CC BY
36
МАЛЬЦЕВА Вера Андреевна
Кандидат экономических наук, доцент кафедры мировой экономики
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 221-27-10 e-mail: [email protected]
Новая архитектура мировых сельскохозяйственных рынков: вызовы для многосторонних переговоров в рамках ВТО1
Исследуется проблема функционирования мировых сельскохозяйственных рынков в условиях Дохийского раунда переговоров стран-членов ВТО. Рассматриваются ключевые трансформации глобального рынка продовольствия - перераспределение глобальных потоков продовольствия между развитыми и развивающимися странами; переход от «эры низких цен» к периоду высокой ценовой волатильности; сдвиг от модели ограниченного спроса к модели ограниченного предложения сельскохозяйственной продукции на мировом рынке. Через призму данных структурных сдвигов анализируется переговорный процесс по аграрной проблематике в рамках Уругвайского и Дохийского раундов. Выявлено, что повестка Дохийского раунда по-прежнему ориентирована на решение проблемы низких цен и излишков. Определены ключевые вопросы-вызовы для переговоров в рамках ВТО: пересмотр повестки Дохийского раунда в части введения мероприятий, способствующих решению актуальных для 2010-х годов проблем сокращения волатильности цен и ценовых пиков, а также перенос акцентов с защиты производителей на поддержку потребителей.
JEL classification: Q17, F13, Q18
Ключевые слова: аграрная политика; ВТО; Дохийский раунд; международная торговля; сельское хозяйство.
Аграрная повестка Дохийского раунда переговоров стран членов ВТО является одной из ключевых и наиболее остро дискутируемых с момента его старта в 2001 г. Сельское хозяйство по-прежнему является самой защищенной отраслью мировой экономики, порождающей многочисленные искажающие эффекты (trade distorting effects) в международной торговле, сохраняя статус главной сферы занятости и источника доходов населения наименее развитых и некоторых развивающихся стран. Программа предшествующего Уругвайского раунда переговоров ВТО по аграрной проблематике в основном строилась вокруг проблем смягчения и нивелирования воздействия снижающихся мировых цен на производителей через регламентацию механизма поддержки фермеров и снижение барьеров для входа на другие рынки2. Дохийский раунд, стартовавший в схожих рыночных условиях продолжает начатую в Уругвайском раунде программу и также нацелен на поддержку производителей, тогда как современные реалии требуют постепенного смещения акцента к защите потребителей от колебаний
ю конъюнктуры и искажений торговли. В этой связи необходимость выработки спосо-
8 бов «укрощения» мировых цен на сельхозпродукцию и сокращения их волатильности
<
я _
« 1 Статья подготовлена при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта
Ц № 16-36-00243 мол_а «Оценка эффектов применения торговых ограничений в международной торговле сельскохозяйственной продукцией».
© 2 См. подробнее: [1. С. 157-171].
могут стать одним из важных пунктов разрабатываемой пост-балийской повестки, наряду с уже утвержденными в 2013 г. в рамках Балийского пакета соглашений.
На протяжении фактически всего XX века главной особенностью развития мировых сельскохозяйственных рынков являлся долгосрочный нисходящий тренд реальных цен на сельхозпродукцию (исключая периоды мировых войн и кризисов). В результате научно-технических революций в отрасли, произошедших в первой половине XX века в развитых странах и во второй половине - в развивающихся, растущее предложение превышало неэластичный спрос, что вело за собой стабильное понижение мировых цен и доходов фермеров (так называемая «беговая дорожка» В. Кокрана / «treadmill» [4]). В ответ на данный вызов страны мира, преимущественно развитые, оказывали различные виды поддержки цен на сельскохозяйственную продукцию и уровня доходов фермеров, что вкупе с применяемыми таможенно-тарифными барьерами также понижательно воздействовало на реальные цены на мировом рынке продовольствия.
Однако в начале XXI века произошел резкий перелом в долгосрочной понижательной тенденции мировых цен на продовольствие и разворот тренда в сторону резкого повышения. В середине 2000-х годов цены на сельхозпродукцию показали значительную волатильность (ценовые пики пришлись на 2007-2008, 2010-2011 и 2012 гг.). Так, в номинальном выражении к 2011 г. Индекс цен на продовольственные товары Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО) более чем в два раза превысил показатели 2000-2002 гг.1 Исследователи считают данное явление результатом наложения ряда факторов: потеря урожаев из-за природных катаклизмов в регионах крупных производителях, рост цен на энергоносители, повышение спроса со стороны бурно развивающихся стран с растущей численностью населения и уровнем жизни, др. [11. P. 10]. Таким образом, на современном этапе отмечается постепенный переход от модели ограниченного спроса к модели ограниченного предложения сельскохозяйственной продукции на мировом рынке. Данный процесс обусловливает необходимость симметричных изменений в проводимой странами аграрной политике, в том числе в рамках многосторонней системы регулирования международной торговли сельскохозяйственной продукции.
Следующей важной особенностью развития мировых сельскохозяйственных рынков в период Дохийского раунда переговоров является трансформация глобальной структуры торговли в связи с наметившимися тенденциями в производстве и потреблении сельхозпродукции. Здесь обращают на себя внимание, прежде всего, следующие моменты. Во-первых, в рассматриваемый период международная сельскохозяйственная торговля пережила бум роста: за 2000-2014 гг. ее стоимостной объем утроился и достиг 1,8 трлн дол. Во-вторых, несмотря на то, что мировой рынок по-прежнему «поделен» между ограниченным числом крупных игроков (ЕС, США, Япония, Индия, Китай и Бразилия), соотношение сил между развитыми и развивающимися странами постепенно меняется в пользу последних (табл. 1). В-третьих, целый ряд развивающихся стран за рассматриваемый период перешли в разряд нетто-экспортеров или существенно упрочили свое положительное сальдо в торговле сельскохозяйственной продукцией.
Как видно из приведенных в табл. 1 данных, темп роста сельскохозяйственного экспорта Бразилии в период 2000-2014 гг. оказался самым значительным (шестикратное увеличение стоимостных объемов экспортных поставок) в результате существенного подъема производства, невзирая на устойчивый рост внутреннего потребления. Экспортный потенциал сельского хозяйства Бразилии, кстати, вносит существенный вклад в общеэкономическое развитие страны - доля сельскохозяйственного экспорта в сум-
1 Положение дел в области продовольствия и сельского хозяйства // Материалы 38-й сессии Конференции ФАО. Рим, 15-22 июня 2013 г. С. 7.
марном товарном вывозе в 2014 г. составила рекордные 39%1. Впрочем, США по-прежнему остаются вторым по величине нетто-экспортером сельскохозяйственного сырья и продуктов питания, в основном вследствие застывших на месте показателей потребления в регионе2. За рассматриваемый период самым быстро растущим нетто-импорте-ром продовольствия стал лидер мирового сельскохозяйственного производства Китай, пятикратно увеличивший свою долю в мировом импорте с 1,8% в 1990 г. до 9,1% в 2014 г.
Таблица 1
Перепозиционирование главных игроков мирового аграрного рынка в международной торговле сельхозпродукцией, %
Страна Доля в мировом экспорте Доля в мировом импорте
1990 2000 2014 1990 2000 2014
США 14,3 13,0 10,3 9,0 11,6 8,4
ЕС-28 - 10,0 10,1 - 13,2 9,8
Бразилия 2,4 2,8 5,0 0,6 0,9 0,8
Китай 2,4 3,0 4,2 1,8 3,3 9,1
Индия 0,8 1,1 2,5 0,4 0,7 1,5
Япония 0,8 0,8 0,6 11,5 10,4 4,4
Составлено по данным официального сайта WTO (International trade statistics 2015 / WTO, 2015. URL: https://www.wto.org/english/res_e/statis_e/its2015_e/its15_merch_trade_product_e.htm).
Главным фактором текущих и перспективных трансформаций глобальных торговых потоков являются изменения в спросе как результат роста городского населения в мире и изменений в структуре потребления. По данным Б&У, в 2009 г. в мире насчитывалось 1,8 млрд чел., которых можно отнести к среднему классу, а к 2020 г. его численность достигнет 3,2 млрд [5. Р. 4]. При этом наибольший прирост в среднем классе ожидается в развивающихся странах (табл. 2), которые потенциально и будут создавать значительный спрос на большинство видов продовольствия. Так, например, в 1971 г. энергетическая ценность дневного рациона среднего китайца составляла 60% уровня потребления среднего американца или британца, тогда как к 2011 г. показатели практически сравнялись: 3 074 ккал в день на человека в Китае против 3 639 - в США и 3 414 -в Великобритании [3. Р. 3]. В этой связи главный вопрос заключается в том, сможет ли в ближайшие годы производство соответствовать растущему спросу, чтобы либо стабилизировать реальные цены, либо снизить их до исторически сложившегося уровня, или рост и волатильность цен под давлением растущего спроса будут продолжаться.
В последних работах агроэкономистов ФАО, Международного исследовательского института продовольственной политики (1БРШ), Международного центра развития торговли и устойчивого развития (1СТ80) активно обсуждаются причины неуспеха затянувшегося Дохийского раунда3, среди которых наряду со сложностью самой повестки отмечаются усиление лоббизма развивающихся стран, потенциальные угроза многостороннему подходу к регулированию торговли в лице региональных торговых соглашений, др.4 Оставив вопросы сложности принятия решения и согласования в рамках
1 International trade statistics 2015 / WTO, 2015. URL: https://www.wto.org/english/res_e/statis_e/ its2015_e/its15_merch_trade_pro duct_e.htm.
2 Положение дел в области продовольствия и сельского хозяйства // Материалы 38-й сессии Rонференции ФАО. Рим, 15-22 июня 2013 г. С. 12.
3 Балийский пакет соглашений, принятый в 2013 г., безусловно, стал в определенной степени прорывом, однако покрывает слишком малую часть обсуждаемой повестки в рамках Дохийского раунда.
4 См. подробнее: [2; 6; 7-10; 12].
переговорного процесса ВТО в стороне, отметим, что, пожалуй, не менее значимым фактором стало невнимание к произошедшим сдвигам на мировом сельскохозяйственном рынке со старта раунда в 2001 г. Так, Дж. Шмидхубер и С. Мейер [10. Р. 33] назвали «новой нормальностью» произошедший с середины 2000-х годов сдвиг от рынка с низкими ценами, значительными запасами продовольствия к волатильным высоким ценам и структурным дефицитам (см. рисунок). Период Уругвайского раунда («старой нормальности») характеризовался высоким уровнем поддержки агропроизводителей (преимущественно связанной) и ограничений доступа на рынок, а также активным экспортным субсидированием в целях избавления от излишков производства1. Все эти меры в целом укладывались в логику функционирования глобального рынка продовольствия в условиях ограниченного неэластичного спроса, растущего предложения и низких цен.
Таблица 2
Размер и региональное распределение среднего класса в мировой экономике
Регион 2009 2020 2030
млн чел. доля в мире, % млн чел. доля в мире, % млн чел. доля в мире, %
Северная Америка 338 18 333 10 322 7
Европа 664 36 703 22 680 14
Центральная, Южная
Америка 181 10 251 8 313 6
АТР 525 28 1 740 54 3 228 66
Африка к югу от Сахары 32 2 57 2 107 2
Ближний Восток
и Северная Америка 105 6 165 5 234 5
Мир в целом 1845 100 3 249 100 4 884 100
Источник: [5. P. 4].
В качестве ответа на данные вызовы правительства ведущих развитых стран им-плементировали широкий спектр мер поддержки внутренних цен на сельскохозяйственную продукцию, программы ограничения производства и создания продовольственных запасов. Данные мероприятия позволили достичь искомую цель - поддержать доходы национальных производителей, однако активное применение искажающих мер поддержки вкупе с высокими таможенными барьерами в итоге оказало понижательное воздействие на цены на мировом рынке и сделало их волатильными. Это, в свою очередь, демотивировало производителей в развивающихся странах, что в конечном счете вынудило потребителей перейти к более дешевой импортной (субсидируемой) продукции.
Основная декларируемая цель Соглашения по сельскому хозяйству 1995 г. как главного итогового документа Уругвайского раунда переговоров по аграрному вопросу заключалась в противостоянии негативным эффектам от сниженных цен на мировом рынке, более всего ударявшим по развивающимся странам. По сути, ни одна мера в рамках Уругвайского раунда (кроме ст. 12 ССХ) не была направлена на ограничение торговых барьеров, потенциально влекущих повышение цен, таких как ограничения
1 В рамках Уругвайского раунда переговоров разработан трехзвенный подход к регулированию сферы международной торговли сельскохозяйственной продукцией через введение ограничений внутренней поддержки производителей, защиты доступа на внутренний рынок и экспортного субсидирования, узаконенный в Соглашении по сельскому хозяйству (ССХ) 1995 г. (см. подробнее: Agreement on Agriculture, Apr. 15, 1994 / Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization, Annex 1A, 1867 U.N.T.S. 410).
экспорта, налоги на экспорт. В итоге данная политика, с одной стороны, положительно сказалась на нетто-импортерах с ограниченными возможностями расширения производства и большим городским населением (страны Ближнего Востока и Северной Африки), а с другой - подорвала возможность обеспечить продовольственную безопасность государств с еще нереализованным аграрным потенциалом, например, в регионе Африка к югу от Сахары.
Изменение Индекса цен на продовольствие ФАО и основные этапы переговорного процесса ВТО по вопросу сельского хозяйства1
Дохийский раунд переговоров, стартовавший в 2001 г., начался еще в условиях «старой нормальности», что предопределило копирование повестки Уругвайского раунда с поправкой на еще большее ограничение применения искажающих мер. По мнению исследователей, в частности Д. Лаборде [7. Р. 87], именно сельское хозяйство является источником 50% потенциальных выгод от реформирования доступа на рынок и мер поддержки производителей в рамках Дохийского раунда, 90% которых относится к дальнейшему сокращению тарифной защиты. Несмотря на значительное усложнение аграрной повестки раунда в Дохе (разработка нескольких видов формул для расчета снижения ставки тарифа, новых показателей объема поддержки, др.), это не изменило фундаментальную основу повестки - ориентацию на решение проблемы низких цен и излишков.
Резюмируя, заметим, что повестка Уругвайского и Дохийского раундов в значительно большей степени ориентировалась на защиту производителей, а не потребителей. Недостаток поддержки потребителей стал очевиден с изменением конъюнктуры рынка в середине 2000-х годов, когда неурожаи в регионах крупных производителях зерновых вкупе с усиливающимся спросом на сельскохозяйственное сырье для изготовления биотоплива привели к первой серии ценовых всплесков, что и выявило сдвиг рынка продовольствия к волатильным высоким ценам и структурным дефицитам. Несмотря на этот структурный сдвиг, повестка международных переговоров по-прежнему концентрируется на мерах борьбы с низкой конъюнктурой и защите производителей.
Таким образом, в сложившихся условиях актуализируются следующие вопросы-вызовы для переговоров в рамках ВТО.
1 Составлено по [11. P. 42] и информации официального сайта FAO (FAO Food Price Index. URL: http://www.fao.org/worldfoodsituation/foodpricesindex/en). Данные пересчитаны с использованием в качестве дефлятора Индекса промышленного производства Всемирного банка, 2002 -2004 = 100.
Во-первых, пересмотр повестки Дохийского раунда в части введения мероприятий, способствующих решению актуальных для 2010-х годов проблем сокращения во-латильности цен и ценовых пиков. Во-вторых, особое внимание может быть уделено вопросу применения мер обеспечения национальной продовольственной безопасности в контексте побочного эффекта «разогрева» мировых цен. В-третьих, пересмотр привилегий развивающихся стран (вступивших в ВТО в 1995-2001 гг.), к текущему периоду ставших крупными игроками на мировом сельскохозяйственном рынке и значительно усиливших свои лоббистские возможности в ВТО в части права повышения ставок тарифов, доступа к специальному защитному механизму, др.
Перечисленные проблемы в полной мере отражают структурные сдвиги на мировом сельскохозяйственном рынке - перераспределение глобальных потоков продовольствия между развитыми и развивающимися странами, переход от «эры низких цен» к периоду высокой ценовой волатильности, которые пока остаются без должного внимания в рамках переговоров ВТО.
Источники
1. Мальцева В. А. Государственная поддержка сельского хозяйства в зарубежных странах: эволюция теории и практики реализации. Екатеринбург : УМЦ УПИ, 2015.
2. Bellman C., Hepburn J., Krivonos E., Morrison J. G-33 Proposal: Early Agreement on Elements of the Draft Doha Accord to Address Food Security. Geneva: International Centre for Sustainable Trade and Development, 2013.
3. China's Agricultural Challenges. Roads to be Travelled. PwC, 2015. URL: https://www. pwc.co.uk/assets/pdf/chinas-agricultural-challenges-6oct2015.pdf.
4. Cochrane W. W. Farm Prices: Myth and Reality. St. Paul : University of Minnesota Press, 1958.
5. Hitting the Sweet Spot. The Growth of the Middle Class in Emerging Markets / Ernst & Young, 2013. URL: http://www.ey.com/Publication/vwLUAssets/Hitting_the_sweet_spot/ $FILE/Hitting_the_sweet_spot.pdf.
6. Josling T. Transparency and Monitoring in Agricultural Trade: Policy Options for the Post-Bali Agenda. E15Initiative. Geneva: International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD) and World Economic Forum, 2014.
7. Laborde D. Implications of the Draft Market Access Modalities on Bound and Applied Tariffs // Tackling Agriculture in the Post-Bali Context / ed. by R. Melendez-Ortiz, C. Bellmann. J. Hepburn. Geneva: International Centre for Trade and Sustainable Development, 2014. P. 87-102.
8. Matthews A. Doha Negotiations on Agriculture and Future of the WTO Multilateral Trade System. Working paper for the 135th European Association of Agricultural Economists' Seminar "The Challenges for the Global Agricultural Trade Regime after Doha". Belgrade, 2013.
9. Matthews A. Food Security and WTO Domestic Support Disciplines post-Bali. Geneva: International Centre for Trade and Sustainable Development, 2014. Issue Paper No. 53.
10. Schmidhuber J., Meyer S. Has the Treadmill Changed Direction? WTO Negotiations in the Light of a Potential New Global Agricultural Market Environment // Tackling Agriculture in the Post-Bali Context / ed. by R. Melendez-Ortiz, C. Bellmann. J. Hepburn. Geneva : International Centre for Trade and Sustainable Development, 2014. P. 33-46.
11. Tackling Agriculture in the Post-Bali Context / ed. by R. Melendez-Ortiz, C. Bellmann. J. Hepburn. Geneva : International Centre for Trade and Sustainable Development, 2014.
12. Unfinished Business? The WTO's Doha Agenda / W. Martin, A. Mattoo, D. Winkler and others. The World Bank, 2011.
New Global Agricultural Trade Landscape: Challenges to the Multilateral Trade
Negotiations Under the WTO
by Vera A. Maltseva
The article is devoted to the evolution of the global agricultural trade landscape in the context of Doha Development Agenda (DDA). The key transformations in the global agricultural market are considered, namely, the redistribution of trade flows between developed and developing countries; a shift from a low-price market to a high-price and volatile market; a shift from "demand constrained" to a "supply-constrained" agricultural trading system. Through the prism of these shifts URAA and DDA agenda are analyzed. The paper reveals that DDA still focuses on disciplines that help solve the problem of low prices and surpluses. The two key challenges for the DDA negotiations are determined: first, rethinking of the DDA agenda with a view to introduce binding disciplines that help mitigate international price peaks and excessive price volatility, and, second, shifting focus from supporting producers to protecting consumers.
Keywords: agricultural policy; the WTO; the Doha Round; international trade; agriculture.
References:
1. Maltseva V. A. Gosudarstvennaya podderzhka sel'skogo khozyaystva v zarubezhnykh stranakh: evolyutsiya teorii i praktiki realizatsii [State support for agriculture in foreign countries: evolution of theory and practice]. Yekaterinburg: UMC UPI Publ., 2015, pp. 157-171.
2. Bellman C., Hepburn J., Krivonos E., Morrison J. G-33 Proposal: Early Agreement on Elements of the Draft Doha Accord to Address Food Security. Geneva: International Centre for Sustainable Trade and Development, 2013.
3. China's Agricultural Challenges. Roads to be Travelled. PwC, 2015. Available at: https://www.pwc. co.uk/assets/pdf/chinas-agricultural-challenges-6oct2015.pdf.
4. Cochrane W. W. Farm Prices: Myth and Reality. St. Paul: University of Minnesota Press, 1958.
5. Hitting the Sweet Spot. The Growth of the Middle Class in Emerging Markets. Ernst & Young, 2013. Available at: http://www.ey.com/Publication/vwLUAssets/Hitting_the_sweet_spot/$FILE/Hitting_the_ sweet_spot.pdf.
6. Josling T. Transparency and Monitoring in Agricultural Trade: Policy Options for the Post-Bali Agenda. E15Initiative. Geneva: International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD) and World Economic Forum, 2014.
7. Laborde D. Implications of the Draft Market Access Modalities on Bound and Applied Tariffs in Tackling Agriculture in the Post-Bali Context (eds. R. Melendez-Ortiz, C. Bellmann. J. Hepburn). Geneva: International Centre for Trade and Sustainable Development, 2014, pp. 87-102.
8. Matthews A. Doha Negotiations on Agriculture and Future of the WTO Multilateral Trade System: Working paper for the 135th European Association of Agricultural Economists' Seminar "The Challenges for the Global Agricultural Trade Regime after Doha". Belgrade, 2013.
9. Matthews A. Food Security and WTO Domestic Support Disciplines post-Bali. Geneva: International Centre for Trade and Sustainable Development, 2014. Issue Paper No. 53.
10. Schmidhuber J., Meyer S. Has the Treadmill Changed Direction? WTO Negotiations in the Light of a Potential New Global Agricultural Market Environment in Tackling Agriculture in the Post-Bali Context (eds. R. Melendez-Ortiz, C. Bellmann. J. Hepburn). Geneva: International Centre for Trade and Sustainable Development, 2014, pp. 33-46.
11. Tackling Agriculture in the Post-Bali Context (eds. by R. Melendez-Ortiz, C. Bellmann. J. Hepburn). Geneva: International Centre for Trade and Sustainable Development, 2014.
12. Martin W., Mattoo A., Winkler D. et al. Unfinished Business? The WTO's Doha Agenda. The World Bank, 2011.
Contact Info:
Vera A. Maltseva, Cand. Sc. (Econ.), Ural State University of Economics
Associate Prof. of Global Economy Dept. 62/45 8 Marta/Narodnoy Voli St., Yekaterinburg,
Phone: (343) 221-27-10 Russia, 620144
e-mail: [email protected]
