CC BY
99
Е.А. Бочкарева* ОПТИМИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ КАК ФУНКЦИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Понятие и правовое содержание сбалансированности бюджетной системы
Сбалансированность - фундаментальное, определяющее свойство системы, «без которого невозможно ее существование и тем более развитие»1. Бюджетная система, если понимать ее как урегулированную правовыми нормами исторически сложившуюся, иерархически упорядоченную совокупность бюджетов (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований), объединенных в целях внутрисистемного распределения и перераспределения доходов и публичных расходов2, также не может обеспечивать удовлетворение потребностей общества и государства, если не является сбалансированной.
В Бюджетном кодексе РФ (далее - БК РФ) сбалансированность3 указывается в составе принципов бюджетной системы в ст. 28 и определяется следующим образом: «Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.
* Доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Российский государственный университет правосудия» (г. Краснодар).
1 Даухарин Ж.К. Развитие теории и обоснование межотраслевых и межрегиональных взаимодействий в процессе формирования национального продовольственного рынка: Дисс. ... докт. экон. наук. Саратов, 2009. С. 14.
2 См.: Бочкарева Е.А. Сбалансированность бюджетной системы в Российской Федерации: понятие и правовое содержание // Налоги и финансовое право. 2013. № 11. С. 228.
3 Слово «сбалансированность» производно от слова «баланс», заимствованного из французского языка и восходящего к лат. ЪИапх («весы с двумя чашками»). См.: Шанский Н.М. Школьный этимологический словарь русского языка. Происхождение слов. М., 2004. С. 139.
Труды Института государства и права Российской академии наук № 6/2015
При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета» (ст. 33).
В разд. IV БК РФ «Сбалансированность бюджетов» раскрываются понятия профицита и дефицита бюджета, определяются источники финансирования бюджетов, а также режимы бюджетного кредитования. Однако, как справедливо отмечает Ж.С. Кузнецова, «сбалансированность бюджетной системы и сбалансированность бюджета являются содержательно отличными друг от друга поняти-
4
ями» .
В самом общем смысле сбалансированность бюджета - это соответствие его доходной и расходной частей. В экономической науке вплоть до Дж. Кейнса равновесие бюджета, его бездефицитность определялись как принцип «здоровых финансов», а сведение доходов с расходами при ежегодном принятии и исполнении бюджета выступало первоочередной целью финансовой политики государства5.
Однако бюджет без сальдо возможен только теоретически. На практике величина дефицита бюджета определяется уже на стадии составления проекта закона (решения) о бюджете, равно как и источники его финансирования. Так, в соответствии с Основными направлениями бюджетной политики на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов дефицит федерального бюджета в 2014 г. был запланирован в объеме 327,1 млрд руб. (0,4% ВВП), в 2015 г. -455,5 млрд руб. (0,6% ВВП), в 2016 г. - 543,7 млрд руб. (0,6% ВВП)6. Между тем, по данным Министерства финансов РФ, дефицит федерального бюджета в 2014 г. составил 0,5% ВВП7, а плановые показатели 2015 г. были пересмотрены и утверждены в размере 3,8%. В сторону увеличения (1,2%) изменился прогноз и на 2016 г.8
4 Кузнецова Ж.С. Финансово-правовые основы реализации принципа сбалансированности бюджета: Дисс. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2010. С. 54.
5 См.: ХанчукН.Н. Бюджетная система Российской Федерации: Учеб. пособие. Владивосток, 2005.
6 См.: URL: 11.07.2015).
7 См.: URL: 05.08.2015).
8 См: URL: 05.08.2015).
http://www1.minfm.ru/ru/budget/policy/ (дата http://www.business-gazeta.ru/text/123996/ (дата
обращения: обращения:
http://www.regnum.ru/news/polit/1902309.html (дата обращения:
Составление, утверждение и исполнение органами государственной власти и органами местного самоуправления сбалансированного бюджета способствует осуществлению возложенных на них полномочий, эффективному функционированию экономики и социальной сферы государства и его территорий. Таким образом, права М.В. Родионова, по мнению которой «сбалансированность бюджета - это его сущностное свойство, отражающее соотношение таких ключевых экономических понятий, как «доходы бюджета», «собственные доходы бюджета», «поступления в бюджет», «расходы бюджета». Их размер, динамика и структура характеризуют качественное состояние бюджета, его устойчивость по отношению к различного рода рискам» .
Более развернутое определение дает Е.В. Кузнецова: «...Качество сбалансированности бюджета - характеристика бюджета, отражающая степень его способности обеспечивать бесперебойное финансирование необходимых расходов в целях удовлетворения общественных потребностей и выполнения задач и функций публично-правового образования в кратко-, средне- и долгосрочной перспективах, несмотря на складывающуюся экономическую ситуацию и различного рода воздействия внутренних и внешних факторов»10.
Следовательно, в идеале сбалансированным может считаться бюджет такого публично-правового образования, расходные обязательства которого полностью обеспечиваются за счет доходного потенциала соответствующей территории.
По мнению специалистов, достижение сбалансированного состояния бюджета на практике возможно:
1) исключительно за счет налоговых и неналоговых доходов территории. В этом случае говорят об оптимальной сбалансированности;
2) за счет не только налоговых и неналоговых доходов, но и межбюджетных трансфертов. Такую сбалансированность называют
регулируемой;
9 РодионоваВ.М. Сбалансированность бюджетов: теоретический и правовой аспекты // Финансы. 2012. № 4. С. 55.
10 Кузнецова Е.В. Сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации: проблемы и пути обеспечения: Дисс. ... канд. экон. наук. М., 2012. С. 167.
3) с использованием возвратных финансовых ресурсов для покрытия образовавшегося дефицита. Результатом является общая сбалансированность бюджета11.
Как видим, в каждом из указанных случаев используются различные финансово-правовые механизмы достижения баланса доходов и расходов и, соответственно, задействованы различные бюд-жетно-правовые образования. В первом случае - преимущественно институт бюджетных доходов, во втором - институт межбюджетных трансфертов (или институт финансовой помощи), в третьем -
нормы, регулирующие порядок осуществления государственных и
12
муниципальных заимствований .
Если сбалансированный бюджет - это, в первую очередь, экономическая характеристика состояния бюджетных показателей, то принцип сбалансированности бюджета является финансово-правовой категорией и представляет собой обязательное требование, которому должны соответствовать бюджеты публично-правовых образований.
Представляется обоснованным мнение Ж.С. Кузнецовой о том, что финансово-правовой принцип сбалансированности «в широком понимании должен рассматриваться в качестве универсального принципа построения не только каждого отдельно взятого бюджета, но и бюджетной системы РФ в целом» и выступает «универсальным принципом построения бюджетных правоотношений»13.
В финансово-правовой теории, при систематизации бюджетного права, предлагается выделять институт сбалансированности бюджета, в котором имеются субинституты дефицита бюджетов бюджетной системы РФ, бюджетного кредита и использования нефтегазовых доходов бюджета14. Институт структуры бюджета и его сбалансированности, по мнению М.В. Карасевой, является элементом особенной части бюджетного права наряду с институтом нефтегазовых доходов федерального бюджета, институтом межбюджетных отношений, институтом расходов бюджета, институтом
11 См.: КузнецоваЕ.В. Указ. соч. С. 56.
12 См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. С.В. Запольского. М., 2006. С. 126.
13 Кузнецова Ж.С. Указ. соч. С. 53-54.
14 См.: Конюхова Т.В. Институты бюджетного права Российской Федерации // Институты финансового права / Под ред. Н.М. Казанцева. М., 2009. С. 154.
бюджетного процесса, институтом бюджетно-правовой ответственности, институтом бюджетного контроля15.
Соглашаясь с тем, что «вопрос о системе бюджетного права и элементах, ее характеризующих, еще недостаточно разработан»16, представляется, что сбалансированность следует рассматривать не как правовой институт, а как принцип, основополагающую идею, определяющую порядок построения и функционирования бюджетной системы в Российской Федерации.
Сбалансированность бюджета и сбалансированность бюджетной системы - тесно взаимосвязанные понятия. В идеале одно без другого существовать не должно. Однако сбалансированность одного уровня или элемента бюджетной системы не является гарантией сбалансированности системы в целом.
Сбалансированность бюджетной системы в финансово-правовой науке прежде всего понимают в ее легальном контексте - как принцип бюджетной системы. При этом одни авторы говорят о принципе сбалансированности как о принципе бюджетной системы в общем. Другие, разделяя систему принципов на группы и выделяя принципы построения и принципы функционирования бюджетной системы, относят сбалансированность ко второй из них17.
По мнению Ж.С. Кузнецовой, сбалансированность бюджетной системы РФ «представляет собой совокупность законодательно урегулированных экономических отношений, возникающих между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов, с целью достижения оптимального соотношения основных характеристик бюджета, а также проведения взвешенной государственной политики, направленной на поддержание финансовой стабильности и устойчивого макроэкономического развития РФ»18. Представляется, что такое определение слишком объемно и фактически отождествляет сбалансированность с предметом правового регулирования бюджетного права как подотрасли финансового права.
15 См.: Карасева М.В. Система бюджетного права // Финансовое право. 2009. № 2.
16 См.: Цинделиани И.А. О системе финансового права: современное состояние научных исследований. М., 2011. С. 140.
17 См.: Комягин Д.Л. Бюджетное право России / Под ред. А.Н. Козырина. М., 2011.
18 КузнецоваЖ.С. Указ. соч. С. 8. 80
По нашему мнению, сбалансированность бюджетной системы - это состояние, находясь в котором ее взаимосвязанные элементы функционируют наиболее эффективно. Как правовая категория сбалансированность бюджетной системы представляет собой принцип ее построения и функционирования, согласно которому закрепленная нормами финансового права организация, структура и динамика доходов и расходов всех уровней бюджетной системы в Российской Федерации, а также бюджетных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления обеспечивает паритетное, эффективное развитие публично-правовых образований, соответствующее конституционным характеристикам государства и интересам гражданского общества.
Деятельность органов исполнительной власти по обеспечению сбалансированности бюджетной системы
Реализация рассмотренного выше бюджетно-правового принципа невозможна вне деятельности системы органов исполнительной власти. Правительство РФ и высшие органы исполнительной власти субъектов РФ, Министерство финансов РФ и региональные финансовые органы, вся совокупность финансовых контрольно-надзорных органов, осуществляя свои полномочия, в той или иной степени призваны обеспечивать бюджетную сбалансированность.
Так, наличие (отсутствие) сбалансированности во многом зависит от качества бюджетного планирования, которое выступает важнейшей функцией управления и представляет собой процесс определения действий, которые должны быть выполнены в будущем19. Грамотное, эффективное бюджетное планирование является значимой превентивной мерой оптимизации рисков несбалансированности как отдельных бюджетов, так и бюджетной системы в целом. Для этого формирование проектов законов (решений) о бюджете должно основываться на реалистичных оценках и прогнозах социально-экономического развития соответствующих территорий в средне- и долгосрочном периодах с учетом перспективных параметров других бюджетов бюджетной системы РФ.
19 См.: Перекрестова В.Л., Романенко Н.М., Сазонов С.П. Финансы и кредит: Учеб. пособие. М., 2004.
В соответствии с действующим БК РФ все бюджетное планирование, в том числе долгосрочное бюджетное планирование (ст. 1701) и планирование бюджетных ассигнований (ст. 1742) возложено на органы исполнительной власти. Именно они выполняют обязанности по составлению проекта бюджета и среднесрочного финансового плана (ст. 154).
Ключевую роль играет Министерство финансов РФ, которое организует составление и составляет проект федерального бюджета, представляет его в Правительство РФ, принимает участие в разработке проектов бюджетов федеральных государственных внебюджетных фондов, разрабатывает прогноз основных параметров бюджетов бюджетной системы РФ, в том числе ее консолидированного бюджета.
По поручению Правительства РФ Минфин России разрабатывает программу государственных внутренних заимствований, условия выпуска и размещения государственных займов Российской Федерации (ст. 165 БК РФ).
Органы исполнительной власти, имеющие статус главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, осуществляют планирование соответствующих расходов бюджета, составляют обоснования бюджетных ассигнований (ст. 158).
Органы исполнительной власти, наделенные полномочиями главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы РФ20, представляют сведения, необходимые для составления среднесрочного финансового плана и (или) проекта бюджета, а также сведения для составления и ведения кассового плана (ст. 1601).
Органы исполнительной власти - главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета осуществляют планирование (прогнозирование) поступлений и выплат по источникам финансирования дефицита бюджета (ст. 1602).
20 См.: постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 995 «О порядке осуществления федеральными органами государственной власти (государственными органами), органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации и (или) находящимися в их ведении казенными учреждениями, а также Центральным банком Российской Федерации бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 2. Ст. 116. 82
Составление и ведение прогноза кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году (кассового плана) осуществляется финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом) или уполномоченным органом исполнительной власти (местной администрации) (ст. 2171).
Значение деятельности органов исполнительной власти в сфере бюджетного планирования трудно переоценить: точность бюджетного прогнозирования и реалистичность бюджетных проектировок, как отмечают специалисты, влияет на динамику инфляционных процессов, устойчивость денежной и кредитной систем, уровень бюд-21
жетных рисков .
В процессе обеспечения сбалансированности всех уровней бюджетной системы в Российской Федерации задействованы методы бюджетного выравнивания, посредством которых происходит соответствующее конституционным характеристикам государства распределение и перераспределение публичных доходов, позволяющее финансово обеспечить исполнение расходных обязательств публично-правовых образований, реализуются системные взаимосвязи иерархически расположенных элементов бюджетной системы РФ. При этом специфика бюджетного выравнивания состоит в том, что, как отмечает Н.А. Шевелева, «существующий порядок распределения обусловлен необходимостью обеспечить каждый уровень публичной власти объемом бюджетных средств, который сообразен с реализуемым им набором полномочий, а также сохранить у Федерации возможность сглаживать различия в объемах финансовых
средств, образовавшихся в результате первичного распределения
22
налоговых доходов» .
Одним из основных инструментов бюджетного выравнивания (выравнивания бюджетной обеспеченности) в соответствии с действующим законодательством являются межбюджетные трансферты. В качестве инструментов сглаживания горизонтальных диспропорций, более равномерного распределения финансовых ресур-
21 См.: Селезнев А.З., Чередниченко Л.Г. Бюджетная система в механизме макрорегулирования экономики и социальной сферы: Учеб. пособие. М., 2013. С. 108.
22 Шевелева Н.А. Бюджетное выравнивание в России как способ гармонизации межбюджетных отношений (2000-2015) // Сравнительное конституционное обозрение. 2015. № 2. С. 44.
сов по территории государства и достижения «регулируемой сбалан-сированности»23 межбюджетные трансферты предназначены для обеспечения единого стандартного уровня потребления публичных услуг во всех публично-правовых образованиях на основе единых формализованных методов перераспределения ресурсов бюджетной системы. Особое значение они приобретают в условиях концентрации значительного объема этих ресурсов на федеральном уровне, с одной стороны, и в условиях значительной социальной загруженности, сопряженной с рисками несбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, -с другой.
Анализ действующего бюджетного законодательства позволяет констатировать, что органы исполнительной власти обладают в данной сфере существенными регулятивными и контрольными полномочиями.
Так, в соответствии со ст. 130, 133 БК РФ правила предоставления и методики распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства РФ24.
Министерство финансов РФ выступает стороной в соглашениях с субъектами, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ (п. 3 ст. 130 БК РФ)25. При несоблюдении
23 См.: РодионоваВ.М. Указ. соч. С. 55.
24 См.: постановление Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. № 670 «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации» (вместе с Методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации) // СЗ РФ. 2004. № 48. Ст. 4797; постановление Правительства РФ от 30 сентября 2014 г. № 999 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации» (вместе с Правилами формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации) // СЗ РФ. 2014. № 41. Ст. 5536.
25 См.: приказ Минфина России от 29 декабря 2014 г. № 544 «О заключении соглашений между Министерством финансов Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о мерах по по-84
органами государственной власти субъектов РФ условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета Минфин России вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном им порядке предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) соответствующим бюджетам субъектов РФ (п. 5 ст. 130). Аналогичные нормы содержатся в БК РФ и в отношении трансфертов, предоставляемых субъектами РФ муниципальным образованиям (ст. 136).
Особым участником отношений в сфере бюджетной сбалансированности является временная финансовая администрация - федеральный или региональный орган исполнительной власти, уполномоченный соответствующим высшим органом исполнительной власти на восстановление платежеспособности территории (ст. 1681 БК РФ). Порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации установлен Правительством РФ26.
В науке финансового права высказана обоснованная точка зрения о том, что «временная финансовая администрация имеет сложную правовую природу, сочетающую элементы федерального вмешательства, конституционной ответственности и механизма финансового регулирования бюджетной деятельности субъектов РФ и муниципальных образований»27. В административно-правовой науке указывается, что, наделяя представителей глав временной финансовой администрации в субъекте РФ обширным объемом полномочий (п. 4 ст. 1685 БК РФ), «федеральный законодатель не определил статуса данных лиц, не регламентировал вопросы деятельности и взаимодействия как непосредственно с временной финансовой админи-
вышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
26 См.: постановление Правительства РФ от 3 октября 2006 г. № 599 «Об утверждении Положения о назначении (об освобождении от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в субъектах Российской Федерации, об утверждении структуры и штатного расписания, а также о финансовом обеспечении деятельности временной финансовой администрации и организации проведения проверки (аудита) бюджетов субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 41. Ст. 4255.
27 Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. Ю.А. Кро-хина. М., 2008. С. 656.
страцией, так и с органами государственной власти субъекта Российской Федерации»28. Нет ясности и относительно места рассматриваемого органа в системе органов исполнительной власти РФ, утверждаемой указом Президента РФ. Сказанное позволяет констатировать недостаточность правового регулирования статуса временной финансовой администрации.
Итак, рассмотрев далеко не полный перечень примеров осуществления органами исполнительной власти функций по обеспечению сбалансированности национальной бюджетной системы, следует признать их осуществление если не важнейшим, то одним из магистральных направлений функционирования всей системы исполнительной власти в бюджетной сфере.
Проект БК РФ о сбалансированности бюджетной системы и бюджетных полномочиях органов исполнительной власти
Дальнейшее совершенствование бюджетного законодательства связано с реализацией законодательных инициатив по принятию нового БК РФ, проект которого разработан Министерством финансов РФ (далее - проект)29.
Структура проекта представлена девятью разделами, включающими 33 главы и 313 статей. В законопроекте уточняется ряд основных понятий («бюджетная система Российской Федерации», «бюджетный процесс», «бюджетный кредит» и др.), вводятся новые понятия («получатель средств из бюджета», «публичные обязательства», «лимит долгосрочных контрактных обязательств», «казначейское обслуживание» и др.), исключая определения таких бюджетно-правовых категорий, как «собственные доходы», «межбюджетные отношения», «бюджетная роспись». Отметим такую позитивную новацию, как включение новых положений об информационном обеспечении в сфере бюджетных правоотношений (гл. 5, ст. 29-33 проекта).
Как и в действующем Кодексе, в проекте сбалансированность бюджета рассматривается в качестве принципа бюджетной системы. Но назван он иначе - принцип сбалансированности и устойчивости
28 Ковпак С.В. О некоторых проблемах нормативного правового регулирования введения временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации // Реформы и право. 2009. № 1.
29 См.: URL: http://regulation.gov.ra/projects#npa=22153 (дата обращения: 15.07.2015).
бюджета. Имеются и содержательные отличия. Согласно ст. 16 проекта указанный принцип «означает, что:
1) при планировании бюджета используются реалистичные (консервативные) показатели прогноза социально-экономического развития;
2) планирование бюджета осуществляется при разработке и корректировке бюджетного прогноза на долгосрочный период с оценкой долгосрочных финансовых последствий принимаемых решений;
3) законодательно установлены и соблюдаются стабильные правила (ограничения) общего объема расходов и (или) дефицита бюджета, позволяющие надежно обеспечить расходы бюджета доходами и источниками финансирования бюджета;
4) принятие новых расходных обязательств осуществляется при условии обеспечения гарантированного и безусловного исполнения действующих расходных обязательств;
5) обеспечивается поддержание объема и структуры государственного (муниципального) долга, исключающих неисполнение долговых обязательств и необходимость их реструктуризации».
Здесь привлекает внимание нормативное установление взаимосвязи сбалансированности бюджета и его планирования (о чем было сказано выше), а также ограничение принятия новых расходных обязательств требованием исполнения обязательств действующих, что представляется весьма обоснованным.
Однако исключение положения об обязанности уполномоченных органов при составлении, утверждении и исполнении ими бюджета исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета является, по нашему мнению, преждевременным. Статья 33 БК РФ в действующей редакции обязывает участников бюджетного процесса «помнить и не забывать» о бюджетной сбалансированности, тогда как в проектной формулировке акцент сделан на обеспечении доходами общего объема расходов. Отметим в качестве недостатка, что в проекте сбалансированность бюджетной системы и сбалансированность бюджета по-прежнему содержательно не разграничиваются. Более того, обедняется механизм бюджетной сбалансированности.
Так, возражения специалистов вызывает невключение нормативных положений о межбюджетных трансфертах в разд. IV проекта
«Сбалансированность бюджетов»30. Межбюджетные трансферты, формы которых хотя прямо и не называются, но фактически не изменились по сравнению с действующим БК РФ, рассматриваются теперь в качестве вида расходов бюджетов в разд. III проекта.
Вряд ли можно согласиться с таким подходом авторов законопроекта хотя бы потому, что межбюджетные трансферты (если следовать логике проекта) - это денежные средства, предоставляемые из одного бюджета другому бюджету на безвозмездной основе (за исключением бюджетных кредитов), т.е. это не только расходы, но и доходы, которые в проекте определяются как поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования бюджета. В качестве источников финансирования бюджета межбюджетные трансферты не указаны.
Обратимся к финансово-правовой доктрине. По мнению А.Г. Пауля, с правовой точки зрения «доходы бюджетов - это закрепленные в законах (решениях) о бюджете бюджетные показатели, определяющие прогнозируемый объем безвозвратных поступлений бюджетов, а также планируемые нормативы отчислений в другие бюджеты и планируемые суммы межбюджетных трансфертов, поступающих в соответствующие бюджеты»31. Большинство авторов также включают в состав доходов бюджетов межбюджетные трансферты32; отмечается материальный, властно-имущественный и доходно-расходный характер возникающих в этой сфере от-ношений33.
Межбюджетные трансферты - элемент механизма межбюджетного регулирования34 и метод обеспечения сбалансированности
30 См.: Золотарева А.Б. Отзыв на Проект новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации // URL: http://iep.ru/ru/publikatcii/publication/7528.html (дата обращения: 10.08.2015).
31 Пауль А.Г. Доходы бюджетов (бюджетно-правовое исследование): Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2014. С. 11.
32 См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2008. С. 212.
33 См.: БочкареваЕ.А. Финансовая помощь субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям: вопросы теории и правового регулирования. Краснодар, 2007. С. 76-78.
34 См.: Тория Р.А. Повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации // Финансовое право. 2012. № 3.
бюджетной системы в Российской Федерации. Он применяется, согласно БК РФ, в случаях, когда публично-правовое образование -получатель трансферта находится в неблагоприятных по сравнению с другими публично-правовыми образованиями экономических условиях и уровень его расчетной бюджетной обеспеченности не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания, а также для долевого финансирования инвестиционных программ и приоритетных социально значимых бюджетных расходов публично-правовых образований. Исключая положения о межбюджетных трансфертах из раздела, посвященного сбалансированности бюджетов, авторы законопроекта существенно обедняют цель функционирования финансово-правового механизма перераспределения публичных ресурсов между уровнями бюджетной системы в Российской Федерации.
Одновременно с этим возникает вопрос: а что же такое источник финансирования бюджета? Что такое финансирование бюджета? Их дефиниций проект не содержит.
Финансирование бюджета - это поступление (безвозвратное и безвозмездное) в бюджет любых денежных средств, за исключением кредитных. Финансирование дефицита бюджета - это поступление средств для определенной цели - минимизировать разрыв между доходной и расходной частями бюджета, т.е. сбалансировать его. Если же говорить о финансировании из бюджета, то тогда речь идет о безвозвратном и безвозмездном предоставлении денежных средств из бюджета каким-либо получателям - публично-правовым образованиям, бюджетным и автономным учреждениям, юридическим и физическим лицам. При этом, если проводить сравнительный анализ положений проекта (ст. 107-109) и действующего БК РФ (ст. 94-96), становится очевидным, что речь идет об источниках финансирования дефицита бюджета: внешних и внутренних. Почему же тогда вполне ясную формулировку заменили на нечто неопределенное?
Как видим, в этой части проект затрудняет правоприменение, усложняет понимание сущности бюджетно-правовых категорий, ограничивает правовое содержание сбалансированности бюджетной системы.
Нецелесообразным и неоправданным с точки зрения компетен-ционной характеристики деятельности властных органов выглядит изменение нормативной формулировки принципа самостоятельности бюджетов. Если в действующем Кодексе он определяется в том
числе как совокупность прав и обязанностей органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств (абз. 1 ст. 31), то в проекте речь идет о праве и обязанности публично-правовых образований самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов (ст. 14). Публично-правовые образования, безусловно, являются участниками бюджетных правоотношений, но они реализуют свой статус посредством деятельности соответствующих властных органов - носителей собственной бюджетной компетенции. На наш взгляд, предлагаемая редакция выводит из-под ответственности конкретных участников бюджетного процесса -прежде всего, органы исполнительной власти: Правительство РФ, финансовые органы, уполномоченные органы субъектов РФ и их должностных лиц, содержит предпосылки формирования механизма неисполнения ими свои бюджетных полномочий.
Представляется, что указанные вопросы, равно как и многие положения проекта, должны стать предметом обсуждения и научной дискуссии, быть подвергнуты критическому осмыслению с точки зрения соответствия выработанным в финансово-правовой доктрине и апробированным концепциям.
Библиография
Бочкарева Е.А. Сбалансированность бюджетной системы в Российской Федерации: понятие и правовое содержание // Налоги и финансовое право. 2013. № 11.
Бочкарева Е.А. Финансовая помощь субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям: вопросы теории и правового регулирования. Краснодар, 2007.
Даухарин Ж.К. Развитие теории и обоснование межотраслевых и межрегиональных взаимодействий в процессе формирования национального продовольственного рынка: Дисс. ... докт. экон. наук. Саратов, 2009.
Единый портал для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов // URL: http://regulation. gov.ru/projects#npa=22153.
Золотарева А.Б. Отзыв на Проект новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации // URL: http://iep.ru/ru/publikatcii/publication/7528.html.
Информационный сайт «Regnum-Новости» // URL: http:www.reg-num.ru/news/polit/190309.html.
КарасеваМ.В. Система бюджетного права // Финансовое право. 2009. № 2.
Ковпак С.В. О некоторых проблемах нормативного правового регулирования введения временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации // Реформы и право. 2009. № 1.
Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации // Отв. ред. Ю.А. Крохина. М., 2008.
Комягин Д.Л. Бюджетное право России / Под ред. А.Н. Козырина. М., 2011.
Конюхова Т.В. Институты бюджетного права Российской Федерации // Институты финансового права / Под ред. Н.М. Казанцева. М., 2009.
Кузнецова Е.В. Сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации: проблемы и пути обеспечения: Дисс. ... канд. экон. наук. М., 2012.
Кузнецова Ж.С. Финансово-правовые основы реализации принципа сбалансированности бюджета: Дисс. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2010.
Пауль А.Г. Доходы бюджетов (бюджетно-правовое исследование): Авто-реф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2014.
Перекрестова В.Л., Романенко Н.М., Сазонов С.П. Финансы и кредит: Учеб. пособие М., 2004.
Родионова В.М. Сбалансированность бюджетов: теоретический и правовой аспекты // Финансы. 2012. № 4.
Селезнев А.З., Чередниченко Л.Г. Бюджетная система в механизме макрорегулирования экономики и социальной сферы: Учеб. пособие. М., 2013.
Тория Р.А. Повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации // Финансовое право. 2012. № 3.
Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2008.
Финансовое право: Учебник / Под ред. С.В. Запольского. М., 2006.
Ханчук Н.Н. Бюджетная система Российской Федерации: Учеб. пособие. Владивосток, 2005.
Цинделиани И.А О системе финансового права: современное состояние научных исследований. М., 2011.
Шанский Н.М. Школьный этимологический словарь русского языка. Происхождение слов. М., 2004.
Шевелева Н.А. Бюджетное выравнивание в России как способ гармонизации межбюджетных отношений (2000-2015) // Сравнительное конституционное обозрение. 2015. № 2.
