CC BY
184
ЭКОНОМИКА РОССИИ И ЕЕ РЕГИОНОВ
УДК 338.2
И.И. Смотрицкая
Новая экономика: развитие инструментов и механизмов контрактного управления*
Статья посвящена проблеме трансформации инструментов и механизмов государственного управления в условиях развития новой экономики. В статье анализируются вызовы, тенденции и проблемы современного этапа реформирования системы управления в сфере государственных и общественных закупок. Даются предложения по формированию институциональной среды, развитию контрактных инструментов и механизмов для повышения эффективности государственного регулирования и стимулирования инновационного обновления экономики.
Ключевые слова: новая экономика, государственное управление, качество управления, институт контрактных отношений, контрактная система, государственные и общественные закупки, инновационное развитие экономики.
На современном этапе растущая неэффективность сложившейся экономической модели, ее неадекватность глобальным вызовам, стоящим перед нашей страной, требует разработки новой парадигмы развития. Только формирование новой экономики, диверсифицированной и инновационной, позволит обеспечить конкурентоспособность России на мировом рынке.
Термин «новая экономика» или «экономика знаний» (knowledge economy) появился для обозначения особенностей и изменений в процессе производства продуктов и оказания услуг при переходе высокоразвитых стран к инновационной экономике. В настоящее время в экономической литературе встречаются разные смысловые наполнения данного понятия, однако можно выделить следующие основные характерные черты новой экономики.
В первую очередь, это экономика с развитым комплексом наукоемких отраслей и информационных электронных коммуникационных сетей, характеризующихся более значительным удельным весом интеллектуального капитала по сравнению с материальными элементами.
* Статья подготовлена при финансовой поддержке РГНФ (проект № 12- 02-00427)
© Смотрицкая И.И., 2013
70
Новая экономика: развитие инструментов и механизмов контрактного управления
Отличительной особенностью инновационной экономики является повышенное внимание к знаниям как к непосредственной производительной силе и главному производственному ресурсу. Производство знаний выступает источником экономического роста и включает в себя сферу науки, образования, производство инноваций, оказание интеллектуальных услуг. В силу своей специфики экономика знаний имеет развитую систему гибких горизонтальных связей и, соответственно, развитый институт договорных контрактных соглашений. Однако существующие в нашей стране на разных уровнях институты инновационного развития в полной мере не используют потенциал горизонтальных связей и взаимодействий, системы управления, как правило, носят жесткий иерархический характер и не отвечают задачам инновационного развития.
Основные характеристики и приоритеты развития новой экономики в России даны в предвыборной статье В. Путина «О наших экономических задачах» (коммент. 1). Одним из ключевых условий реализации поставленных задач является реализация комплекса структурных реформ в социально-экономической системе России.
В настоящее время Министерство экономического развития Российской Федерации разрабатывает прогноз долгосрочного развития до 2030 года, предусматривающий реализацию программ преобразований в ведущих секторах экономики. Данный прогноз включает три различных сценария развития и содержит набор ключевых проектов для выполнения задач качественного роста, формирования основ новой экономики (коммент. 2).
Первый сценарий предполагает консервативный рост (основные макроэкономические параметры вариантов развития представлены в таблице 1). Это сценарий модернизации, но частичной, которая не меняет природу нашей экономики и сохраняет доминирующее положение нефтегазового комплекса, зависимость от импорта передовых технологий.
Таблица 1
Основные макроэкономические параметры сценариев долгосрочного развития экономики Российской Федерации (прогноз Минэкономразвития России)*
Варианты 2010 год 2020 год 2030 год
Доля роста в мировом ВВП, % 1 3,8 3,8 3,6
2 4.0 4,3
3 4,6 5,3
ВВП, % (2007 год =100%) 1 101 146 192
2 153 227
3 176 281
Инвестиции, % (2007 год =100%) 1 98 177 260
2 192 318
3 268 460
71
Новая экономика: развитие инструментов и механизмов контрактного управления
Окончание табл.
Варианты 2010 год 2020 год 2030 год
Отношение производительное-ти труда в России к США, % 1 40 53 64
2 56 75
3 63 90
*Источник: Ведомости. 2013. 5 марта
Второй сценарий рассматривается как инновационный, при нем происходит серьезный качественный сдвиг, формируются основы новой экономики — экономики знаний (траектория роста около 4—4,2% в долгосрочной перспективе), где инновационные технологии и интеллектуальный капитал становятся конкурентоспособными. Однако, для того чтобы достигнуть качественного роста и обеспечить реализацию целей создания новой экономики, предлагается «целевой форсированный» сценарий. Форсированный сценарий ориентирован на качественный рывок в развитии, прорыв в конкурентоспособности страны на базе образования конкурентного сектора, который будет производить на экспорт более 60 млрд долларов машиностроительной продукции к 2020 году (на сегодня около 30 млрд долларов) и почти 200 млрд долларов к 2030 году. Данный сценарий предполагает качественно новый уровень открытости экономики, конкурентоспособности компаний, другую модель взаимодействия государства и бизнеса для превращения компаний различных отраслей российской экономики в серьезных мировых игроков.
Специалисты Минэкономразвития отмечают, что все сценарии развития требуют модернизации институтов государственного управления и регулирования, однако при реализации второго и третьего сценариев необходимо создание системы эффективного стратегического управления. Как подчеркивает А. Клепач, «для перехода от сырьевой к новой, инновационной экономике необходимо задействовать неординарные ресурсы: управленческую смелость и умение мыслить стратегически» (коммент. 2).
В настоящее время низкая эффективность институтов государственного управления является одним из важнейших факторов, препятствующих росту российской экономики. По оценке экспертов Goldmann Sachs, улучшение предпринимательских условий вместе с улучшением институтов управления экономикой позволило бы России повысить потенциал развития до 5,3% против текущего 3,7%. На острую необходимость повышения эффективности государственного управления указали в процессе проводившегося опроса и 80% участников последнего Давосского форума.
В этой связи модернизация институтов управления является одним из приоритетов российской экономики на современном этапе. В основе модернизации системы управления должна лежать разработка и реализация экономической политики, базирующейся на стратегическом мышлении, изменении методологии и переориентации государственного регулирова-
72
Новая экономика: развитие инструментов и механизмов контрактного управления
ния на инструменты и механизмы, адекватные специфическим особенностям и задачам новой, инновационной экономики.
Таким образом, формирование новой экономики требует институциональных и управленческих новаций в деятельности различных отраслей экономики. В частности, такое определение новой экономики представлено в концепции Совета экономических консультантов при президенте США. Согласно ей американская экономика последнего десятилетия ХХ века в целом характеризуется как «новая экономика», сформировавшаяся в результате комбинированного эффекта от взаимодействия инновационных достижений в технологиях, управлении, деловой практике и экономической политике. Необходимость реализации научно-технических и инновационных программ потребовала активизации взаимодействия государства и частного бизнеса на основе развития партнерских контрактных отношений. Благодаря многообразию использования различных форм контрактных соглашений государство имеет возможность не только стимулировать инновационную деятельность отдельных участников, но и создавать различные формы кооперации в рамках государственно-частного партнерства.
Развитие новой экономики в России невозможно без построения новой модели взаимоотношений государства и рынка на основе развития института контрактных отношений. В свою очередь, повышение качества управления экономикой требует, с одной стороны, переориентации государственного управления на более гибкие контрактные механизмы регулирования, с другой — повышения эффективности деятельности государства как субъекта контрактных отношений. В русле данной «контрактной» идеологии лежит и задача перехода социальной сферы экономики на оплату труда через систему «эффективного контракта» (коммент. 3). Общий вектор перемен бюджетной политики можно определить так: от финансирования всего — к финансированию значимых для общества результатов.
В этой связи разработка методологии построения модели управления экономикой, опирающейся на развитые контрактные механизмы, на макро- и микроуровне в единстве с другими инструментами государственного управления представляется чрезвычайно актуальной задачей для формирования новой стратегии социально-экономического развития страны.
Следует отметить, что в новом, глобальном информационном обществе меняется сам предмет экономической науки: если раньше она была «наукой о выборе», то теперь, по мнению многих ученых, она в большей степени становится «наукой о «контрактах» (коммент. 4). Универсальный принцип договоренности, так называемый «контрактный подход» в широком смысле этого понятия, используется в настоящее время при установлении разнообразных экономических и социальных связей.
Представитель новой институциональной теории нобелевский лауреат О. Уильямсон большую часть экономических отношений (фактически все отношения, которые не являются свободно-рыночными) считает контракт-
73
Новая экономика: развитие инструментов и механизмов контрактного управления
ными. Субъекты экономических отношений заменяют обычную рыночную сделку купли-продажи на свободном рынке более сложной формой экономической организации — контрактацией для достижения большей эффективности. О. Уильямсон показал, что такие ранее считавшиеся разноплановыми феномены, как вертикальная интеграция, способы организации работы, современная корпорация, корпоративное управление, государственное регулирование, имеют схожую контрактную природу и потому доступны для анализа на основе единой концепции транзакционных издержек. В частности, он отмечает, что, «рискуя чрезмерно упростить феномен государственного регулирования, его можно определить с точки зрения контрактных процессов как в высшей степени несовершенную форму долгосрочного контракта, в рамках которого, во-первых, регулируемой стороне гарантируется в целом разумная норма прибыли и, во-вторых, в обмен на эту гарантию адаптации к изменяющимся обстоятельствам успешно осуществляются без дорогостоящих тяжб, сопровождающих такие изменения, когда стороны наслаждаются большей автономией»[8].
В свою очередь, формирующиеся контрактные системы позволяют обеспечивать большую эффективность хозяйствующего субъекта, представляя собой интеграцию рыночных и нерыночных начал организации экономической деятельности, получающих свое материальное воплощение в юридическом документе (соглашении), который регулирует экономические отношения. Именно государству субъектами контрактных отношений передается право контроля над исполнением определенных соглашений, в которых защиту прав собственности выгоднее поручить государству, то есть свобода контракта не исключает деятельности государства [9], направленной на создание институтов для регулирования и управления контрактными отношениями.
Развитие контрактной системы предполагает процесс постоянного совершенствования законодательной базы контрактных отношений в соответствии с меняющимися социально-экономическими условиями и правовыми особенностями стран. В силу этого наблюдаются заметные различия в институциональной основе контрактных отношений. На современном этапе наиболее развиты институты контрактных отношений в США (коммент. 5). В определенной мере это объясняется тем, что в силу исторических особенностей США дальше других развитых стран продвинулись в организации системы партнерства государства и бизнеса, основанной исключительно на рыночных принципах. Промышленный потенциал страны в основном всегда находился в частных руках, включая и производство вооружений, поэтому усилия государственных органов по обеспечению общенациональных интересов направлялись на поиск механизмов и методов, способных наилучшим образом учесть общественные интересы при полном соблюдении законных прав собственников. В результате государственно-частное партнерство лежит в основе функционирования федеральной контрактной системы США (ФКС), предусматривающей различные формы партнерства при выполнении
74
Новая экономика: развитие инструментов и механизмов контрактного управления
государственных контрактов и имеющей соответствующие развитые контрактные институты. Так, ФКС США за счет рассмотрения проектов и контрактов как единого объекта управления позволяет ежегодно экономить только на закупках вооружения 65 млрд долларов [3].
Базовой компонентой любой контрактной системы является совокупность нормативных актов, регулирующих контрактные отношения между субъектами экономической деятельности, государством (в лице уполномоченных исполнительных органов) и частным сектором в целом, и, в частности, в определенных крупных проектах, отдельных отраслях, видах деятельности. При этом именно через систему контрактов устанавливаются и реализуются экономические и договорные связи государства-заказчика с участниками рынка различных форм собственности. Данная система, в частности, предполагает конкурентную борьбу между соискателями государственных заказов. Предмет конкуренции — государственные средства, направляемые на обеспечение общественных потребностей.
В нашей стране государство выступает крупнейшим потребителем на рынке товаров, работ, услуг. За последние пять лет российский рынок государственных и муниципальных закупок имеет устойчивую тенденцию к росту. В 2012 году государство заключило 2 877 505 контрактов, объем контрактации превысил 6 трлн рублей (таблица 2) и составил около 50% расходной части федерального бюджета.
Таблица 2
Государственные контракты (период 01.01.2011—15.04.2013)
Показатели 2011 год 2012 год 2013 год (1.01.-15.04.) всего
Количество, ед. 2 383 848 2 877 505 938 840 6 200 193
Сумма, млн рублей 4 750 500 6 022 193 1 173 161 11 945 854
Рассчитано на основании данных: http://zakupki.gov.ru
Следует отметить, что для повышения качества государственного управления в условиях инновационного обновления экономики необходимо учитывать специфику многообразных связей и сетевых взаимодействий, возникающих в инновационной среде. Это требует, с одной стороны, использования гибких инструментов и методов управления, развития горизонтальных взаимосвязей, а с другой — централизации ряда функций для снижения транзакционных издержек за счет совместного использования ресурсов (информационных, кадровых, интеллектуальных и т.д.).
В этой связи в современных развитых государственных и частных компаниях, как правило, преобладают смешанные (гибридные) модели управления, в которых центральные и территориальные органы делят полномочия, функции и ответственность в закупочной деятельности. Например,
75
Новая экономика: развитие инструментов и механизмов контрактного управления
оценка эффективности закупок, проведенная в 2004 году консалтинговой фирмой «Эй Ти Карни» (A.T. Kearney) в 275 международных компаниях, показала, что все большую популярность приобретают модели управления, в которых стратегические решения принимают на центральном уровне, а сделки осуществляются на местном уровне [5].
В нашей стране данные тенденции нашли отражение в реализуемой реформе системы закупок товаров (работ, услуг), имеющей целью развитие контрактной экономики закупок и предусматривающей два ключевых направления.
Первое направление — это реформа системы закупок субъектов государственного сектора экономики, в том числе компаний с государственным участием, государственных корпораций и естественных монополий, предприятий ЖКХ и т.д. С вступлением в силу закона о закупках субъектами госсектора (Закон от 17 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц») введена обязанность соблюдения информационной открытости и прозрачности данных закупок, стандартизации правил проведения торгов и выбора победителей. По данным Минэкономразвития России, объем закупок государственных компаний и естественных монополий выше, чем объем закупок для государственных нужд, он составляет около 7 трлн рублей. Это огромный спрос и потенциал для стимулирования развития экономики.
В настоящее время ряд крупных госкомпаний создали централизованные специализированные структуры по управлению закупами. Например, в госкорпорации «Росатом» существуют утвержденные стандарты проведения закупочных процедур, создана специальная структура — департамент методологии и организации закупок. Деятельность департамента направлена на осуществление мероприятий по выполнению госкорпорацией функций заказчика. Основными функциями данного департамента являются:
• организация формирования и реализации единой отраслевой политики в области размещения заказов (разработка и утверждение единых стандартов, регламентов и формирование общеотраслевой инфраструктуры: электронная торговая система, базы данных и т.д.);
• осуществление размещения заказов на закупку товаров, выполнение работ и оказание услуг для собственных нужд;
• осуществление в установленном порядке размещения заказов на закупку товаров, работ и услуг для нужд акционерных обществ госкорпорации в рамках текущей деятельности, а также различных государственных программ;
• осуществление контроля проведения процедур закупок акционерных обществ госкорпорации, подведомственных учреждений и предприятий.
В 2012 году объем закупок госкорпорации «Росатом» составил 439 млрд рублей, благодаря внедрению отраслевого стандарта закупок экономия за два последних года составила около 90 млрд рублей.
76
Новая экономика: развитие инструментов и механизмов контрактного управления
Заслуживает внимания опыт компаний по использованию контрактов как инструмента стратегического планирования и стимулирования инновационной деятельности. Так, в ОАО «ФСК ЕЭС» с 2009 года разрабатываются годовые комплексные программы закупок, которые размещаются на официальном сайте ФСК. В компании сформирована модель управления закупочной деятельностью, которая включает как центральные органы, осуществляющие стратегическое сводное планирование и организацию закупок, так и отделы закупок в филиалах, осуществляющие текущее управление закупочной деятельностью на местах. Для стимулирования закупок инновационной продукции (по определенной номенклатуре) в компании проводятся конкурсные процедуры, по итогам которых заключаются долгосрочные контракты сроком до пяти лет. Особыми условиями этих контрактов является локализация инновационного производства на территории Российской Федерации, что предполагает тесное взаимодействие с производителями продукции, возможное участие в управлении и контроле за производственной и инновационной деятельностью для получения продукции гарантированного качества с применением новейших технологий.
В свою очередь, производитель продукции получает возможность совершенствования технологии производства при гарантированном рынке сбыта в соответствии с долгосрочным договором поставки.
Второе направление — собственно реформа сферы закупок для государственных и муниципальных нужд на основе перехода к контрактной системе управления закупками (КС) и упразднения действующего закона № 94-ФЗ от 21 июля 2005 года, являющегося в настоящее время основным нормативным регулятором в данной сфере. С 1 января 2014 года вступает в силу Федеральный закон от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о контрактной системе). Данный закон (коммент. 6) включает совокупность норм и правил, регулирующих государственную закупку как единый цикл, состоящий из следующих ключевых этапов: прогнозирование поставок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд; формирование планов обеспечения государственных (муниципальных) нужд; размещение заказов на поставку товаров, работ, услуг и заключение контрактов; исполнение, мониторинг и аудит государственных контрактов.
Концепция развития КС предусматривает расширение способов закупки, добавление двухэтапных закрытых конкурсов, размещение способом запроса предложений, усиление фактора предквалификации. При осуществлении закупок могут использоваться как конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), так и закупки у единственного поставщика. Конкурентными способами являются конкурсы, в том числе открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограничен-
77
Новая экономика: развитие инструментов и механизмов контрактного управления
ным участием, закрытый двухэтапный конкурс, и аукционы (в электронной форме и закрытые аукционы), запрос котировок, запрос предложений. В соответствии со статьей 31 Закона о контрактной системе государственные уполномоченные органы (заказчики) наделены правом вводить дополнительные квалификационные требования к участникам определенных конкурсов (с ограниченным участием, двухэтапных конкурсов, закрытых конкурсов с ограниченным участием и др.) и к наличию оборудования, финансовых и материальных ресурсов, профессиональных специалистов для исполнения контракта; опыта работы, связанного с предметом контракта; соответствующей деловой репутации.
Существенная роль в повышении качества управления закупками отведена созданию информационной среды государственных закупок. В настоящее время заложены основы взаимосвязанной информационной структуры, которая позволяет консолидировать и обрабатывать сведения о размещении государственных заказов и заключении государственных контрактов. Однако для формирования государственной закупочной политики в контексте контрактной системы необходимым условием выступает формирование единого информационного электронного пространства государственных закупок, которое предполагает единство стандартов и параметров при единой поисковой аналитической системе и единой информационной структуре. В соответствии с Законом о контрактной системе такая единая информационная система будет содержать планы и планы-графики закупок; информацию о реализации планов; реестр контрактов, заключенных заказчиками; реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей); реестр банковских гарантий; реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний.
По нашему мнению, приоритетным условием повышения эффективности контрактных отношений выступает реализация принципа единства стандартов и параметров контрактации, предусмотренного в данной системе. В этой связи одной из ключевых проблем реализации Закона о контрактной системе является разработка библиотеки типовых контрактов и типовых условий контрактов, библиотеки типовых форм конкурсной документации, технических заданий, стандартизации документооборота. Следует отметить, что ряд субъектов Российской Федерации в рамках своих полномочий ведут активную работу по созданию такой информационной базы, например, в городе Москве она включает 330 видов контрактов, идет дальнейшая стандартизация форм и разработка типовых технических заданий.
Важной новацией является общедоступный и безвозмездный доступ субъектов рынка закупок к большому массиву аналитической и нормативнометодической информации. Данный блок единой системы будет содержать информацию о складывающихся на товарных рынках ценах товаров, работ, услуг, закупаемых для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также о размещаемых заказчиками запросах (в соответствии с частью 5
78
Новая экономика: развитие инструментов и механизмов контрактного управления
статьи 22 Закона о контрактной системе) цен товаров, работ, услуг. Он будет включать все нормативно-правовые акты и методические рекомендации, регулирующие контрактные отношения. Информация, содержащаяся в единой информационной системе, будет размещаться на официальных сайтах.
Такая информационная база даст возможность на постоянной основе проводить комплексный анализ состояния государственных и муниципальных закупок, предотвращать системные кризисы, осуществлять мониторинг размещения и реализации государственных заказов, повысить действенность контроля за результативностью использования бюджетных средств.
Организационные и управленческие новации, предусмотренные Законом о контрактной системе, коснутся государственных и муниципальных заказчиков, поставщиков — участников закупок.
В соответствии с Законом о контрактной системе заказчики обязаны готовить трехлетний и годовой планы закупок, в особом порядке корректировать и уточнять их. Если раньше заказчики обосновывали только начальную цену закупки, то со следующего года они обязаны будут обосновать и предмет закупки, и способ закупки, и требования к участникам закупки. Соответственно, для реализации новых функций потребуются квалифицированные кадры, создание специальных контрактных служб. В случае если совокупный годовой объем закупок не превышает 100 млн рублей, заказчик может не создавать контрактную службу, а назначить должностное лицо, ответственное за осуществление закупок, исполнение контрактов, — контрактного управляющего, имеющего специальную профессиональную подготовку.
Законом о контрактной системе регламентирована существующая тенденция к централизации ряда функций для снижения издержек процесса закупок. В рамках контрактной системы возможны варианты централизации определенных функций в специальном казенном учреждении, в отраслевом ведомстве, органе исполнительной власти для территориальных органов и подведомственных учреждений. Могут быть расширены и функции уполномоченного органа за счет его участия в планировании, заключении и исполнении контрактов. Полномочия по муниципальным закупкам по соглашению между субъектом Федерации и муниципальным образованием могут быть переданы на уровень субъекта Федерации.
Однако выбор между централизацией и делегированием полномочий на разных уровнях контрактной системы, по нашему мнению, должен приниматься на основе комплексного анализа следующих ключевых аспектов закупок: контроль и возможная экономия транзакционных издержек; уровень стандартизации продукции; доля закупок стратегической и инновационной продукции; состояние и динамика рынка; наличие финансовых, материальных и кадровых ресурсов.
Централизация позволяет сократить издержки за счет экономии на масштабе закупок, отсутствии дублирования функций, совместного использования инфраструктуры, ресурсов, знаний. Однако экономия издер-
79
Новая экономика: развитие инструментов и механизмов контрактного управления
жек за счет масштаба закупок в большей степени возможна при условии централизации закупок стандартной продукции. Как показывает практический опыт, при закупках наукоемкой, технологически сложной и инновационной продукции более эффективна децентрализованная форма закупок, позволяющая использовать дифференцированный (индивидуальный) подход и гибкие формы контрактных соглашений.
Принятый Закон о контрактной системе формирует институциональные условия для формирования нового алгоритма взаимодействия между государственными заказчиками и поставщиками. Нормативно закреплена (статья 34 Закона) зеркальная ответственность за невыполнение условий и расторжение контрактов как со стороны государственных и муниципальных заказчиков, так и исполнителей контрактов. Контракт должен включать обязательное условие об ответственности заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом. Например, в случае просрочки исполнения заказчиком обязательств, предусмотренных контрактом, а также в иных случаях ненадлежащего исполнения заказчиком обязательств, предусмотренных контрактом, поставщик (подрядчик, исполнитель) вправе потребовать уплаты неустоек (штрафов, пеней).
Кроме того, государственные контракты теперь могут иметь специальные условия, например, обязательное привлечение при исполнении контрактов субподрядчиков, которые являются субъектами малого предпринимательства или социально ориентированными некоммерческими организациями. При этом заказчики будут обязаны предоставлять ценовую преференцию 15% учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов, что ранее делалось крайне редко. Таким образом, Закон о контрактной системе сделал значительные подвижки для повышения роли государственного контракта как «мягкого» рыночного инструмента регулирования социально-экономического развития.
Однако предусмотренные Законом о контрактной системе новации требуют дополнительной разработки на законодательном и организационном уровнях в разрезе отдельных важных аспектов, например: формирование соответствующей институциональной базы, согласование и внесение необходимых изменений в законодательные акты (Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации и др.); создание полноценной нормативно-правовой и методической базы планирования государственных закупок, в том числе на межотраслевом и межрегиональном уровнях; введение различных форм «новых» контрактов, предполагающих долгосрочное комплексное сотрудничество государства и частного бизнеса (коммент. 7); принципы увязки контрактов с социальными проблемами регионов; создание системы профессиональной подготовки кадров и т.д.
Следует также отметить, что общая институциональная и организационная структуры государственных закупок не нашли в Законе о кон-
80
Новая экономика: развитие инструментов и механизмов контрактного управления
трактной системе полного и четкого определения. В связи с этим в ходе формирования и развития контрактной системы может проявиться конфликт интересов, связанный с разногласиями заинтересованных ведомств (Министерство финансов Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации, Федеральная антимонопольная служба) в определении правовой и практической сферы деятельности органов государственной контрактной системы. Требуется экспертная оценка и формирование пакета существующих проблем, классифицированных по приоритетности значения и уровню сложности, разработка «дорожной карты» развития контрактной системы, то есть речь идет о реалистичном планировании ее развития во взаимоувязке с государственной экономической и бюджетной политикой.
Одним из основополагающих принципов деятельности контрактной системы является формирование института общественного контроля, важнейшей функций которого станет обязательное общественное обсуждение формата и стартовой цены государственной закупки. Идея внедрения процедуры мониторинга сверхдорогих контрактов (свыше 1 млрд рублей) до принятия Закона о контрактной системе была высказана в предвыборной статье В.В. Путина «О наших экономических задачах» (коммент. 1).
В настоящее время как минимум половина сверхдорогих госзакупок проводится в обход конкурентных процедур. К такому выводу пришли эксперты Национальной ассоциации институтов закупок (НАИЗ), проанализировав госконтракты стоимостью свыше 1 млрд рублей каждый. Общий объем рассмотренных НАИЗ торгов составил 153 млрд рублей (12 закупок с не подведенными итогами на сумму 64,9 млрд рублей и 40 закупок с подведенными итогами на сумму 88,1 млрд рублей). Согласно анализу НАИЗ, лидером по нарушениям стал пункт 2 части 1 статьи 17 135-ФЗ «О защите конкуренции» — создание преимущественных условий участия в торгах. В результате 58% закупок (с начальной стоимостью свыше 1 млрд рублей) по стоимости и 48% количества закупок за период с 22 февраля по 5 марта 2012 года осуществлялись в условиях отсутствия конкуренции (коммент. 8).
В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации Министерством экономического развития разработана Концепция общественного обсуждения закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд на сумму свыше 1 млрд рублей, основными принципами которой являются открытость и прозрачность. В общественном обсуждении могут на равных условиях принимать участие любые юридические лица, вне зависимости от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, любые физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, представители органов государственной власти и местного самоуправления. Все поступившие в ходе общественного обсуждения замечания и предложения участников обсуждения, ответы заказчиков на поступившие
81
Новая экономика: развитие инструментов и механизмов контрактного управления
замечания, заключения контрольных органов, протокол подведения итогов общественного обсуждения должны быть опубликованы для неограниченного доступа на официальном сайте информации о размещении заказов Российской Федерации — zakupki.gov.ru.
Таким образом, идеология современной реформы предусматривает развитие общественного контроля в целях содействия повышению эффективности расходования бюджетных средств, предупреждения, выявления нарушений и информирования заказчиков, надзорного и (или) контрольных органов о выявленных недостатках, негативных фактах и нарушениях.
В результате на рынке государственных и общественных закупок наряду с государством (заказчиком) и исполнителем государственных контрактов должен появиться третий равноправный субъект — общество (в лице независимых организаций) как конечный потребитель товаров, работ, услуг, обладающий всей полнотой функций, в том числе контроля, за экономичностью и результативностью реализации государственных и муниципальных контрактов.
Создание контрактной системы в России представляет собой попытку обновления и адаптации института государственных закупок к современным глобальным вызовам, стоящим перед нашей страной. Институциональные преобразования в сфере государственных и общественных закупок должны быть сопряжены с увеличением конкуренции, созданием инвестиционного климата для производства инновационной продукции, повышением качества государственного управления. Как показывает мировая практика, государственная контрактная система (наряду с государственным бюджетом и налоговой системой) выступает важнейшим механизмом государственного регулирования и стимулирования развития новой экономики. Формируемая контрактная модель управления станет логическим завершением качественной трансформации системы государственных закупок, началом перехода к контрактной экономике закупок, активного развития института контрактных отношений.
Комментарии
1. Путин В.В. О наших экономических задачах — «Новая экономика России — это экономика диверсифицированная, где кроме современного топливно-энергетического комплекса будут развиты и другие конкурентоспособные сектора. Доля высокотехнологичных и интеллектуальных отраслей в ВВП должна к 2020 году увеличиться в 1,5 раза» // Ведомости. 2012. 30 января.
2. Подробно о разрабатываемых сценариях развития см.: Клепач А.Н. «У нас есть шанс помудреть» //Ведомости. 2013. 5 марта. С. 8.
3. В конце ноября 2012 года Правительство Российской Федерации, исполняя поручение Президента Российской Федерации, своим распоряжением утвердило документ под названием «Программа поэтапного совер-
82
Новая экономика: развитие инструментов и механизмов контрактного управления
шенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012—2018 годы». В данном документе впервые дано официальное определение эффективного контракта: «Эффективный контракт — это трудовой договор с работником, в котором конкретизированы его должностные обязанности, условия оплаты труда, показатели и критерии оценки эффективности деятельности для назначения стимулирующих выплат в зависимости от результатов труда и качества оказываемых услуг, а также меры социальной поддержки».
4. См., например, работы Buchanan J.M. Is economics the science of choice? In: E. Streissler (ed.) Roads to Freedom: Essays in Honor of F.A. Hayek. Routledge&Kegan: London. 1964. P. 47—64; Williamson O.E. The theory of the firm as governance structure: From choice to contract // Journal of Economic Perspectives. Vol.16. 2002. N 3. P. 172—173.; Фуруботн Э.Г., Рихтер Р. Институты и экономическая теория. СПб., 2005. С. XIV—XX.
5. Теоретические и методологические вопросы развития Федеральной контрактной системы США как института государственного управления и регулирования экономики рассмотрены в обширных исследованиях В.А. Федоровича, А.П. Патрона, В.П. Заварухина, в частности, в фундаментальной монографии «США: Федеральная контрактная система и экономика» (М.: Наука, 2002).
6. Федеральный закон от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Настоящий Федеральный закон «регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок».
7. Проблемы развития новых форм контрактов подробно рассматриваются в статье Смотрицкой И.И. «Государство как субъект контрактных отношений в условиях формирования инновационной экономики» (ЭТАП. 2011. № 6).
8. Источник информации: РБК daily. 21 марта 2012 года.
Литература
1. Баранчеев В.П., Масленникова Н.П., Мишин В.М. Управление инновациями М.: ИД Юрайт, 2012.
2. Мильнер Б.З., Орлова Т.М. Организация создания инноваций: горизонтальные связи и управление. М.: ИНФРА-М, 2013.
3. Пискунов А.А. Федеральная контрактная система как инструмент развития// ЭТАП: экономическая теория: анализ; практика. 2011. № 6. С. 49.
4. Пискунов А.А. От Закона о госзакупках к формированию Федеральной контрактной системы // ЭТАП: экономическая теория: анализ; практика. 2010. № 2.
83
Новая экономика: развитие инструментов и механизмов контрактного управления
5. Руководство по закупкам / под ред. Н. Димитри, Г. Пика, Дж. Спаньоло. М.: Нац. Исслед. Ун-т «Высшая школа экономики», 2013. С. 79.
6. Смотрицкая И.И. Государственная контрактная система: Стратегические цели и приоритеты развития // Вестник института экономики РАН. 2012. № 5.
7. Смотрицкая И.И., Черных С.И. От государственного заказа к общественным закупкам// Общество и экономика. 2012. № 9.
8. Уильямсон О.И. Экономические институты капитализма. СПб.: Лениз-дат, 1996. С. 549-550.
9. Эрик Г. Фуруботн, Рудольф Рихтер. Институты и экономическая теория. Достижения новой институциональной экономической теории. СПб.: Изд. дом СПбГУ, 2005. С. 162.
References
1. Barancheev V.P., Maslennikov N.P, Mishin V.M. Managing Innovation. Moscow: Foreign Yurayt, 2012.
2. Milner B.Z., Orlova T. Organization of innovation: horizontal communication and management. M., INFRA-M, 2013.
3. Piskunov A.A. Federal contract system as a tool for development // ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice. 2011. № 6. Р. 49.
4. Piskunov A.A. From PPL to the formation of the Federal Contract System / ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice. 2010. № 2.
5. Procurement Manual / ed. N. Dimitri, G. Pick, J. Spagnuolo. M.: Nat. Issled. University Press ‘Higher school of economics’, 2013. P. 79.
6. Smotritskaya 1.1. The state contract system: Strategic objectives and priorities for the development // Bulletin of the Institute of Economics. RAS. 2012. № 5.
7. Smotritskaya I.I. Ferrous SI From the state order for public procurement // Society and Economy // 2012. № 9.
8. Williamson O. The Economic Institutions of Capitalism. St. Petersburg.: Len-izdat, 1996. S. 549-550.
9. Eric G. Furubotn, Rudolf Richter. Institutions and Economic Theory. Achievements of the new institutional economics. St. Petersburg: Publishing house St. Petersburg State University, 2005. S. 162.
84
