CC BY
37
И.В. Михеева
Михеева Ирина Вячеславовна — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и административного права Нижегородского филиала Государственного университета — Высшей школы экономики
Нормотворческая деятельность министерств Российской империи:
история одной презумпции
Министерства на протяжении российской истории активно проявлялись в нормотворческой деятельности. Природа этой деятельности изначально носила исполнительно-распорядительный характер. При этом на разных этапах развития министерского нормотворчества присутствовал целый ряд презумпций, известных и сохранившихся в современной правотворческой практике. Это, например, презумпция законности акта администрации по форме, содержанию, процедуре принятия, презумпция компетенции принимаемого органа, целесообразности изданного нормативного акта и пр.
В юридической научной литературе в ходе обсуждения наиболее актуальных вопросов правотворчества назывались разные презумпции. Например, при рассмотрении формальных и материальных критериев выделения законодательных актов из общей правовой массы указывалось на презумпцию необходимости для материальных законов законодательной формы. Эту презумпцию сближали с принципом и уточняли, что «принцип соответствия материального содержания и формальной силы закона проведен у нас с весьма характерными отступлениями и ограничениями» 1.
В ходе исследования проблем публикации и обнародования законодательного акта, как необходимого условия обязательной силы закона, а также при выявлении момента, которым определяется вступление его в силу, обнародованию закона придавалось значение презумпции. При этом уточнялся характер этой презумпции, как «не такой, которая не допускала бы никакого спора (praesumptio juris et de jure), а такой, которая сохраняет силу только до доказательства противного (praesumptio juris tantum). В противном случае пришлось бы думать, что существование закона зависит исключительно от его обнародования, представляющего собой акт исполнительной власти, и это было бы вопиющим противоречием принципу разделения властей как раз в том, что этот принцип заключает в себе наиболее характерного и бесспорного...»2. Внимание уделялось презумпции военного верховенства монарха и др.
Наиболее интересным представляется рассмотрение презумпции единства монарха и министров в Российской империи, презумпции, которая сегодня особенно актуальна в связи со сложившимся в Российской Федерации дуализмом власти президента и правительства, в контексте проблем соотношения их законодательных полномочий.
В Российской империи одним из наиболее значимых направлений министерского нормотворчества была деятельность по инициации и представлению законопроектов. Сам вопрос о круге субъектов законотворческой инициативы считался наиболее спорным в русском праве. Особенно это касалось министерств. Суть спора сводилась к возможности прямо или косвенно (через императора) принять решение об инициировании того или иного законодательного акта, то есть о самостоятельности и независимости от монаршей воли министерств при реализации законодательной инициативы на разных этапах развития Российской империи.
В истории российского нормотворчества в дореволюционный период официально вставал вопрос о существовании презумпции единства правительства (монарха и министров) в вопросах законодательного «почина». Коллизионные вопросы практики правотворчества создавали необходимость формирования доктринальных подходов к роли министерств в инициации регулятивных правовых режимов, к соотношению закрепленных за министерствами сфер нормотворческой компетенции с законодательными полномочиями монарха.
В рамках создаваемой доктрины определялись мировые тенденции правил законотворческой деятельности. A.A. Жилин замечал, что «современное конституционное право стремится к тому, чтобы ни один акт монарха в управлении государством не был бы отправляем им единолично». Рассматривая презумпцию единства монарха и министров в системе правительства, автор обращал внимание, что «каждый правительственный акт монарха, по сути, является соглашением монарха с министрами,
1 Котляревский С. А. Юридические предпосылки русских основных законов. — М., 1912.
2 Гамбаров Ю.С. Гражданское право. Общая часть. — СПб., 1911.
как законодательный — результат соглашения монарха с народным представительством. Не важно, кто из субъектов, принимающих участие в том или другом акте, является de facto доминирующим — монарх или министры. ... Акты монарха в существе своем суть результат совместной деятельности монарха и министров. Каждый акт высшего управления в существе своем есть как бы компромисс между монархом и министрами» 1.
А.С. Тагер утверждал, что «современная наука государственного права имеет тенденцию, вообще, видеть в монахе и министре один сложный орган — правительство. Деятельностью правительства является совокупная деятельность обоих его элементов. Консерватизм юридической традиции служит причиной того, что правом монарха считается многое из того, что совершается de facto ми-нистрами»2.
Подтверждая присутствие презумпции непосредственного единства правительства, в контексте соотношения нормотворческих полномочий монарха и министров их единство признавал Н.И. Лазаревский. По мнению ученого, так как все акты монарха скрепляются каким-либо министром или председателем Совета министров (ст. 24 Основных законов), то министры являются участниками всех актов монарха, а монарх отдельно от министров не действует никогда. И в делах верховного управления, и в делах законодательства монарх с министрами представляется как бы одной инстанцией, одним сложным органом. Министры являются также органами, которым принадлежит известная доля и собственной власти, которая проявляется в распоряжениях, издаваемых ими от своего имени и ими лично подписанных. Но хотя министрам присуща известная собственная решающая власть, они, согласно почти повсеместно признанным началам конституционного права, не рассматриваются как отдельные от монарха административные инстанции. «Слитность министра с королем имеет то общее основание, что признается, что с одной стороны министры являются советниками и соучастниками всех актов монарха, а с другой стороны, стоя с королем в непосредственных отношениях, они ближайшим образом знают виды, намерения и взгляды монарха и в своей деятельности руководствуются именно этим»3.
Власть исполнительную с властью державной отождествлял М.М. Сперанский и считал, что «из державной власти истекает определенный порядок исполнительный, заключающийся в образовании ряда подчиненных органов управления»4. В то же время разграничение полномочий в делах законодательной инициативы монарха, с одной стороны, и подчиненных ему высших органов управления, с другой, не проводилось, вероятно, ввиду очевидности обсуждаемой презумпции на момент реформации административных органов абсолютной монархии. М.М. Сперанский не различал «почин» правительства и «почин» державной власти, а в актах реформы высших учреждений России не было указаний на то, чтобы проявлялся самостоятельный интерес в разграничении права инициативы внутри исполнительной власти5.
На начальном этапе создания министерской системы вопрос о том, кому — монарху или министрам — принадлежит инициатива был затронут лишь косвенно. В Образовании Госсовета от 1 января 1811 года (§ 33), посвященном описанию делопроизводства департаментов Госсовета, устанавливалось, что правительственная инициатива в делах законодательных осуществляется по общему правилу министрами и в случаях «особенных» по непосредственному величайшему повелению. В Общем учреждении министерств от 25 июня 1811 года (§ 220) говорилось о возможности министров «представлять» о необходимости нового закона или отмене прежнего. Позднее при составлении основных законов М.М. Сперанский снова возвращается к вопросу о законодательной инициативе. Но принципиальное противопоставление инициативы монарха и министров снова отсутствует: законопроект возникает безразлично или по «непосредственному» повелению монарха, или «приемля начало от общего течения дел» в высших административных учреждениях. Это выражало общую идею о «принадлежности власти управления во всем пространстве» монарху.
Обращаясь к вопросу ответственности министерской власти в контексте «короны», А.С. Тагер утверждал, что «вся современная государственная жизнь покоится на том, что de jure все делается именем короны, а de facto активными министрами; в деле же правительственной инициативы хотят видеть что-то ненормальное, когда министры осуществляют принадлежащее короне право законодательного почина». Автор считал вполне приемлемым и для существовавшего в России на конец XIX века порядка теоретическое утверждение А.Д. Г радовского о том, что «король... участвует в инициативе законов приказывая министрам внести в палаты известный законопроект»6.
1 Жилин A.A. Ответственность министров. — Киев, 1908. — С. 48—50.
2 Тагер A.C. Право законодательного почина и министры // Право. — 1912. — № 23. — Ст. 1277.
3Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Конституционное право. — СПб., 1910. — Т. I. — С. 164.
4 Сперанский М.М. План государственного преобразования (введение к Уложению государственных законов 1809 г.). — М., 1905. — С. 35, 40, 87.
5 См.: Нольде Б.Э. Законодательный почин по русскому праву // Право. — 1911. — № 44. — Ст. 2417—2418.
6 Тагер A.C. Право законодательного почина и министры // Право. — 1912. — № 23. — Ст. 1276.
«Идеального единства власти управления» для практики создания законов было недостаточно. Потому оказалось необходимым определить более четко соотношение прав монарха и министров внутри общего права «идеально единого правительства»1.
В 1857 году состоялось высочайшее повеление о том, чтобы министры не вносили в государственный совет законопроектов, не испросив на то предварительно высочайшего соизволения. Этим положением дополнялось и Учреждение министерств (ст. 198)2. Поводом послужило представление министра внутренних дел, внесенное в Государственный совет помимо ведения государя. На докладной записке государственного секретаря 4 мая 1857 года по поводу представления была положена резолюция Александра II: «При этом я должен заметить, что министру внутренних дел не следовало входить с подобным представлением об отмене действующего закона прямо в Государственный Совет, не испросив предварительно моего на то разрешения, что и принять впредь к руководству по всем министерствам и главным управлениям. Совет не предлагает, а должен рассматривать проекты новых законов, которые по моему приказанию (курсив мой. — И.М.) представляются на рассмотрение»3.
Следствием этой резолюции было издание 15 мая 1857 года именного Указа, объявленного всем министрам и главноуправляющим отдельными частями и вошедшего в полное собрание законов. Он содержал специальное пояснение относительно министров и главноуправляющих отдельными частями, которые могли входить с «законодательными представлениями в Государственный Совет не иначе как испросив на то предварительное Высочайшее разрешение»4.
Интересно, что составитель кодификационного издания Учреждения Госсовета 1886 года придумал и некоторое продолжение для закона 1857 года. Статья 132 по изданию 1857 года: «В делах, поступающих от разных министерств, государственный секретарь наблюдает, чтоб действие государственного совета не было затрудняемо...» была продолжена словами: «... проектами об изменении или отмене действующих законов, если на внесение сих проектов в государственный совете не было предварительно испрошено Высочайшее разрешение». Это дополнение из статьи 140 издания 1886 года перешло в издания 1892 и 1901 годов.
По мнению Б.Э. Нольде, по этому новому закону старая формула нашего государственного права — законодательный почин принадлежит власти управления — несколько видоизменилась и приобрела следующий вид: законодательный почин принадлежит верховной власти5. Данная формула подтвердила существование и значимость презумпции единства управления, единства правительства, державной власти, монарха и министров в законотворчестве. Законодательное закрепление очевидной для зарубежной законотворческой практики модели иерархичной по своей природе процедуры создания правовых норм должна была способствовать совмещению двух остовов государственного управления — монарха и министров — в целостной системе державного управления. Отказ от признания доминирующего положения министров в инициациировании законодательных норм предполагал повышение значимости монаршей составляющей державной власти и мог на том этапе привнести стабильность в государственное управление империей.
Стоит заметить, что о презумпции единства правительства говорило и такое исключительное обстоятельство, как возможность создания закона докладом министра государю. Министр докладывал непосредственно монарху и от него получал санкцию закона, минуя законосовещательные органы. В этих случаях, если не было предварительного высочайшего повеления составления проекта, «непосредственный почин сливался с санкцией, обсуждение же закона и вовсе выпадало»6.
На существование единства правительства в реализации нормотворческих функций указывали статьи Учреждения Совета министров образованного в 1861 году. В пункте 3 статьи 2 говорилось, что «на предварительное рассмотрение совета министров, в Высочайшем присутствии Государя императора, поступают первоначальные предположения, возникающие в министерствах, о необходимости отменить или изменить какой-либо из действующих законов, с тем, чтобы проект закона, составленный вследствие рассмотренного таким образом порядком, был министерством внесен на рассмотрение государственного совета». Таким образом, закреплялось правило, по которому изначально министерские законодательные предположения рассматривались в присутствии монарха, и лишь затем отправлялись в Государственный совет, как законосовещательный орган в Российской империи.
По мнению Н.М. Коркунова об Указе 1857 года, «данное нововведение было продиктовано желанием придать законопроектной деятельности некоторое единообразие, внести в законотворческий
1 Нольде Б.Э. Законодательный почин по русскому праву // Право. — 1911. — № 44. — Ст. 2417—2418.
2 См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. — СПб., 1897. — Т. II. — С. 106—107.
3 Цит. по: Корф С.А. Инициатива закона в русском праве // Право. — 1902. — № 12. — Ст. 589—590.
4 Шингарев А.И. Законодательная инициатива членов Государственной Думы и Государственного Совета // Русская мысль. — 1912. — № 9. — С. 2.
5 Нольде Б.Э. Законодательный почин по русскому праву // Право. — 1911. — № 44. — Ст. 2417—2418.
6 Коркунов Н.М. Русское государственное право. — СПб., 1897. — Т. II. — С. 106—107.
процесс единые руководящие идеи»1. Одной из таких идей явилась и взаимозависимость монарха и министров при создании правовых норм. В юридической фиксации данной презумпции проявлялась идеология существующего на тот момент в России государственного строя: верховенство державной власти предполагало поглощение императором нормотворческой позиции подчиненных субъектов (органов центрального управления). С другой стороны, обязанность испрашивать министров высочайшее соизволение на внесение ими законодательных инициатив делала акцент на исключительной важности роли монарха в законотворчестве. Подтверждалось его право «разрешать» или «не разрешать» формулировать ту или иную норму, создавать тот или иной государственно-правовой режим. И с этой точки зрения презумпция единства монарха и министров в управлении государством становилась наиболее значимой в определении оснований и тенденций развития форм, содержания, процедур и целей законодательной деятельности в российском государстве того времени.
В этом смысле рассматриваемая презумпция единства правительства в правотворчестве сблизилась с аналогичным по содержанию правовым принципом и явилась основанием для принятия отражающей интересы монарха модели обеспечения сбалансированного функционирования государственной власти, в частности модели соотношения законотворческих полномочий монарха и министров при доминанте монарха.
Закрепление презумпции единства правительства оказалось многофункциональным. Во-первых, подчеркивалась доминанта монархической власти в законотворчестве относительно министров, указывалось на право монарха не просто контролировать, а дозволять, «соизволять» законотворческую деятельность своих советников — министров. Во-вторых, создавались процессуальные нормы, регламентирующие не просто нормотворческие, законотворческие полномочия министров, но процедуру их реализации, где важное место отводилось монарху.
Большинство ученых считало, что монарх как носитель власти и министры как советчики короны, (наряду с сенатом и синодом) являлись источниками законодательного почина при «старом государственном строе» вплоть до 1905 года, когда в России устанавливается представительный строй2. В начале XX века в России ситуация меняется. Империя трансформировалась из монархии абсолютной в ограниченную. В контексте разделения властей шло их самоопределение. Монарх как высший законодатель (в силу его более широких, чем у Г осударственной думы полномочий в сфере законодательной деятельности) и как глава исполнительной власти оказался в своеобразных «ножницах» функционального противостояния этих властей.
Нечетко очерченные нормотворческие полномочия министров, с одной стороны, необходимость управлять, создавать правовые режимы во вверенной министрам сфере управления, с другой, приводило к тому, что министр выходил за рамки своей компетенции, определяемой в то время не столько законодательной нормой, сколько принципами, и, как мы видим, презумпциями. Превышению законотворческих полномочий министров способствовала неопределенность только еще формируемых материальных и процессуальных основ законодательной деятельности в ограниченной монархии начала XX века, и как следствие, многозначность толкования норм основных законов, формулирующих законотворческие полномочия органов государственной власти.
По словам Б.Э. Нольде, итоги развития вопроса о законодательной инициативе в рамках старого русского государственного строя сводятся к следующему. «Исходя из начала исключительности почина державной власти, наше законодательство накануне перехода к конституционному строю ... допустило поглощение осуществления почина принадлежащего верховной власти, министерской инициативой и дало министрам совершенно исключительные полномочия в процессе издания новых законов»3. То есть к началу XX века происходит некоторая трансформация содержания презумпции единства правительства, когда доминанта в законотворчестве перешла от монарха к министрам.
Надо сказать, что на протяжении существования министерств баланс монарха и министров в законодательной деятельности государства на протяжении десятилетий оставался недостаточно стабильным. Министры выходили за слабо определенные рамки своей компетенции, что создавало повод для недовольства монархом законотворческой конкуренцией министров, а также способствовало продвижению правовой действительности государственного управления по направлению к своеобразному «министерскому кризису».
В начале XX века дореволюционные теоретики права обращали внимание на то, что «в истории конституционных государств трудно найти эпоху, когда практическое действие конституционных учреждений создавало бы для догм юриспруденции так много неразрешимых проблем, как в эпоху, переживаемую в настоящее время Россией»4. Откровенно указывалось на «затруднительное положе-
1 Коркунов Н.М. Русское государственное право. — СПб., 1897. — Т. II. — С. 106—107.
2 Шингарев А.И. Законодательная инициатива членов Государственной Думы и Государственного Совета // Русская мысль. — 1912. — № 9. — С. 5.
3 Нольде Б.Э. Законодательный почин по русскому праву // Право. — 1911. — № 44. — Ст. 2424.
4 Исход министерского кризиса с юридической точки зрения // Право. — 1909. — № 20. — Ст. 1242.
ние» юриста, когда приходилось иметь дело с правительственными актами, предназначенными для регулирования государственной жизни «в пределах основных законов», истолкование которых на почве этих последних встречало непреодолимые препятствия. Примером могло служить решение вопроса о штатах морского генерального штаба, которое стало и разрешением возникшего в России в своеобразной форме министерского кризиса 1.
Положивший конец этому своеобразному кризису высочайший рескрипт 27 апреля 1909 года на имя председателя Совета министров статс-секретаря П.А. Столыпина имел сложное юридическое значение и распадался на три части. Монарх объявлял о неутверждении законопроекта о штате морского генерального штаба, внесенного в Государственную думу министерством Столыпина и одобренного как Думой, так и Государственным советом. Председателю Совета министров совместно с министрами военным и морским было поручено в месячный срок выработать в пределах, указанных государственными основными законами, правила о том, какие из законодательных дел по военному и морскому ведомствам подлежат непосредственному разрешению монарха в порядке статьи 96 Основных законов, и какие из этих дел должны восходить на высочайшее учреждение в общем законодательном порядке. Причем рескрипт указывал, что эти правила должны быть представлены государю и по высочайшему одобрению преподаны к неуклонному исполнению. Выражалось одобрение деятельности кабинета Столыпина, направленного к укреплению основных начал существующего государственного строя 2.
Оставив в стороне политическую подоплеку рассматриваемого события3, логично обратиться к наиболее важному и значимому в контексте рассматриваемой темы вопросу — самому факту отказа в утверждении законопроекта о морском генеральном штабе. Министерский законопроект об утверждении штатов морского генерального штаба, одобренный обеими палатами Государственной думы, не был утвержден монархом. Как правило, в контексте развития конституционных монархий это является бесспорным проявлением прерогативы монархической власти и не вызывает вопросов. Но в данном случае речь идет о законопроекте, представленном правительством. А во всех конституциях право законодательной инициативы правительственной власти всегда принадлежит главе государства, но не министрам, которые, какую бы роль не играли, фактически, юридически всегда являются подчиненными органами управления, советниками и помощниками высшего носителя правительственной власти. Соответственно этому законопроекты вносятся всегда в парламенте министрами не от своего имени, а от имени монарха.
Принадлежность правительственной инициативы в законодательных делах исключительно главе государства, гарантируя солидарность кабинета и единство правительственной политики, имеет кроме того особое значение в монархиях, где высшему правительственному органу принадлежит не только законодательный почин, но и санкция законов. Правительственные законопроекты, играющие повсюду преобладающую роль сравнительно с законопроектами парламентскими, получают заранее одобрение главы государства, а вследствие этого вся законодательная работа становится на твердую, устойчивую почву. Случаи неутверждения закона, принятого обеими палатами, всегда были крайне редки. Но и имеющиеся в истории примеры не нарушают, а наоборот подтверждают принцип неотделимости министерской политики от монаршей, когда, например, не утверждались законопроекты, внесенные или поддержанные министерством, в данный момент уже павшим.
В Российской империи, по словам дореволюционных ученых-правоведов, законодательная инициатива правительства получила «в высшей степени своеобразную юридическую постановку»4. В соответствии со статьей 8 Основных Законов законодательный почин по всем предметам власти принадлежит монарху. При этом не говорится о полномочиях министров. Учреждение Государственной думы, наоборот, говорит о внесении законопроектов в Государственную думу министрами и умалчивает об инициативе монарха. И теоретически, основываясь на толковании Основных законов и принятых на их основании учреждений, получалось, что Учреждение Государственной думы не предоставляло министрам права законодательной инициативы, а только определяло порядок внесения в Думу правительственных законопроектов, исходящих de jure всегда от монарха. То есть министры вносят законопроекты от имени государя, тем более, что в западноевропейских государствах того времени законопроекты вносились министрами, но от имени монарха.
Но практика законотворчества привносит свои коррективы, когда в результате стремления ограничить компетенцию представительного органа, как правило, расширяется компетенция не главы государства, а подчиненных ему органов. К министрам перешло право, определяемое по основным законам как прерогатива монарха. И перешло не фактически, как в европейских конституционных монархиях, а юридически, что выразилось в привнесении законопроектов российскими министрами от
1 Подробно см.: АврехА.Я. П.А. Столыпин и судьбы реформ в России. — М., 1991.
2 См.: Исход министерского кризиса с юридической точки зрения // Право. — 1909. — № 20. — Ст. 1241.
3 Об этом подробно см.: Аврех А.Я. П.А. Столыпин и судьбы реформ в России. — М., 1991.
4 Исход министерского кризиса с юридической точки зрения // Право. — 1909. — № 20. — Ст. 1244.
своего имени1. Произошедшее ученые-правоведы рассматривали как характерное явление для многих государств, когда «в правительственных сферах господствует стремление к ограничению компетенции представительных учреждений: в результате расширяется компетенция не главы государства, а подчиненных ему органов»2.
Судьба законопроекта о морском штабе обозначила проявившееся противоречие внутренней логики российского конституционного строя, поставив под сомнение презумпцию единства министров и монарха в осуществлении законотворческой деятельности на этапе законодательной инициативы. «До 27 апреля 1909 г. могла господствовать презумпция, что деятельность министерства в законодательной области направляется согласно предначертаниям монарха. Ныне эта презумпция не может иметь место», — говорилось в аналитической статье в журнале «Право» за 1909 год3.
Пример с рассматриваемым законопроектом затронул и еще одну важную проблему — презумпцию совпадения закона в формальном и материальном смысле (или презумпция необходимости для материальных законов законодательной формы), что должно было проявиться в порядке опубликования документа. Рескрипт 27 апреля 1909 года был опубликован без всякой скрепы, хотя во втором пункте содержал определенное поручение Председателю Совета министров и министрам военному и морскому. Поручение, даваемое монархом министрам, есть не что иное как высочайшее повеление, а высочайшие повеления, согласно статье 24 Основных законов должны быть контрасигнированы.
Исходя из сути сложившейся в ходе неутверждения монархом министерского законопроекта ситуации, исследователи делали вывод о том, что «отныне политика, проводимая объединенным кабинетом, отнюдь не может считаться исчерпывающим проявлением правительственной политики в широком смысле слова»4. Первоначально то, что вносили министры, подразумевал монарх. Но законодательная практика разрушила эту презумпцию единства державной, верховной власти и выключила министров как советников и исполнителей воли монарха, из единого организма субъектов законодательного процесса, создавая прецедент для формирования самостоятельных законодательных компетенций каждой из ветвей власти, и отдельно для монарха. Таким образом, фактическая отмена, формальное прекращение действия презумпции единства правительства стало следствием реформации государственного строя и изменения непрочного баланса законотворческих полномочий органов управления, как между собой, так и с представительным и другими органами с законотворческими функциями.
История данной презумпции говорит о той своеобразной роли, которую могли играть и играли правовые презумпции в правотворческой деятельности Российской империи, а также позволяет говорить о том,что:
1) презумпции могут сближаться с принципом и служить идеей, основой, на которой строится законотворческая деятельность органов государства;
2) содержание презумпции может трансформироваться в контексте изменяющейся правовой действительности;
3) презумпции могут носить временный характер, поскольку их существование определяется общественным и политическим развитием государства.
Кроме того, очевидны и некоторые аналогии. Так, в настоящее время и правительство и президент распространяют свои полномочия на сферу исполнительной власти. Конституция РФ называет высшим органом исполнительной власти Правительство РФ, что предполагает подчинение министерств и министров Правительству РФ. При этом целый ряд многофункциональных федеральных органов исполнительной власти подотчетен Президенту РФ. Возникает вопрос, нужна ли сегодня презумпция единого идеального правительства в контексте взаимодействия Президента и Правительства там, где их полномочия в сфере исполнительной власти пересекаются? Является ли основанием иерархического взаимодействия Президента и подотчетных ему министерств единство их функционирования в структуре государственного управления?
Природа отношений монарха и министров, определяемая презумпцией их единства, коррелирует с существующим дуализмом власти правительства и президента в современном конституционном праве России. Это заставляет нас рассматривать правовые презумпции в исторической динамике и лишний раз убеждаться в цикличности развития правовых явлений, в необходимости возвращаться к урокам правовой действительности (например, в рамках определения правотворческих полномочий высших органов государственного управления). Урокам пройденным, но не в полной мере усвоенным...
1 См.: Исход министерского кризиса с юридической точки зрения // Право. — 1909. — № 20. — Ст. 1245.
2 Там же.
3 Там же.
4 Там же. — Ст. 1247.
