CC BY
153
ФЕДЕРАЛЬНАЯ КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА
И.И. Смотрицкая
Государство как субъект контрактных отношений в условиях формирования инновационной экономики
Статья посвящена анализу институциональных основ экономической деятельности государства как субъекта контрактных отношений. В статье рассматриваются особенности контрактных отношений в сфере государственных закупок в условиях формирования инновационной экономики. Даются предложения по развитию институциональной среды и контрактных механизмов для привлечения потенциала частного предпринимательства к реализации инновационных проектов.
Ключевые слова: институт контрактных отношений, контрактная основа развития государственно-частного партнерства, федеральная контрактная система, государственные закупки, инновационное развитие экономики.
Модернизация и инновационное обновление российской экономики является основополагающим принципом сохранения конкурентоспособности нашей страны на мировом рынке. Стратегия инновационного развития предполагает формирование новой парадигмы взаимодействия государства и частного бизнеса, основанной на равноправных партнерских контрактных отношениях.
Необходимость «расширения применения механизмов государственно-частного партнерства при реализации инвестиционных проектов модернизации производства и внедрения инноваций» [см. Коммент. 1] требует, с одной стороны, оптимизации модели управления государственными ресурсами, переориентации системы государственного регулирования на рыночные механизмы и рыночную мотивацию, с другой стороны, повышения эффективности экономической деятельности государства как субъекта контрактных отношений.
В условиях смешанной экономики государство, реализуя свои экономические цели, вступает в договорные контрактные отношения. Именно через систему контрактов устанавливаются и реализуются экономические и договорные связи государства-заказчика с хозяйственными субъектами различных
© Смотрицкая И.И., 2011
форм собственности. Данная система, в частности, предполагает конкурентную борьбу между соискателями государственных заказов. Предмет конкуренции — государственные средства, направляемые на обеспечение общественных потребностей.
Универсальный принцип договоренности, так называемый «контрактный подход» в широком смысле этого понятия, используется в настоящее время при установлении разнообразных экономических и социальных связей. Современная экономическая наука рассматривает проблему развития контрактных отношений с учетом широкого спектра форм собственности и контрактных форм. Наряду с частной собственностью исследуется государственная, акционерная формы собственности с точки зрения их возможной эффективности в обеспечении рыночного обмена.
На основе разработанных систем прав собственности и оптимальных контрактов (Р. Коуз, Р. Познер, С. Пейович, Дж. Стиглиц, А. Алчиан, Г. Дем-сец, Д. Норт, О. Уильямсон) представители институциональной теории трактуют «внутренний» мир контракта по-разному. Одни его главной характеристикой называют планирование, другие — обещания, третьи — конкуренцию, четвертые — механизм управления (или частный порядок улаживания конфликтов). Каждая из этих точек зрения, как отмечает О. Уильямсон, по-своему верна в зависимости от поведенческих предпосылок, наиболее адекватных конкретной сделке, и от экономических характеристик товара или услуги, являющихся ее предметом. В частности, О. Уильямсон показал, что такие ранее считавшиеся разноплановыми феномены, как вертикальная интеграция, современная корпорация, корпоративное управление, государственное регулирование имеют схожую контрактную природу.
Как отмечает Дж. Бъюкенен, «экономическая теория все больше становится наукой о контрактах», вследствие чего возникает необходимость в институтах, защищающих права собственности и контролирующих исполнение контрактов. Именно государству субъектами контрактных отношений передается право контроля над исполнением определенных сделок, в которых защиту прав собственности выгоднее поручить государству. В итоге государство играет в контрактной системе двоякую роль. С одной стороны, оно является гарантом исполнения контрактов, с другой стороны, обладает собственностью и само становится равноправным субъектом контрактных отношений.
Поскольку вся система имущественных договорных взаимосвязей базируется на собственности, роль государства как субъекта контрактных отношений определяется:
1. наличием государственной собственности в экономике;
2. государственными расходами на все цели государственного хозяйствования, прежде всего на государственные закупки, то есть на приобретение товаров, выполнение работ и оказание услуг для обеспечения общественных потребностей.
Как показывает мировая практика, необходимым условием формирования инновационной модели экономики является эффективное взаимодействие государственной и частной собственности, предполагающее интеграцию капиталов в границах отдельной фирмы (смешанное предприятие) или в рамках различных форм государственно-частного партнерства (ГЧП). Термин ГЧП охватывает широкий спектр партнерских отношений от простых контрактов с частными предпринимателями на производство товаров, работ, оказание услуг до крупных, комплексных проектов, необходимых в сферах, где существует потребность в частных инвестициях.
Государство, привлекая потенциал частного предпринимательства для финансирования капиталоемких, долго окупаемых, но важных для модернизации и инновационного обновления проектов, не утрачивает над ними контроль, а частный бизнес получает возможность доступа к ранее закрытым секторам экономики, например к транспортной инфраструктуре, жилищно-коммунальному хозяйству, привнося с собой новые эффективные технологии управления.
По данным Infrastructure Journal, в первой половине 2010 года общий объем только инфраструктурных проектов, реализуемых через механизм ГЧП, вырос в мире на 7% по сравнению с аналогичным периодом 2009 года и составил 27,5 млрд долларов США. В России подтверждение источников финансирования (финансовое закрытие) было достигнуто по трем транспортным проектам (строительство автодороги «Москва — Минск» в обход города Одинцово, строительство автодороги «Москва — Санкт-Петербург» на участке 15—58 км и реконструкция аэропорта Пулково), что привело к выходу российского рынка инфраструктурных проектов по стоимости и сложности на качественно новый уровень.
Следует отметить, что модернизация инфраструктуры является необходимым условием качественного роста экономики, в связи с чем инвестиции в развитие инфраструктуры, в том числе с привлечением капитала частного сектора, выступают действенным инструментом реализации инновационной политики многих стран.
В нашей стране ежегодные объемы государственных инвестиций в инфраструктуру (по данным аудиторского агентства КПМГ) составляют 2—3% ВВП, что ниже средних мировых показателей (соответственно 4—5% ВВП). Планируемый объем инвестиций в инфраструктуру до 2020 года составляет 1 трлн долларов США, при этом треть этой суммы планируется привлечь за счет частного сектора, что предполагает развитие российского рынка ГЧП. В настоящее время в российской экономике находится около ста проектов ГЧП на разных стадиях подготовки, очевидно, что их эффективность будет зависеть от разработки оптимальных институциональных условий, структуры контрактов и своевременного финансирования.
Для современной инновационной экономики более типичным и массовым является производство «на заказ» в соответствии с результатами
научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР), достигнутыми предварительными соглашениями о поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг. Меняется характер сделок купли-продажи, растет доля форвардных и фьючерсных контрактов, формирующих экономические отношения на более продолжительный период. Соответственно меняется и объект закупок в рамках государственных контрактов, в общем объеме закупок возрастает доля интеллектуальных услуг, инновационной продукции и технологий.
Однако по целому ряду критериев значительная часть государственных закупок не предполагает установления длительных партнерских отношений между государством и частным бизнесом, в первую очередь, это закупки массовой, стандартной продукции, которая есть на рынке. В тоже время определенные виды государственных контрактов предусматривают привлечение средств частного сектора на условиях софинансирования и включают сложные подрядные и субподрядные схемы реализации контрактов, с возможной интеграцией интеллектуальных, финансовых активов государства и частных предпринимателей. Например, при реализации долгосрочных государственных контрактов на НИОКР, при производстве технически сложной и инновационной продукции могут возникать различные формы ГЧП.
Анализ мирового опыта организации государственных закупок показывает, что специфические черты и особенности формирования института контрактных отношений в сфере обеспечения общественных нужд определяются историческими, социальными и экономическими особенностями стран.
В силу особенностей исторического развития США, пожалуй, дальше других развитых стран продвинулись в организации системы партнерства государства и частного бизнеса, основанной исключительно на рыночных принципах. В отличие от стран Европы, где исторически существовал довольно развитый государственный сектор в производственной сфере (прежде всего, в оборонных отраслях), промышленный потенциал США всегда находился в основном в частных руках, включая и производство вооружений. Усилия государственных органов по обеспечению общенациональных нужд направлялись на поиск механизмов и методов, способных наилучшим образом учесть общественные интересы при полном соблюдении законных прав собственников. В результате государственно-частное партнерство лежит и в основе функционирования Федеральной контрактной системы США, предусматривающей различные формы ГЧП при финансировании и реализации государственных контрактов.
В рамках Европейского Сообщества получает развитие новая концепция закупок — sustainable procurement (государственные закупки в целях устойчивого развития), включающая систему стимулирующих мер для соблюдения государственными заказчиками как субъектами контрактных
отношений трех базовых принципов — эффективности, экологичности и социальной полезности закупаемых товаров, работ, услуг в масштабах всего общества.
Данная концепция предполагает как традиционные формы государственно-частного партнерства, опирающиеся на регламентированные контрактные отношения, так и образование более сложных форм партнерства для строительства и управления общественно значимыми (инфраструктурными, социальными) объектами в рамках, так называемых, контрактов «нового поколения». По определению экспертов международной юридической фирмы «Герберт Смит», под контрактами «нового поколения» понимаются долгосрочные договоры, заключаемые между публичной и частной сторонами для целей привлечения инвестиций в инфраструктуру, предусматривающие справедливое распределение рисков между сторонами договора и обеспечивающие исполнимость обязательств публичной стороны по осуществлению платежей частному инвестору в течение всего срока действия договора.
В отличие от «традиционных» государственных закупок товаров или услуг данные контракты предполагают: во-первых, долгосрочное комплексное сотрудничество; во-вторых, оказание публичной услуги на постоянной основе в интересах государства.
Частный партнер берет на себя обязательства и риски при строительстве объектов, а также обязательства качественного управления и (или) оказания услуг. В свою очередь государство осуществляет платежи за указанные услуги в зависимости от вида услуг и характеристик построенных объектов.
В рамках новой концепции государство в лице органов его исполнительной власти разных уровней (общенациональных, штатов, графств, территорий, провинций, муниципалитетов и тому подобное) отказывается от некоторых традиционно выполняемых ими функций и передает их организациям частного сектора на основе долгосрочного контракта. Примерами являются контрактация частных фирм для строительства и содержания тюрем в Англии, строительство и содержание платных автотрасс в Италии, коммунальное обслуживание населенных пунктов (например, уборка улиц, вывоз мусора и так далее) в целом ряде стран.
К контрактам «нового поколения» относятся и долгосрочные «партнерские договора», получившие в настоящее время наибольшее распространение во Франции (партнерские договора законодательно были введены в практику 17 июня 2004 года). В соответствии с таким договором государство (или его уполномоченный орган) делегирует частному партнеру на срок, определяемый, исходя из окупаемости проекта, «глобальную услугу» по осуществлению финансирования строительства или реконструкции объектов инфраструктуры, по управлению, эксплуатации и техническому обслуживанию объектов или иных видов услуг в интересах
государства. Отличительной особенностью французского «партнерского договора» является то, что он заключается в целях оказания услуг, находящихся в сфере полномочий государственных (публичных) образований в связи с реализацией ими государственных функций. Предметом договора является покупка государственным (публичным) партнером в рассрочку необходимых сервисных услуг у частного партнера. В отличие от государственного заказа в основе «партнерского договора» заложен механизм распределения рисков между сторонами договора. Именно публичная сторона несет риски спроса на услуги, а частная сторона несет риски, связанные со строительством, управлением и эксплуатацией объектов, качеством оказываемых услуг.
В целом использование контрактов «нового поколения» требует планирования государственными уполномоченными органами объемов и видов услуг, которые могут быть переданы частному бизнесу и дает ряд значительных преимуществ, в том числе:
• оптимизация осуществляемых инвестиций в инфраструктуру за счет снижения стоимости объекта и его обслуживания;
• финансовая прозрачность бюджетных расходов;
• снижение сроков реализации проектов, так как при осуществлении платежей в рассрочку с момента ввода объекта в эксплуатацию, частный инвестор мотивирован на реализацию проекта в кратчайшие сроки;
• обеспечение качества проекта за счет обязательств частного инвестора по его техническому обслуживанию и привязки оплаты к качеству объекта1.
Таким образом, контракты «нового поколения» позволяют использовать механизмы государственно-частного партнерства, обеспечивающие более прозрачное и эффективное расходование бюджетных средств, как для организации управления государственной собственностью, так и для оказания качественных государственных (публичных) услуг населению.
На современном этапе в нашей стране отсутствует необходимая институциональная база для развития контрактных отношений «нового поколения». Гражданский кодекс Российской Федерации позволяет заключать долгосрочные договора между государством (в лице его органов исполнительной власти) и представителями частного бизнеса, однако в связи с существующим бюджетным законодательством возникают проблемы с выполнением финансовых обязательств со стороны государства. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, средства, ко-
Ревзина О.В. Соглашения государственно-частного партнерства «нового поколения», М.: Государственно-частное партнерство: практика; проблемы; перспективы / под ред. Салихова Х.М., Зверева А.А. М.: Центр развития инфраструктурных проектов, 2011. С. 120.
торые должны быть направлены на оплату товаров, работ, услуг частного партнера в рамках срока действия контракта должны быть отражены в качестве расходных обязательств соответствующего государственного (или) муниципального заказчика, что обеспечивает бюджетное финансирование по данному контракту. Однако, максимальный планируемый бюджетный период равен трем годам. Таким образом, при заключении долгосрочных контрактов существуют риски неисполнения обязательств со стороны государственного партнера за пределами бюджетного периода.
Российская правоприменительная практика предусматривает, что контракты ГЧП, где государственной стороной выступают органы государственной (муниципальной) власти и финансирование реализации контрактов идет за счет бюджетных средств, попадают в сферу действия Федерального закона № 94-ФЗ от 21 июля 2005 года «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (Закон № 94-ФЗ).
Следует отметить, что данный закон не адаптирован к реализации проектов государственно-частного партнерства в сфере государственных закупок и не содержит нормативов, регулирующих партнерство государства и бизнеса. Действующая в соответствии с Законом № 94-ФЗ единая нормативная модель государственного контракта (на основе твердой фиксированной цены контракта) не создает возможностей для гибкого рыночного поведения государственных заказчиков, необходимого для реализации проектов ГЧП. В этих условиях ограничиваются возможности привлечения потенциала частного предпринимательства к обеспечению потребностей в общественных благах. Как показывает международная практика, развитие ГЧП в данной сфере предполагает многообразие форм государственных контрактов и формирование четко регламентируемого, но в то же время достаточно гибкого механизма контрактных соглашений, позволяющего государству достаточно эффективно осуществлять государственные закупки.
Таким образом, экономическая деятельность государства как субъекта контрактных отношений нуждается в развитии и регламентации ее правовой основы. Для эффективного использования контрактных механизмов необходимо формирование в России контрактной системы, осуществляющей нормативное регулирование так называемых «публичных» или «административных» договоров, то есть договоров, одной из сторон которых выступает государство.
В этой связи образование Федеральной контрактной системы (ФКС) [см. Коммент. 2] и внесение соответствующих изменений в законодательную базу, в первую очередь в Бюджетный кодекс России, в целях совершенствования бюджетного планирования, регламентации принципов и правил разделения функций распоряжения и управления бюджетными средствами, позволит сформировать благоприятную институциональную
среду для практической реализации новых моделей государственных контрактов. Создание ФКС является важным этапом в развитии «контрактного института», обеспечивающего эффективное взаимодействие государства и бизнеса, использование контрактных механизмов для реализации стратегии инновационного обновления экономики.
Комментарии
1. Подробнее см. Бюджетное послание на 2012—2014 годы Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Правительству Российской Федерации и руководителями палат Федерального собрания Российской Федерации от 29 июня 2011 года.
2. Проект Федерального Закона о «Федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг» внесен Правительством Российской Федерации на обсуждение в Думу 1 ноября 2011 года. Режим доступа http:// www.economy.gov.ru.
Литература
1. Варнавский В.Г., Клименко А.В., Королев В.А. Государственно-частное партнерство: теория и практика. М.: ГУ ВШЭ, 2010.
2. Зельднер А.Г. Партнерские отношения государства, бизнеса и общества в условиях смешанной экономики. М.: Экономические науки, 2010.
3. Пушкин А.В., Джапаридзе Р.М., Алпатов А. А. Государственно-частное партнерство: механизмы реализации. М.: Альпина паблишерз, 2010.
4. Смотрицкая И.И. Концептуальные подходы к развитию института государственно-частного партнерства в сфере государственных закупок.// ЭТАП: Экономическая теория, анализ, практика. 2010, № 4.
5. Ревзина О.В. Соглашения государственно-частного партнерства «нового поколения». М.: Центр развития инфраструктурных проектов, 2011.
6. Осинцев Ю.В. Государственно-частное партнерство: стратегия развития в России.//ЭТАП: Экономическая теория, анализ, практика. 2010, № 4.
7. Белюченко А.В. ГЧП как инструмент повышения энергоэффективности в бюджетной сфере Москвы.//ЭТАП: Экономическая теория, анализ, практика. 2011, № 3.
