CC BY
162
Михеева И.В. Своеобразие законодательной инициативы в Российской империи
И.В. Михеева
Михеева Ирина Вячеславовна — доцент кафедры конституционного и административного права Национального
исследовательского университета «Высшая школа экономики» (г. Нижний Новгород), кандидат юридических наук, доцент
E-male: [email protected]
Своеобразие законодательной инициативы в Российской империи
Статья посвящена институту законодательной инициативы в Российской империи. Рассмотрены различные подходы к содержанию и субъектному составу законодательного «почина». Сделан акцент на соотношении законодательных полномочий Государственной думы, Государственного совета и министров на этапе составления законопроекта. Выявлены особенности конструкции законодательной инициативы, действовавшей в России в XIX — начале XX века.
The issue is devoted to the institution of the legislative initiative in the Russian empire. Various scientific approaches to the meaning and the participants of the legislative “beginning” are considered. The emphasis is placed on the correlation of the legislative privileges of State Duma, State Soviet and ministries on the stage of bill making. Special characteristics of the construction of the legislative initiative in the Russian empire in XIX — the beginning of XX century are revealed.
Большинство дореволюционных исследователей признавали законодательную инициативу, почин за первую стадию процесса составления закона. Но до сегодняшнего дня нет однозначного ответа на вопросы о том, каково ее содержание, этапы, порядок реализации.
Современное парламентское право определяет законодательную инициативу как «начальную парламентскую процедуру», «официальное внесение законопроекта в компетентный орган парламента управомоченным субъектом»1. Кроме того, начало реализации законодательной инициативы отождествляется с возбуждением вопроса о принятии закона при сочетании взаимных прав и обязанностей субъекта законодательной инициативы и законодательного органа2. Предполагается и широкое понимание законодательной инициативы, когда непосредственно внесение законопроекта в законодательный орган рассматривается уже в качестве завершающего момента3.
Исследование законодательной инициативы в исторической ретроспективе дает возможность утверждать, что двойственность подходов к содержанию законодательного почина содержалась еще в трудах ученых дореволюционной России, что отражало споры в определении начала ее проявления, субъектов реализации и давало разное наполнение инициативы,как узкое, так и широкое.
Какправило, русскимиученымисобственно инициатива понималасьузко, как только тот акт, который имеет юридические последствия в виде обсуждения проекта в законодательном порядке, то есть в качестве предмета законодательной инициативы признавался оформленный законопроект, а самой законодательной инициативой считалось внесение оформленного законопроекта в уполномоченный (законодательный) орган. Г.А. Алексеев считал, что
от права каждого члена общества поднять вопрос о желательности какого-либо закона общая теория права отличает право законодательной инициативы. Последнее предполагает «два момента:
1) право органа, обладающего правом инициативы, требовать рассмотрения представленного им в законодательное учреждение законопроекта и
2) право законодательныхучреждений приступить по инициативе компетентного органа к рассмотрению представленного последним законопроекта»4.
В то же время учеными признавалась возможность трактовки законодательной инициативы в широком смысле слова. Например, отождествление понятий инициативы и возбуждения законодательного вопроса содержалось в широкой трактовке содержания почина (инициативы) А.И. Шингаре-ва. Он рассматривал инициативу как «право возбуждения вопроса о новых законах, отмены и изменения старых»5.
В начале XX века С.А. Корф разделяет понимание законодательной инициативы:
1) в узком смысле — как «принудительный момент, когда законодательные или законосовещательные органы, то естьорганы, готовящие проектзакона для санкции, обязаны начать свою деятельность»;
2) в широком смысле — как «возбуждение самого вопроса о недостатке, пробеле, устарелости закона, то естьо необходимости издания нового закона».
В данном понимании к субъектам, по мнению С.А. Корфа, принадлежат высшие учреждения (Государственный совет, Сенат, Синод, министры и главноуправляющие). Крометого, к инициативе в широком смысле автор относит частные, сословные ходатайства, высказанные в печати мнения и др.6
Подробно исследует теоретические и практические основания законодательной инициативы А.Д. Градовский. Ученый определяет «почин зако-
на» как «официальное и обращенное кзаконода-тельной власти заявление о необходимости издания нового закона или отмены устаревшего и неудобного». Необходимость структурированного законопроекта не подразумевалась. В качестве существенной черты выделяются слова «обращенное к законодательной власти». Правда, А.Д. Гра-довский уточняет, что заявления печати об общественных нуждах и неудобствах законодательства не имеют официального значения инициативы закона7. Называется и частная инициатива, но в формальное определение законодательной инициативы автором не включается. Его определение кор-релируетс подходами таких ученых, какА.С. Алексеев, Г.А. Алексеев, Н.М. Коркунов, В.В. Сокольский.
В контексте своего понимания законодательной инициативы Г.Ф. Шершеневич обращает внимание на обязательное наличие строго определенного субъекта законодательной инициативы (от кого инициатива принятия закона исходит). Таковым в самодержавном государстве XIX века он считал только самого монарха8. Что касается центральных органов государственного управления, министров, то в Российской империи в XIX веке они имели возможность возбуждать законодательные вопросы непосредственно перед императором как законодателем. С одной стороны, это давало возможность правоведам считать министров субъектами законодательной инициативы, а министрам самостоятельно пользоваться своим правом; с другой — выражало общую идею о принадлежности всей власти государственного управления монарху.
На этом фоне формировались иногда противоположные взгляды на субъектный состав законодательной инициативы, в частности на его министерскую составляющую. Так, статья 49 Основных законов гласила:законопроект возникает безразлично или по «непосредственному» повелению монарха, или «приемля начало от общего течения дел» в высших административных учреждениях. В юридической литературе существовало мнение, что практика реализации этой статьи при «недостаточном уяснении всей техники законодательного почина» могла привести к тому, что почин высших административных учреждений осуществлялся без предварительного «испрошения Высочайших повелений». Что на самом деле так и было9.
Для того чтобы точнее установить порядок инициативы правительственной власти, понадобился специальный закон. Таким законом стал Именной указ от 15 мая 1857 года, объявленный всем министрам и главноуправляющим отдельными частями и вошедший в полное собрание законов10, который содержал специальное пояснение относительно роли министров и главноуправляющих отдельными частями в создании законодательных норм. В указе уточнялось, что они могли входить с законодательными представлениями в Государственный совет «не иначе как испросив на то предварительное Высочайшее разрешение». Этим положением дополнялось и Учреждение министерств.
Несмотря на четкое указание доминанты монарха в проявлении правительственной инициативы, после 1857 года почин фактически сосредоточился исключительно в руках министров, широко пользовавшихся своим правом личных докладов государю11. Министр докладывал непосредственно монарху и от него получал санкцию закона, минуя законосовещательные органы. При подобных исключительных докладах, если не было предварительно Высочайшего повеления о составлении проекта закона, непосредственный почин сливался с санкцией, обсуждение же закона вовсе выпадало12.
В первой половинеXIXвека министры считались субъектами прямой, а во второй половинеXIXвека — косвенной законодательной инициативы (наряду с другими высшими государственными учреждениями). Таким образом, вXIXвеке своеобразие законодательной инициативы определялось двумя этапами динамики роли министров в ее реализации. На фоне общего признания за министрами полномочий по реализации законодательной инициативы эти этапы все же разнились формальным закреплением в законе 1857 года соотношения законодательных полномочий монарха и министров.
Что касается законодательной инициативы в России, согласно Основным законам 23 апреля 1906 года, она, по мнению Г.Ф. Шершеневича, бесспорно, по-прежнему принадлежала правительству в лице министров и главноуправляющих13. И если А.Д. Градовский утверждал, что «законодательное учреждение — Государственный совет — не пользуется этим правом» и не является субъектом законодательной инициативы, поскольку его роль сводится лишь к рассмотрению уже возбужденных законодательных вопросов, то Г.Ф. Шершеневич, анализируя уже Учреждение Государственной думы, приходит к выводу, что Государственная дума не обладает законодательной инициативой в том смысле, «кактаковая понимается втеории и в конституциях», а законодательный почин предусматривает деятельность, лишь предшествующую непосредственному обсуждению и принятию закона14.
Ученые обращали внимание на своеобразие сложившейся в практике законотворчества ситуации. Они указывали на ограничение законодательной компетенции Государственной думы (ГД) и Государственного совета (ГС) при расширении сферы верховного управления15. Это своеобразие можно заметить в конструкции парламентской инициативы, которая изменялась в течение 1905—1906 годов.
Для периода действия Учреждения ГД от 6 августа 1905 года характерными оказалисьдве особенности: обязательный двойной процесс законодательной работы и исключительное влияние министров на ход этой работы. В соответствии со статьями 34, 54—57 Учреждения ГД парламентская инициатива имела следующую процедурную формулу. Сначала разрабатывались предположения о желательности отмены,изменения или создания нового закона, которые излагались в письменном заявлении на имя Председателя ГД, которое подписали не
Михеева И.В. Своеобразие законодательной инициативы в Российской империи
Михеева И.В. Своеобразие законодательной инициативы в Российской империи
менее 30 членов Госдумы. К заявлению должен был прилагаться проект основных положений предлагаемого изменения в законе или нового закона с объяснительной запиской. Председатель ГД выносил заявление на рассмотрение Государственной думой, где присутствовали и заинтересованные министры. Последние предупреждались о предполагаемом обсуждении заявления за месяц. Им передавались и копии заявления с необходимыми материалами. Таким образом, палата, по инициативе которой возбуждался вопрос о создании нового закона, должна была предварительно обсудить «желательность» издания закона. Только при признании такой необходимости дело могло продвигаться дальше.
Далее по статье 36Учреждения Госдумы от6 августа 1905 года различались два пути продвижения законопроекта: один — когда министры выступали за ходатайство думы о новом законе; второй — когда министры были противтакого ходатайства.
В рамках первого пути в случае согласия министра после утверждения заявления 30 членов думы министр брал на себя разработку законопроекта, затем получал Высочайшее соизволение на внесение этого проекта в законодательные учреждения, потом следовало обсуждение и принятие подготовленного законопроекта в думе и затем в Государственном совете, а после этого то или другое мнение утверждалось монархом.
Во втором случае (при отказе министра поддержать ходатайство думы о новом законе) путь удлинялся. После заявления министра о несогласии проводилось новое голосование думы для определения квалифицированного большинства в две трети в пользу заявления 30 членов думы. Правда, обязательность второго голосования была предметом спора из-за отсутствия ясности смысла статьи 57 Учреждения Государственной думы. В любом случае далее дело передавалось в Государственный совет для прохождения там всех стадий обычного обсуждения законопроектов «вустановленном порядке». Затем мнения ГД и ГС представлялись на Высочайшее усмотрение для повеления о направ-лениидела взаконодательном порядке. Послеэтого шла разработка законопроекта министром, Высочайшее соизволение на внесение законопроекта в законодательные учреждения, обсуждение и принятие в думе, в госсовете и, наконец, утверждение того или иного мнения монархом16.
Особая значимость придавалась роли министров. Именно на них возлагалась разработка всякого законопроекта, что создавало своеобразную монополию составления законов в контексте законодательной инициативы, определяя ее особенную в рассматриваемый исторический период конструкцию.
Учреждение ГД от 20 февраля 1906 года продвинуло развитие почина законодательных органов, допустив самостоятельную инициативу палат, хотя и с ограничениями. В соответствии с Учреждением ГД 1906 года законодательный путь был несколько изменен в контексте полномочий министров и монарха. Так, после рассмотрения заявле-
ния 30 членов думы (то же и в ГС), если Государственный совет/ Государственная дума разделяет изложенные в заявлении предположения, то соответствующий законопроект вырабатывается подлежащим министром (в чьем ведении находится сфера предполагаемого регулирования) либо главноуправляющим отдельной частью. В случае отказа министра или главноуправляющего от составления такого законопроекта по статьям 56—57 могла создаваться комиссия из членов ГД (или ГС). По-прежнему, для того чтобы закон был подготовлен по инициативе палат, необходимым оставалось вмешательство министров. Правда, за министрами признавалось право отказываться от осуществления монопольных прав. И в этом случае выработка и внесение законопроектов осуществлялась законодательными учреждениями.
Б.Э. Нольде, рассматривая сложившуюся конструкцию законодательной инициативы по итогам реформы 17 октября 1905 года, пришел к выводу, что «первообразное начертание законов» стало исключительно делом министров, а право почина, принадлежащее верховной власти, оказалось поглощено министерской инициативой, что дало министрам исключительные полномочия в издании новых законов17. Именно эта особенность и определяла своеобразие законодательной инициативы в Российской империи.
Внесение министрами законопроекта в ГД и ГС являлось необходимым условием рассмотрения его, хотя Госдумой данная позиция оспаривалась возможностью создания комиссии для подготовки законопроекта и внесения для рассмотрения и обсуждения в палатах самим законодательным органом параллельно министру(вслучае,например, не отказа министров от подготовки законопроекта, а задержки подготовки проекта министром или вообще по усмотрению думы)18.
В контексте конкурирующих полномочий министров и ГД/ ГС возникала необходимость выявления субъектов законодательной инициативы, что, всвою очередь, требовало исследования практики правотворчества и уяснения содержания его первого этапа. В связи с этим, исходя из реализуемой на практике процедурной последовательности, указанной вУч-реждениях Госдумы и Госсовета, на первом этапе законодательного процесса — законодательной инициативы — выделялось возбуждение вопроса об издании нового закона и принятии решения о необходимости издания нового. Право внесения проекта в ГД (или ГС) принадлежало министрам и комиссиям, что, по мнению целого ряда исследователей, не являлось законодательным почином, а предполагало делегированное полномочие (поручение), например, министрам составитьи представитьвзаконодатель-ный орган проект нового закона19.
Надо сказать, что в рамкахтеории законотворчества вопрос о соотношении права почина и права внесения законопроектов в законодательное учреждение —тождестве или различии — не мог не занимать правоведов. Это связано с тем, что используемый в
законодательстве Российской империи началаXXвека термин «почин» затем был заменен на термин «внесение законопроектов». И доктринальная трактовка содержания законодательной инициативы была связана с соотношением этихтерминов.
Н.М. Коркунов, например, рассматривал почин как собственно инициативу и как элемент возбуждения вопроса об издании закона, а А.С. Алексеев и Г.А. Алексеев возбуждение вопроса и представление законопроекта с инициативой не отождествляли. А.С. Тагер считал внесение министрами законопроектов в Государственный совет осуществлением прав абсолютного монарха и актом исполнения министром монаршей воли, потому внесение проекта законодательного акта для рассмотрения в палаты, по его мнению, не могло отождествляться с законодательным почином. Это позволяло исследователю делать вывод о наличии права министров вноситьзаконопроекты, но об отсутствии у них права законодательной инициативы20.
В то же время И.А. Ильин понимал почин как четко и строго формализованную процедуру, осуществляемую узким кругом субъектов с прописанными на это полномочиями. При этом он признает право законодательной инициативы, наряду с императором, за министрами и членами палат законодательного органа21.
Наиболее интересной с точки зрения системного подхода к пониманию содержания законодательной инициативы и субъектов ее представляется позиция П.И. Люблинского, который указал, что «в нашем законодательстве для определения понятия, соответствующего понятию инициативы закона, употребляются три различныхтермина, каждому из которых соответствуют различные функциональные органы:
1) почин, право которого принадлежало, по его мнению, монарху, Государственной думе и Госсовету;
2) возбуждение предположения об отмене или изменении действующего или издании нового закона, принадлежащее министрам и тридцати членам законодательных палат;
3) внесение законопроекта, принадлежащего министрам и комиссиям Государственной думы и Государственного совета22.
Попытку объединить позиции исследователей, сделанную П.И. Люблинским, сегодня можно признать крайне привлекательной. Он считал, что множественность законодательной инициативы неоправданна. Законодательной инициативой в целом не является какой-то отдельный ее элемент. Это сложный юридический акт, состоящий из трех стадий, где участвуют различные органы23.
Оценка законотворческой инициативы как «сложного юридического института» дает нам современное понимание инициативы в узком и широком смысле, а также предоставляет возможность обозначить субъектов законотворческой инициативы на разныхэтапах исторического развития правотворческой деятельности государства. Перечисленные более ста лет назад элементы сегодня лег-
ли в основу таких стадий законопроектной деятельности Правительства РФ, как:
— принятие решения о необходимости правового регулирования тех или иных общественных отношений;
— разработка концепции законопроекта;
— разработка и согласование законопроекта;
— представление согласованного проекта федерального закона в Правительство РФ;
— направление законопроекта и документов к нему в Государственную Думу24.
В итоге можно сказать, что в основе определения векторов динамики институтов парламентского права лежит выявление в развивающейся российской государственности «драгоценных плодов» исторического опыта. Частью такого опыта является рассмотренное своеобразие законодательной инициативы в Российской империи XIX — начала XX века, состоящее в поглощении права почина верховной власти министерской инициативой, а позднее — в расширении сферы верховного управления и ограничении компетенции ГД и ГС за счет доминанты министерского участия в законотворческом процессе.
Примечания
1. См.: Парламентское право России: Курс лекций / Под общ. ред. О.Н. Булакова. — М., 2007.
2. См.: Ткаченко В.Г. Федеральное Собрание Российской Федерации в законодательном процессе: содержание, проблемы и перспективы // Право и политика. — 2001. — № 2. — С. 16.
3. См.: Дюрягин И.Л. Правотворчество в советском государстве / И.Л. Дюрягин, А.С. Пиголкин. — М., 1974. — С. 157.
Широкое наполнение законодательного процесса дается в книгах: Мишин A.A. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. — М., 2001. —С. 236;ЛюбимовА.П. Парламентское право России: Учебное пособие. — М., 2002. — С. 229.
Этапы законотворческой деятельности широко трактуются в контексте полномочий Правительства РФ в работе: Шувалов И.И. Законотворческая деятельность Правительства России: содержание и приоритеты //Журнал российского права. — 2004. — № 4 (88). — С. 17—18.
О наличии предзаконодательной деятельности в рамках законотворческой см.: Царев А.Ю. Концепция закона в законотворчестве Российской Федерации: Дис... канд. юрид. наук. — М., 2006.
4. Алексеев Г.А. Законодательный почин по русскому государственному праву // Журнал Министерства юстиции. — 1913. — № 2. — С. 59—60.
5. Шингарев А.И. Законодательная инициатива членов Государственной Думы и Государственного Совета // Русская мысль. — 1912. — № 9. — С. 1.
6. Корф С.А. Инициатива закона в русском праве // Право. — 1902. — № 12. — Ст. 586.
7. См.: Градовский А.Д. Начала русского государственного права. — СПб., 1875. — Т. I—III.
8. См.: Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. — М., 1910. — Т. I—II.
9. См.: Нольде Б.Э. Законодательный почин по русскому праву // Право. — 1911. — № 44. — Ст. 2418.
Михеева И.В. Своеобразие законодательной инициативы в Российской империи
Михеева И.В. Своеобразие законодательной инициативы в Российской империи
10. ПСЗ. — Т. 32. — № 31845.
11. См.: Корф С.А. Русское государственное право. — М., 1915. — Ч. 1. — С. 253—254.
12. См.: Корф С.А. Инициатива закона в русском праве // Право. — 1902. — № 12. — Ст. 589—590.
13. См.: Шершеневич Г.Ф. Указ. соч.
14. См.: Градовский А.Д. Указ. соч. — Т. I. — Гл. 3; Шершеневич Г.Ф. Указ. соч.
15. См.: Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских основных законов. — М., 1912; (Анонимный автор) Исход министерского кризиса с юридической точки зрения // Право. — 1909. — № 20. — Ст. 1244.
16. Данная процедура в рамках толкования статей учреждения Государственной думы описывается правоведами в своих трудах. См., например: Нольде Б.Н. Указ. соч. — Ст. 2422—2424, 71; Корф С.А. Русское государственное право. — М., 1915. — Ч. I. — С. 255; и др.
17. Нольде Б.Н. Указ. соч. — № 44. — Ст. 2424; № 5. — Ст. 2473.
18. Подробно об этом см.: ШингаревА.И. Указ. соч. — № 9. — С. 1—25; № 10. — С. 93—122.
19. Корф С.А. Русское государственное право. — М., 1915. — С. 255—257.
20. Тагер А.С. Право законодательного почина и министры // Право. — 1912. — № 23. — Ст. 1272.
21. См.: Ильин И.А. Теория права и государства. — М., 2003 (воспроизводится по изданиям 1915 и 1956 гг.).
22. Люблинский П.И. К вопросу об инициативе законов по русскому праву// Право. — 1913. — № 22. — Ст. 1378.
23. См. там же. — Ст. 1382—1383.
24. См.: Гаджимагомедов Г.А. Участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности / Г.А. Гаджимагомедов, Г.П. Ивлиев. — М., 2008.
О.А. Пырков
Пырков Олег Александрович — преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородского
филиала Московского гуманитарно-экономического института
E-mail: [email protected]
Ключевые предпосылки становления основных принципов реализации судебной власти в Древнем Египте и Месопотамии
В данной статье автор выявляет и исследует ключевые предпосылки становления основных принципов, положенных в основу отправления правосудия, возникшие в процессе развития судебных систем Древнего Египта и Месопотамии.
In this article, the author identifies and explores the key premises underlying formation of the fundamental principles of legal proceedings, which came into being in the process of the development of the Ancient Egypt’s and Mesopotamia’s judicial systems.
Исследование основополагающих принципов, положенных в основу отправления правосудия в Древнем Египте и государствах Месопотамии, имеет большое значение для определения уровня правосознания населения данных государств. Способы и порядок осуществления правосудия, система судебных органов, виды и порядок исполнения наказаний отражают сложившуюся в отдельно взятом государстве систему нравственных и религиозных ценностей.
В общеправовом смысле судебная власть призвана осуществлять функции по реализации принадлежащих судам полномочий в целях рассмотрения и разрешения возникающих в обществе социальных конфликтов и споров. Существование судебной власти обусловлено интересами общества в поддержании правопорядка, а ее государственная природа — обязанностью государства этот порядок поддерживать. Содержанием судебной власти является определение действительной государственной воли в процессе индивидуального правоприменения1.
То, насколько государственная воля в процессе отправления правосудия соответствует интересам общества, зависит от эффективности реализации базовых принципов, положенных в основу его отправления.
Одним из принципов, без которого невозможно судопроизводство, является принцип справедливости, предусматривающий назначение справедливого наказания (соразмерного совершенному деянию) или справедливого решения спора (предусматривающего восстановление нарушенных прав). Справедливость в определенном смысле подразумевает распространение на общественные отношения норм морали, права, общечеловеческихценностей2. Идея обеспечения защиты прав через справедливое правосудие всегда находила свое отражение в религиозных, нравственных и правовых системах.
Среди первых государств, в которых появились идеи справедливого суда, были государства Древнего Востока. Одним из ярких примеров может слу-
