставил ряд вопросов перед разработчиками, в частности каким образом проект нового Бюджетного кодекса РФ сопряжен с законодательством о государственном стратегическом планировании? Рассматривается ли вопрос о корректировке понятия государственной (муниципальной) казны, закрепленного в Гражданском кодексе РФ, поскольку она обусловлена противоречием понятия казны понятию бюджета, закрепленному в ст. 5 проекта Бюджетного кодекса РФ. Кроме того, отмечена коллизионность терминологии, используемая в проекте Бюджетного кодекса.
В рамках дискуссии доцент кафедры государственного и администра-
тивного права Санкт-Петербургского государственного университета кандидат юридических наук М. В. Ку-стова обратила внимание на то, что в новой редакции БК РФ по-прежнему сохраняется формальная неопределенность в правовой природе отношений бюджетного субсидирования, продолжающая вызывать значительные сложности при рассмотрении судами соответствующей категории споров с участием публичного субъекта. Выступающая подчеркнула, что рассматриваемые отношения в силу своих особенностей не укладываются в рамки гражданско-правового регулирования, что, однако, не исключает допустимости субсидиарного применения к ним в определенных пределах гражданско-правовых норм.
Профессор кафедры административного и финансового права Всероссийского государственного университета юстиции З. М. Казачкова отметила, что обсуждаемая редакция БК РФ является новой и по букве, и по духу, отражая реалии нового этапа развития рыночных отношений в России. Проект содержит прогрессивные новеллы относительно целого ряда инструментов регулирования бюджетных отношений. Речь идет о развернутом и многообразном понятийном аппарате, детализации доходов и расходов бюджетов различных уровней, более скрупулезном подходе к регулированию бюджетных полномочий различных государственных органов, в том числе в связи с введением внешнего финансового управления и многих других предложенных новаций.
Принимавшая участие в дискуссии ведущий научный сотрудник отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства Института кандидат юридических наук О. О. Журавлева подняла вопрос о соотношении такого института, как «единый казначейский счет», и принципа обособленности бюджетов государственных внебюджетных фондов. Было обращено внимание разработ-
чиков новой редакции БК РФ на необходимость реализации принципа правовой определенности и согласования терминологии законопроекта с положениями отраслевых законов. В частности, было отмечено существующее несоответствие подразделов раздела 7 бюджетной классификации расходов «образование» видам и уровням образования, предусмотренным ст. 10 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации».
Работа круглого стола завершилась подведением итогов и кратким выступлением модератора круглого стола В. П. Емельянцева.
Н. А. Поветкина, заведующая отделом финансового, налогового и бюджетного законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук, доцент
Г. Э. Мамцев, младший научный сотрудник ИЗиСП
З. Н. Бедоева, младший научный сотрудник ИЗиСП
Профессору Ю. Г. Жарикову — 90 лет
В ряду крупных ученых Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ достойное место занимает главный научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ Юрий Георгиевич Жариков.
55 из 90 прожитых лет юбиляр отдал Институту, во многом став хранителем его традиций и носителем его научного духа. Причем Юрий Георгиевич — ровесник Института, что очень символично.
Ю. Г. Жариков родился 10 декабря 1925 г. в деревне Заболотье Люди-новского района Калужской области в многодетной крестьянской семье. Позже семья Жариковых переехала в строящийся город Электросталь.
Юрий Георгиевич — ветеран Великой Отечественной войны, был дважды ранен, имеет боевые награды. Боевое крещение он получил как пехотинец на Курской дуге, потом воевал в составе минометной роты, затем его направили учиться в танковый полк. Снова в строй наш дорогой юбиляр вошел как башнер самоходки; с боями прошел Румынию, Болгарию и Венгрию.
Выбрав профессию юриста, Юрий Георгиевич в 1951 г. окончил Москов-
ский юридический институт, затем работал в прокуратуре, в Госюризда-те. Новый этап в его жизни наступил с приходом в Институт в 1960 г. За годы работы в нем Ю. Г. Жариков заслужил авторитет крупного ученого, уважаемого как отечественными, так и зарубежными специалистами и преподавателями.
В 1962 г. Ю. Г. Жариков защитил кандидатскую диссертацию на тему «Правовая охрана почв по советскому законодательству» (научный руководитель — профессор МГУ им. М. В. Ломоносова Н. Д. Казанцев), а в 1974 г. — докторскую диссертацию «Теоретические проблемы права сельскохозяйственного землепользования в СССР».
Правовая охрана почв — крайне актуальная тема. В свое время основатель учения о почве В. В. Докучаев (1846—1903 гг.) научно обосновал, что почва есть особое природное тело. «Почвенная» проблематика захватила Ю. Г. Жарикова на раннем этапе работы в Институте. Его перу принадлежат такие труды, как «Правовая охрана почв» (1962 г.), «Охрана почв — обязанность землепользователей» (1965 г.).
В дальнейшем ученый сосредоточился на исследовании общих научных проблем: «Право сельскохозяйственного землепользования» (1969 г.), «Новый земельный кодекс РСФСР»
