CC BY
42
Вестник Института экономики Российской академии наук
4/2013
ИНСТИТУТ КОНТРАКТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
И. СМОТРИЦКАЯ доктор экономических наук, заведующая сектором Института экономики РАН
РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА КОНТРАКТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В НОВОЙ ЭКОНОМИКЕ РОССИИ1
Статья посвящена проблемам формирования института контрактных отношений в российской экономике. Обосновывается необходимость развития контрактных механизмов управления в условиях перехода к новой экономике - диверсифицированной и инновационной. Рассматриваются методологические и институциональные подходы к развитию института контрактных отношений. Особое внимание уделено целям и задачам контрактной системы управления государственными закупками, контрактным механизмам взаимодействия государства, бизнеса и общества. Анализируются ключевые проблемы создания государственной контрактной системы, предлагаются стратегические направления и принципы ее развития.
Ключевые слова: институт контрактных отношений, новая экономика, качество управления, контрактная система, государственная система управления закупками, эффективность закупок, инновационная активность, стратегия развития, общественный контроль.
Классификация JEL: B250, C780, D230, H570.
В настоящее время в нашей стране идет активное обсуждение и разработка стратегии развития новой экономики России. Термин «новая экономика» или «экономика знаний» (knowledge economy) появился для обозначения особенностей и изменений в процессе производства продуктов и оказании услуг при переходе высокоразвитых стран к инновационной экономике. В экономической литературе встречаются разные смысловые наполнения данного понятия, однако можно выделить следующие основные характерные черты «новой экономики».
В первую очередь, это экономика с развитым комплексом наукоемких отраслей и информационных электронных коммуникационных сетей, характеризующихся более значительным удельным весом
1 Статья подготовлена при финансовой поддержке РГНФ (проект № 12-02-00427 8 120200 004270).
интеллектуального капитала по сравнению с материальными элементами. Отличительной особенностью новой экономики является повышенное внимание к знаниям, как к непосредственной производительной силе и главному производственному ресурсу. Производство знаний выступает источником экономического роста и включает в себя сферу науки, образования, производство инноваций, оказание интеллектуальных услуг. В силу своей специфики новая экономика имеет развитую систему гибких горизонтальных связей и соответственно развитый институт договорных контрактных соглашений, в том числе между государством и частным бизнесом.
Основные характеристики и приоритеты развития новой экономики в России даны в предвыборной статье В.В. Путина «О наших экономических задачах». Для перехода к новой экономике - диверсифицированной и инновационной - необходима реализация комплекса структурных реформ в социально-экономической системе страны, формирование новой эффективной модели управления, институци-онализация соответствующих новых форм и механизмов взаимодействия государства, бизнеса и общества2.
В настоящее время Минэкономразвития РФ разрабатывает прогноз долгосрочного развития до 2030 г.3, предусматривающий реализацию программ преобразований в ведущих секторах экономики. Данный прогноз включает три различных сценария развития и содержит набор ключевых проектов для выполнения задач качественного роста, формирования основ новой экономики.
Первый сценарий предполагает консервативный рост (см. табл.). Это сценарий частичной модернизации, которая не меняет природу нашей экономики и сохраняет доминирующее положение нефтегазового комплекса, зависимость от импорта передовых технологий.
Второй сценарий рассматривается как инновационный: при нем происходит серьезный качественный сдвиг (траектория роста около 4-4,2% в долгосрочной перспективе), формируются основы экономики знаний, где инновационные технологии и интеллектуальный капитал становятся конкурентоспособными. Однако для того, чтобы достигнуть качественного роста и обеспечить реализацию целей создания новой экономики, предлагается «целевой форсированный» сценарий. Форсированный сценарий ориентирован на качественный
2 Путин В.В. «Новая экономика России - это экономика диверсифицированная, где кроме современного топливно-энергетического комплекса будут развиты и другие конкурентоспособные сектора. Доля высокотехнологичных и интеллектуальных отраслей в ВВП должна к 2020 г. увеличиться в 1,5 раза» // Ведомости. 30.01.2012.
3 Подробно о прогнозируемых сценариях развития см.: Клепан А. У нас есть шанс по-мудреть // Ведомости. 5.03.13. С. 8
Таблица 1
Основные макроэкономические параметры сценариев долгосрочного развития экономики РФ (прогноз Минэкономразвития)
Варианты 2010 г. 2020 г. 2030 г.
1 3,8 3,6
Доля роста в мировом ВВП, % 2 3,8 4.0 4,3
3 4,6 5,3
ВВП, % (2007 г. = 100) 1 146 192
2 101 153 227
3 176 281
Инвестиции, % (2007 г. = 100) 1 177 260
2 98 192 318
3 268 460
Отношение производительности труда в России к США, % 1 53 64
2 40 56 75
3 63 90
Источник: Ведомости. 5.03.2013.
рывок в развитии, прорыв в конкурентоспособности страны на базе образования конкурентного сектора, который к 2020 г. будет производить на экспорт машиностроительной продукции на сумму более 60 млрд долл. (на сегодня она около 30 млрд долл.) и почти на 200 млрд долл. - к 2030 г.
Данный «форсированный сценарий» предусматривает новый уровень открытости экономики, партнерства государства и бизнеса, что требует качественного изменения системы государственного управ-ления4 на основе развития адекватных институтов и механизмов для регулирования возникающих разнообразных экономических и социальных связей.
Как показывает мировая практика, одним из базовых институтов, регламентирующих возникающие формы и механизмы взаимодей-
4 Следует отметить, что на современном этапе неэффективность государственного управления выступает одним из ключевых факторов сдерживающих рост экономики. Так, по оценке экспертов Goldmann Sachs, улучшение предпринимательских условий вместе с улучшением институтов управления экономикой позволило бы России повысить потенциал своего развития до 5,3% против текущего 3,7% (оценка G.S.). На острую необходимость повышения эффективности государственного управления указали в процессе проводившегося опроса 80% участников последнего Давосского форума.
ствия, является институт контрактных отношений. Универсальный принцип договоренности, так называемый «контрактный подход», широко используется в странах с новой экономикой. Так, Федеральная контрактная система США (наряду с государственным бюджетом и налоговой системой) выступает важнейшим механизмом государственного регулирования и стимулирования инновационной деятельности. Благодаря многообразию использования различных форм контрактных соглашений государство имеет возможность не только стимулировать инновационную деятельность отдельных участников, но и создавать различные формы кооперации для реализации крупных научно-технических программ.
Таким образом, формирование новой экономики в России предполагает развитие института контрактных отношений для построения современной модели взаимоотношений государства, бизнеса и общества. В свою очередь повышение качества управления экономикой требует, с одной стороны, переориентации государственного управления на более гибкие контрактные механизмы регулирования, с другой -повышения эффективности деятельности государства как субъекта контрактных отношений. В русле данной «контрактной» идеологии лежит и задача перехода социальной сферы экономики на оплату труда через систему «эффективного контракта», в соответствии с Указом Президента РФ от 7.05.2012 г... Общий вектор перемен бюджетной политики можно определить так: от финансирования всего - к финансированию значимых для общества результатов.
В этой связи разработка методологии построения модели управления экономикой, опирающейся на развитые контрактные механизмы, на макро- и микроуровне в единстве с другими инструментами государственного управления представляется чрезвычайно актуальной задачей для формирования новой стратегии социально-экономического развития страны.
Институциональные подходы к развитию контрактных
отношений в российской экономике
В глобальном информационном обществе меняется сам предмет экономической науки: если раньше она была «наукой о выборе», то теперь, по мнению многих ученых, она в большей степени становится «наукой о «контрактах»5. В свою очередь, деятельность экономических субъектов рынка рассматривается сквозь призму взаимовыгодных кон-
5 См., например: Buchanan J.M. 1964. Is economics the science of choice? In: E. Streissler (ed.) Roads to Freedom: Essays in Honor of F.A. Hayek. Routledge&Kegan: London. P. 47-64; Williamson O.E. 2002. The theory of the firm as governance structure: From choice to
трактных отношений, в рамках так называемой контрактной (договорной) парадигмы. В институциональной теории контрактная парадигма может реализовываться как извне, через институциональную среду (выбор правил игры: социальных, правовых и политических), так и через отношения, лежащие в основе организаций, то есть изнутри6. Соответственно организация рассматривается рядом ученых данного направления как сплетение контрактов. Поэтому для таких авторов экономические теории контракта и теории организации тесно связаны.
Следует отметить, что в рамках современной институциональной теории сама трактовка понятия института имеет разное наполнение. Если Д. Норт определяет институт как правила игры, то в концепции нобелевского лауреата О. Уильямсона понятие института более соответствует уровню институциональной среды, а институты есть «структуры управления» Проблема эффективности структуры управления контрактными отношениями находится в центре внимания теории транс-акционных издержек О. Уильямсона, являющейся одним из ключевых элементов новой институциональной экономической теории.
При этом О. Уильямсон большую часть экономических отношений считает контрактными, так как субъекты экономических отношений заменяют обычную рыночную сделку купли-продажи на свободном рынке более сложной формой экономической организации - контрактацией для достижения большей эффективности. О. Уильямсон показал, что такие ранее считавшиеся разноплановыми феномены, как вертикальная интеграция, способы организации работы, современная корпорация, корпоративное управление, государственное регулирование имеют схожую контрактную природу и потому доступны для анализа на основе единой концепции трансакционных издержек. В частности, он отмечает, что «рискуя чрезмерно упростить феномен государственного регулирования, его можно определить с точки зрения контрактных процессов как в высшей степени несовершенную форму долгосрочного контракта, в рамках которого, во-первых, регулируемой стороне гарантируется в целом разумная норма прибыли и, во-вторых, в обмен на эту гарантию, адаптации к изменяющимся обстоятельствам успешно осуществляются без дорогостоящих тяжб,
contract. // Journal of Economic Perspectives. Vol. 16. N 3. P. 172-173.; Фуруботн Э.Г. Рихтер Р. 2005. Институты и экономическая теория. СПб. 2005. С. XIV-XX.
6 При этом теория агентов (взаимоотношения «принципал - агент») приоритетное внимание уделяет побудительным мотивам (предпосылкам) контрактов (ex ante), а теория трансакционных издержек реализованным соглашениям (ex post), порождающим различные управленческие структуры. См.: Уильямсон О.И. Экономические институты капитализма. СПб.: Лениздат, 1996. С. 69-70.
сопровождающих такие изменения, когда стороны наслаждаются большей автономией»7.
Современная институциональная теория рассматривает проблему развития контрактных отношений с учетом широкого спектра форм собственности и контрактных форм. Наряду с частной собственностью исследуется государственная, акционерная формы собственности с точки зрения их возможной эффективности в обеспечении рыночного обмена.
На основе разработанных систем прав собственности и оптимальных контрактов (Р. Коуз, Р. Познер, С. Пейович, Дж. Стиглиц, А. Алчиан, Г. Демсец, Д. Норт, О. Уильямсон ) представители институциональной теории трактуют «внутренний» мир контракта по-разному. Одни его главной характеристикой называют планирование, другие - обещания, третьи - конкуренцию, четвертые - механизм управления (или частный порядок улаживания конфликтов). Каждая из этих точек зрения, по-своему верна в зависимости от поведенческих предпосылок, наиболее адекватных конкретной сделке, и от экономических характеристик товара или услуги, являющихся ее предметом.
Как отмечает Дж. Бъюкенен, «экономическая теория все больше становится наукой о контрактах», вследствие чего возникает необходимость в институтах, защищающих права собственности и контролирующих исполнение контрактов8. Именно государству субъектами контрактных отношений передается право контроля над исполнением определенных сделок, в которых защиту прав собственности выгоднее поручить государству. В итоге государство играет в контрактной системе двоякую роль. С одной стороны, оно является гарантом исполнения контрактов, с другой стороны, обладает собственностью и само становится равноправным субъектом контрактных отношений. То есть свобода контракта не исключает деятельности государства9, направленной на создание институтов для регулирования и управления контрактными отношениями.
В этой связи свобода контракта и вытекающая из нее частная автономия могут трактоваться в качестве юридического аналога принципа децентрализации принятия экономических решений, а структура управления или институционального устройства играют решающую роль в централизации для определения логики поведения
7 Уильямсон О.И. Экономические институты капитализма. СПб.: Лениздат, 1996. С. 549- 550.
8 Бъюкенен Дж. Избранные труды. М.: Таурус-Альфа, 1997. С. 69.
9 Фуруботн Э.Г., Рихтер Р. Институты и экономическая теорияю СПб.: Изд дом. СПбГУ, 2005. С. 162.
и достижения максимальной эффективности деятельности экономической единицы10.
В свою очередь, формирующиеся контрактные системы позволяют обеспечивать большую эффективность хозяйствующего субъекта, представляя собой интеграцию рыночных (автономных) и нерыночных (централизации) начал организации экономической деятельности, получающих свое материальное воплощение в контракте как юридическом документе.
В этой связи базовой компонентой любой контрактной системы является совокупность нормативных актов, регулирующих контрактные отношения между субъектами экономической деятельности, государством (в лице уполномоченных исполнительных органов) и частным сектором в целом и, в частности, в определенных крупных проектах, отдельных отраслях, видах деятельности.
Следует отметить, что именно через систему контрактов устанавливаются и реализуются экономические и договорные связи государства-заказчика с участниками рынка различных форм собственности. Данная система, в частности, предполагает конкурентную борьбу между соискателями государственных заказов. Предмет конкуренции - государственные средства, направляемые на обеспечение общественных потребностей. Так, в российской экономике государство выступает крупнейшим потребителем на рынке товаров, работ, услуг. За последние пять лет российский рынок государственных закупок имеет устойчивую тенденцию к росту. В 2012 г. государство заключило 2877505 контрактов, объем контрактации превысил 6 трлн руб. и составил около 50% расходной части федерального бюджета11.
Развитие контрактной системы предполагает процесс постоянного совершенствования законодательной базы контрактных отношений в соответствии с меняющимися социально-экономическими условиями. В нашей стране институт контрактных отношений находится в процессе формирования. Существующие на разных уровнях институты управления и развития в полной мере не используют возможности контрактных соглашений как инструмента организации и регулирования гибких горизонтальных связей и взаимодействий, возникающих в инновационной экономике. Системы управления, как правило, носят иерархический характер и не отвечают задачам инновационного обновления.
В то же время в сфере государственных закупок, обладающей значительным потенциалом для стимулирования развития новой экономики, создана институциональная основа для формирования государственной контрактной системы.
10 Там же. С. 160-161.
11 http://zakupki.gov.ru.
Формирование контрактной системы управления
государственными закупками
Новая экономика обусловливает наличие двух противоположных тенденций в развитии институтов управления закупками. С одной стороны, активное развитие информационных технологий создает условия для снижения трансакционных издержек при централизации ряда закупочных процедур (проведение конкурсов, торгов, аукционов, и т.д.), позволяет экономить при закупках крупными оптовыми партиями, снижает издержки за счет совместного использования глобальных информационных и интеллектуальных ресурсов, высокопрофессионального кадрового потенциала. Централизация дает больше возможностей закупочным органам для проведения постоянного системного маркетингового анализа, учета состояния и динамики рынков для разработки и реализации необходимой экономической и социальной политики12.
С другой стороны, эффективность системы закупок в условиях инновационного обновления экономики зависит от учета специфики закупок инновационной продукции, потенциала многообразных связей и сетевых взаимодействий, возникающих в инновационной среде, что требует использования гибких инструментов и методов управления, соответствующей децентрализации функций и развития горизонтальных взаимосвязей, формирования соответствующего института контрактных соглашений.
В этой связи в современных развитых государственных и частных компаниях, как правило, преобладают смешанные (гибридные)
12 Современная зарубежная практика свидетельствует о том, что в последние годы наметилась тенденция к повышению уровня централизации закупок. Например, в Великобритании в 2000 г. было создано Министерство государственной торговли (OGC). В результате слияния закупочных услуг Закупочного агентства (TBA) , Центрального агентства компьютеров и коммуникаций (CCTA), Совета гражданской недвижимости (PACE) и закупочных отделов Казначейства была создана компания OGC Buying Solutions. Целью этой организации является обеспечение государственных органов более чем 50 тыс. видов товаров и услуг.. В EC , где крайне осторожно относились к процессу централизации закупок, рассматривая его как фактор монополизации и снижения конкуренции на рынке, принята Директива EC 2004/18, регламентирующая возможность создания центральных закупочных институтов. За последние десять лет созданы центральные закупочные организации во Франции (UGAP и Opashe), в Италии (Consip), в Финляндии (Hancel), в Дании (SKI), в Австрии (BBG) и др. Тенденция к централизации наблюдается также в Азии и Южной Америке. В Южной Корее работает централизованное закупочное агентство PPS, которое осуществляет порядка 30% государственных закупок. В ряде стран Латинской Америки (Мексика, Бразилия, Чили) действуют централизованные системы электронных закупок.
модели управления, в которых центральные и территориальные органы делят полномочия, функции и ответственность в закупочной деятельности. Например, оценка эффективности закупок, проведенная в 2004 г. консалтинговой фирмой Эй Ти Карни (A.T. Kearney) в 275 международных компаниях, показала, что все большую популярность приобретают модели управления, в которых стратегические решения принимают на центральном уровне, а сделки осуществляются на местном уровне13.
В нашей стране данные тенденции нашли отражение в реализуемой реформе сферы закупок для государственных и муниципальных нужд на основе перехода к контрактной системе управления закупками (КС).
С 1января 2014 г. вступает в силу Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее -Закон о контрактной системе). Данный Закон включает совокупность норм и правил, регулирующих государственную закупку как единый цикл, состоящий из следующих ключевых этапов: прогнозирование -поставок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд; формирование планов обеспечения государственных (муниципальных) нужд; размещение заказов на поставку товаров, работ, услуг и заключение контрактов; исполнение, мониторинг и аудит государственных контрактов.
Концепция развития КС предусматривает расширение способов закупки, добавление двухэтапных закрытых конкурсов, размещение способом запроса предложений, усиление фактора предквалифика-ции на основе введения дополнительных квалификационных требований к участникам конкурсов, что чрезвычайно важно при заключении контрактов в инновационной сфере.
Существенная роль в повышении качества управления закупками отведена созданию информационной среды контрактной системы. В соответствии с Законом единая информационная система будет содержать: планы и планы-графики закупок; информацию о реализации планов; реестр контрактов, заключенных заказчиками; реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей); реестр банковских гарантий; реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний.
Важной новацией является обеспечение общедоступного и безвозмездного доступ субъектов рынка закупок к большому массиву аналитической и нормативно-методической информации. Данный блок единой системы будет содержать информацию о складывающихся
13 Руководство по закупкам / Под ред. Н. Димитри, Г. Пика, Дж. Спаньоло. М.: Нац. Исслед. Ун-т «Высшая школа экономики», 2013. С. 79.
на товарных рынках ценах товаров, работ, услуг, закупаемых для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также о размещаемых заказчиками запросах, ценах товаров, работ, услуг. Он будет включать все нормативно-правовые акты и методические рекомендации, регулирующие контрактные отношения. Информация, содержащаяся в единой информационной системе, будет размещаться на официальных сайтах.
По нашему мнению, приоритетным условием повышения эффективности контрактных отношений выступает реализация принципа единства стандартов и параметров контрактации, предусмотренного в данной системе. В этой связи одной из ключевых проблем реализации Закона является разработка библиотеки типовых контрактов и типовых условий контрактов, библиотеки типовых форм конкурсной документации, технических заданий, стандартизации документооборота. Следует отметить, что ряд субъектов РФ в рамках своих полномочий ведут активную работу по созданию такой информационной базы, например, в г. Москва она включает 330 видов контрактов, идет дальнейшая стандартизация форм и разработка типовых технических заданий.
В рамках контрактной системы предусмотрены организационные и управленческие новации, которые коснутся всех субъектов рынка государственных и муниципальных закупок. В соответствии с Законом расширяются функции заказчиков - они обязаны готовить трехлетний и годовой планы закупок, в особом порядке корректировать и уточнять их. Если раньше заказчики обосновывали только начальную цену закупки, то со следующего года они обязаны будут обосновать и предмет закупки, и способ закупки, и требования к участникам закупки. Соответственно для реализации новых функций предусмотрено создание специальных контрактных служб или назначение контрактного управляющего, имеющего специальную профессиональную подготовку.
Законом регламентирована существующая тенденция к централизации ряда функций для снижения издержек процесса закупок. В рамках контрактной системы возможны варианты централизации определенных функций в специальном казенном учреждении, в отраслевом ведомстве, органе исполнительной власти для территориальных органов и подведомственных учреждений. Полномочия по муниципальным закупкам по соглашению между субъектом федерации и муниципальным образованием могут быть переданы на уровень субъекта федерации.
Следует отметить, что централизация позволяет сократить издержки за счет экономии на масштабе закупок, отсутствии дублирования функций, совместного использования инфраструктуры, ресурсов, знаний. Однако экономия издержек за счет масштаба закупок в большей степени возможна при условии централизации заку-
пок стандартной продукции. При закупках наукоемкой, технологически сложной и инновационной продукции, как правило, более эффективна децентрализованная форма закупок, позволяющая использовать дифференцированный (индивидуальный) подход и гибкие формы контрактных соглашений.
Таким образом, выбор между централизацией и делегированием полномочий на разных уровнях контрактной системы, по нашему мнению, должен приниматься на основе комплексного анализа следующих ключевых аспектов закупок: контроль и возможная экономия транзакционных издержек; уровень стандартизации продукции; доля закупок стратегической и инновационной продукции; состояние и динамика рынка; наличие финансовых, материальных и кадровых ресурсов.
Принятый Закон формирует институциональные условия для формирования нового алгоритма взаимодействия между государственными заказчиками и поставщиками. Нормативно закреплена (ст. 34 Закона) зеркальная ответственность за невыполнение условий и расторжение контрактов как со стороны государственных и муниципальных заказчиков, так и исполнителей контрактов. Заключаемый контракт будет включать обязательное условие об ответственности заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом.
Кроме того, государственные контракты теперь могут иметь специальные условия, например, обязательное привлечение при исполнении контрактов субподрядчиков, которые являются субъектами малого предпринимательства или социально ориентированными некоммерческими организациями, что ранее делалось крайне редко. Идеология реформы предусматривает и развитие общественного контроля за контрактацией в целях содействия повышению эффективности расходования бюджетных средств, предупреждения, выявления нарушений и информирования заказчиков, надзорного и (или) контрольных органов о выявленных недостатках, негативных фактах и нарушениях.
Таким образом, Закон о контрактной системе сделал значительные подвижки для повышения роли государственных контрактов, как «мягкого» рыночного инструмента регулирования социально-экономического развития.
В то же время предусмотренные Законом новации требуют дополнительной разработки на законодательном и организационном уровне в разрезе отдельных важных аспектов, в том числе: формирование соответствующей институциональной базы, согласование и внесение необходимых изменений в законодательные акты (Бюджетный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ и др.); создание полноценной нормативно-правовой и методической базы планирования государствен-
ных закупок; введение различных форм «новых» контрактов, предполагающих долгосрочное комплексное сотрудничество государства и частного бизнеса; принципы увязки контрактов с социальными проблемами регионов; создание системы профессиональной подготовки кадров и т.д.
При этом общая институциональная и организационная структура государственных закупок не нашли в Законе полного и четкого определения. В связи с этим в ходе формирования и развития КС может проявиться конфликт интересов, связанный с разногласиями заинтересованных ведомств (Минфин, Минэкономразвития, ФАС) в определении правовой и практической сферы деятельности органов государственной контрактной системы. Требуется экспертная оценка и формирование пакета существующих проблем, классифицированных по приоритетности значения и уровню сложности, разработка «дорожной карты» развития КС. То есть речь идет о реалистичном планировании развития КС во взаимоувязке с государственной экономической и бюджетной политикой.
Создание контрактной системы в России представляет собой попытку обновления и адаптации модели управления закупками к современным глобальным вызовам, стоящим перед нашей страной. Институциональные преобразования направлены на повышение качества государственного управления финансовыми ресурсами, на стимулирование инновационного развития, регулирование отношений государства, бизнеса и общества. Формируемая контрактная система в сфере государственных и общественных закупок создаст условия для активного развития и регламентации института контрактных отношений в российской экономике.
