CC BY
364
Д.В. ТОКАРЕВА, аспирантка кафедры философии и истории Орловского государственного технического университета
Тел. 89803621860, [email protected]
КОНСТИТУЦИОННОЕ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО И ПРОЕКТ ОСНОВНОГО ЗАКОНА ВРЕМЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА
Данная статья посвящена анализу законотворческой деятельности по реформированию государственного устройства России, отраженному в проекте Основного закона Временного правительства. Анализ его конституционных проектов позволяет определить приоритетные идеи развития российского конституционализма в началеXXв., выявить модель правового государства, проанализировать систему органов власти, принцип разделения властей, а также правовой статус личности.
Ключевые слова: Временное правительство, государственное устройство, Юридическое совещание, конституционный проект, права личности, Учредительное собрание.
Формирование правового государства и гражданского общества в России диктует насущную необходимость изучения отечественного исторического опыта конституционного строительства, предопределяет актуальность историко-правового анализа предшествующего этапа демократических преобразований в межреволюцион-ный период 1917 года. Требует более глубокого научного осмысления теория и практика разработки конституционных проектов и подготовки конституционной реформы рабочими органами Временного правительства - Юридическим совещанием и Особой комиссией по составлению проектов основных законов.
Вопросы выбора модели государственности, планы Временного правительства по оформлению демократического режима власти актуальны и сегодня, заслуживают серьезного анализа, в частности разработка накануне Октябрьской революции 1917 года Конституции Российской демократической республики (так называемый «Кадетский проект», поскольку в составе конституционной комиссии преобладали представители кадетской партии).
В исторической литературе советского периода проблемы государственно-правовых преобразований Временного правительства и особенно конституционного законотворчества специально не изучались, в работах таких ученых, как Э.Н. Бурджалов, П.В. Волобуев, Е.Н. Городецкий, B.C. Дякин, X.M. Астрахан, И.П. Сафронова и других,1 исследовались лишь отдельные аспекты этой проблемы.
Деятельность Временного правительства расценивалась исключительно отрицательно, а вопросы, связанные с разработкой конституционных проектов, подготовленных Юридическим совещанием при Временном правительстве для представления в Учредительное собрание, освещались, но тенденциозно или фрагментарно. Но в последние годы появились некоторые работы, непосредственно затрагивающие поставленную проблему2.
Определенное «невнимание» исследователей к конституционным проектам Временного правительства объясняется и тем, что для теории и практики конституционно-правового развития значение имеет то, в какой степени, в каких формах, в какие сроки, в каком объеме были воплощены в жизнь те или иные конституционные теории или проекты, а конституционные проекты Временного правительства так и остались
_________ проектами.
© Д.В. Токарева
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
В течение двух последних десятилетий наблюдался поворот, происшедший в исследовании русского либерализма, от замалчивания его существования и резко негативной оценки его «буржуазности» в советское время до его восторженной оценки и стремления увидеть в нем единственно возможный образец для подражания в начале 1990-х годов. Неоднозначный опыт социальных преобразований последних лет подтверждает непреходящую ценность многих основных идей и принципов, в разработке которых отечественный либерализм сыграл огромную роль. К тому же в правотворческой деятельности Временного правительства есть немало достижений, ценных идей, которые представляют интерес и на современном этапе3.
Вопрос о будущем государственном строе должен был решиться в Учредительном собрании, что и было зафиксировано в Декларации Временного правительства от 3 марта.
Как известно, Временное правительство не стремилось сразу же коренным образом реформировать государственный аппарат, поэтому оформление конституционного строя после отречения государя императора 3 марта 1917 года несколько затянулось. От февраля до октября 1917 г. в России не было конституции или Основного закона государства. По мысли кадетских правоведов, выработка конституции являлась прерогативой Учредительного собрания. В основу этой конституции должны быть положены: торжество народного волеизъявления, с чем связан вопрос о форме правления (монархия или республика); широкое развитие местного самоуправления; признание и обеспечение широкой индивидуальной свободы граждан4.
Нельзя согласиться с имевшей место точкой зрения в историко-правовой литературе, что Временное правительство саботировало идею конституционных преобразований в России. 25 марта 1917 г. вышло постановление Временного правительства об образовании «Особого совещания для изготовления проекта Положения о выборах в Учредительное собрание».
В состав Особого совещания для подготовки проекта Положения о выборах были назначены специалисты по вопросам государственного права, представитель статистической науки, другие компетентные лица, а также политические и общественные деятели, представляющие главные политические и национально-политические течения России5.
Временное правительство постепенно двигалось по пути конституционного строительства, об
этом свидетельствуют следующие документы. 20 июля 1917 г. было издано постановление об утверждении Положения о выборах в Учредительное собрание. О стремлении Временного правительства кустановлению республиканского строя и юридическому закреплению его конституцией свидетельствуют и некоторые другие факты. 1 сентября 1917 года А.Ф. Керенский подписывает постановление, в котором говорится, что государственный порядок, которым управляется Российское государство, есть порядок республиканский, и провозглашает Российскую республику.
Затем 12 сентября 1917 года было созвано Всероссийское демократическое совещание из представителей социалистических партий (эсеров, меньшевиков, трудовиков и др.), а также представителей Советов, профсоюзов, торгово-промышленных кругов, воинских частей. Посредством Предпарламента лидеры буржуазных партий рассчитывали направить Россию по пути буржуазного парламентаризма.
Сложная политическая обстановка в стране, активизация деятельности Советов, усиление влияния на массы со стороны большевиков заставляют Временное правительство ускорить работу по конституционному оформлению республиканского строя.
У истоков формирования демократической государственности в России стояли выдающиеся ученые-юристы Н.И. Лазаревский, В.М. Гессен, В.Ф. Дерю-жинский, Б.Э. Нольде, С.А. Котляровский, Я.М. Ма-газинер, Н.И. Палиенко, К.Н. Соколов, М.М. Вина-вер, A.M. Кулишер, Б.Е. Шацкий, А.И. Васильчи-ков, А.А. Боголепов, В.Н. Маевский, Н.М. Коркунов,
С.А. Корф, А.Д. Градовский и другие.
Многие из них непосредственно принимали участие в правовом обеспечении политики Временного правительства, будучи членами Юридического совещания и Особой комиссии. Н.И. Лазаревский занимался разработкой вопросов о компетенции законодательных учреждений, о федерализме, автономии и самоуправлении при сохранении государственного единства. В.М. Гессен разрабатывал проблемы гарантии прав гражданской свободы, «вопросы натурализации и подданства», A.M. Кулишер и Б.Е. Боголепов — первоначальный проект об организации исполнительной власти и статусе Временного президента России. В.Ф. Дерюжинский представил проект об организации судебной системы и формах ее взаимодействия с Сенатом. К.Н. Соколов ведал правовым обеспечением административной системы, составил проект о статусе Совета министров и каждого министра в отдельности и т.д. Их идеи и опыт в
разработке государственно-правовых проблем были использованы при формировании демократического государства в России.
11 октября 1917 г. в порядке подготовки к Учредительному собранию по выработке проекта конституции начала работать Особая комиссия по составлению проекта Основных законов под председательством Н.И. Лазаревского (он же председатель Юридического совещания при Временном правительстве). В состав комиссии, постепенно пополняемый путем кооптации «представителей науки государственного права и общественных деятелей», вошли около 30 человек, в большинстве -кадетских правоведов (А.А. Боголепов, М.М. Вина-вер, В.М. Гессен, В.Ф. Дерюжинский, С.А. Котля-ровский, В.Д. Набоков, Б.Э. Нольде и др.)6.
Комиссия начала разработку проекта конституции, согласно которому будущая Россия должна была представлять буржуазную республику во главе с президентом, избранным Учредительным собранием на один год, и двухпалатным парламентом.
Предполагалось, что конституция должна представлять собой «объемистый законопроект, приблизительно в 200 статей»7, основное содержание которых включает следующие положения: декларация и гарантии прав гражданской свободы; принцип федерализма, автономии, самоопределения и государственного единства; народное представительство; двухпалатность; президент республики; организация судов, независимость их и несменяемость; организация администрации; ответственность министров; Сенат; Совет министров; бюджет, займы, налоги; печать, герб, знамя8 . Позже было решено включить в будущую конституцию и главу о церкви.
Обсуждение вопроса о декларации прав включало две ее возможные формы: 1) содержащей в себе мнимые нормы, одно лишь провозглашение принципов и вследствие этого лишенной содержания (Французская конституция 1789-1791 гг., Прусская конституция 1850 г. и глава VIII Основных законов России); 2) содержащей комплекс конкретных правовых норм, наиболее важных юридических проявлений свободы (конституции 60-х гг. XX века, конституции Балканских государств)9.
После длительных обсуждений Комиссия приняла «соломоново» решение: с одной стороны, она не встретила «принципиальных возражений против включения в декларацию позитивных прав», а с другой - указала, что «помещение всех прав этого рода может оказаться не имеющим практического значения». Предложение об обязанностях граждан было принято без каких-либо обсуждений и единогласно.
Вопрос о гражданстве был решен с учетом опыта иностранного законодательства, которое подразделяется на три основные группы: популистскую, способствующую приросту народонаселения; национальную, имеющую цель привлечь возможно большее число лиц той же национальности к инкорпорации в состав господствующей в данном государстве национальности; интернациональную, руководствующуюся общностью интересов всех государств10.
Горячие споры в Комиссии вызвал вопрос о структуре органа народного представительства (законодательного собрания, парламента). А.М. Кулишер и Б.Е. Шацкий выработали «Тезисы по вопросу о верхней палате». Было решено, что ввиду огромной работы, предстоящей Учредительному собранию, следует признать целесообразным учреждение сразу двух полноправных палат, ограждающих непрерывность и плодотворность хода законодательных работ. Указывалось на необходимость насаждения и укрепления в стране законности и правосознания11.
Комиссия выработала также «предварительный проект статей основных законов по вопросу об автономии (федерации)».
В ходе напряженной работы в промежутке между 11 и 20 октября Комиссия представила проекты законов: о гражданах Российской Республики, об автономии и федерации, об однопалатной и двухпалатной системах, о позитивном статусе прав гражданина.
По проекту Юридического совещания исключительные полномочия предоставлялись главе власти - временному президенту, избираемому Учредительным собранием. Президент по предложению Совещания должен был обладать правом законодательной инициативы, он же руководил внешней политикой и являлся верховным главнокомандующим12 .
С точки зрения «технологии» законотворчества можно признать положительную роль работы Особой комиссии, которая достаточно оперативно готовила законопроекты, разумеется, в интересах упрочения государственности.
Практически все члены Юридического совещания и Особой комиссии имели общую политическую и партийную платформу, что отразилось в преобладании консервативных подходов к разработке правовых вопросов. Все они принадлежали к либеральному политическому крылу и отстаивали кадетский вариант государственно-правовых реформ. Их взгляды отражены в законодательных актах правительства и конституционных проектах.
Реализация проектов, подготовленных Комиссией, должна была существенно изменить судьбу России. Страна должна была стать «единым и нераздельным» государством, президентской республикой, законодательная власть в которой принадлежала бы двухпалатному парламенту. В проекте закона об организации временной исполнительной власти при Учредительном собрании были достаточно подробно расписаны полномочия временного президента Российской Республики. Там отмечалось, что временный президент будет осуществлять свои полномочия под надзором Учредительного собрания и при содействии Совета Министров, пользующегося доверием Собрания.
Президент избирался Учредительным собранием посредством закрытой баллотировки сроком не более чем на год. Предусматривалось, что все законопроекты правительство будет вносить на рассмотрение Учредительного собрания по распоряжению и от имени президента. Президент направляет в Правительствующий Сенат для опубликования все законы, принятые законодательным собранием, издает указы об устройстве, составе и порядке действий правительственных учреждений, за исключением учреждений судебного ведомства, является гарантом исполнения законов13.
При разработке проекта конституции нашла отражение идея «ответственного министерства». «Председатель Совета Министров и все министры совместно ответствуют пред Учредительным собранием за общий ход государственного управления. Каждый из них в отдельности ответствен пред Собранием за свои действия и распоряжения, а также за скрепленные ими указы и распоряжения Временного правительства»14.
Проект конституции, который Юридическое совещание планировало предложить Учредительному собранию, должен был закрепить в России государственный строй в форме унитарной республики с сильной президентской властью. В преемственности многих полномочий монарха Временным правительством и Временным президентом России отражался характер политического и юридического мышления авторов конституции, сделавших ставку на правопреемственность конституционных принципов Основных государственных законов 1906 г. и конституционных проектов Временного правительства России 1917 г.
Следует отметить, что Особая комиссия Юридического совещания стремилась реализовать один из президентских или полупрезидентских вариантов республиканской формы правления. Об этом свидетельствовали обширные полномочия
председателя Собрания и его предполагаемые, по версии законодателя, непосредственные контакты с рабочими структурами Временного правительства через канцелярию Собрания. Его главной задачей было оформление режима сильной исполнительной власти и недопущение революционных переворотов в стране с утверждением конституционного порядка15.
Идея широкого развития местного самоуправления легла в основу конституционных проектов Временного правительства. Земство получало новое место и значение в государственном механизме. Самоуправление становилось частью механизма государственного управления, ему передавалась вся полнота власти на местах. К новым функциям местного самоуправления можно отнести оказание юридической помощи населению, руководство школьным делом, устройство бирж труда, охрану труда, руководство милицией16.
Анализ конституционных проектов Временного правительства показывает, что они продолжили традиции российского конституционализма XIX -начала XX в., включавшего в свои разработки приоритет прав личности, разделение властей, народное представительство, сильную судебную власть и развитое местное самоуправление. Законодательная деятельность Временного правительства в первую очередь была направлена на закрепление прав и свобод личности, а также на формирование механизмов представительной демократии. В то же время, хотя в России в начале XX в. и были провозглашены основные права и свободы, проблема состояла в отсутствии механизмов их реализации, гарантий и защиты.
Следует также отметить, что многочисленные постановления Временного правительства, конституционные проекты и иные нормативные акты свидетельствовали о приверженности его реформаторского крыла к типичным формам западной демократии, но только на уровне идей, а не в реальной политике, где демократические тенденции часто скрывали диктаторские, промонархические устремления. Неспособность правительства создать политический и юридический механизм в разрешении проблем войны и мира, аграрной, унитаризма - федерализма, по существу, и предопределила переход инициативы в руки леворадикальных сил и крах предлагаемой кадетами модели строительства демократической государственности.
Октябрьский переворот и смена власти прервали деятельность конституционной комиссии Временного правительства. Приход большевиков
к власти и последовавший роспуск Учредитель- ентированы все либеральные конституционные
ного собрания положили конец развитию России модели. Конституция как Основной закон государ-
по реформистскому пути, на который были ори- ства так и не стала реальностью.
Примечания
1 Бурджалов Э.Н. Вторая русская революция. Восстание в Петрограде. - М., 1967; Волобуев П.В. Экономическая политика Временного правительства. - М., 1962; Он же. Из истории борьбы Временного правительства с революцией // Исторический архив. - 1960. - № 5; Он же. Пролетариат и буржуазия России в 1917 году. - М., 1964; Дякин B.C. Русская буржуазия и царизм в годы I мировой войны (1914-1917 гг.). - Л., 1967; Астрахан Х.М. Большевики и их политические противники. - Л., 1975; Сафронова И.П. Государство и право России в период от февраля до 25 октября 1917 года. - Харьков, 1965.
2 Искевич И. С. Правотворческая деятельность и конституционные проекты Временного правительства: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2005; Левчук С. В. Становление демократической государственности и конституционные проекты Временного правительства России в межреволюционный период 1917 года: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1998; Кудинов О.А. Российский конституционализм в XIX - начале XX в.: теория и практика. Дис. ... д.ю.н. - М., 2003; Кравец И.А. Конституционное развитие России: проблема периодизации // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Конституционные основы организации и функционирования институтов публичной власти в Российской Федерации». Екатеринбург, 2001.
3 Искевич И.С. Указ. соч.
4 Вестник права. - 1917. - № 20. - С. 412-413.
5 Пахоменко Н.Б. Из истории конституционных проектов в России. - М., 2000. С. 123.
6 Гайда Ф.А. Механизм власти Временного правительства (март - апрель 1917 г.) // Отечественная история. - 2001. - № 2. - С. 37.
7 Пахоменко Н.Б. Указ. соч. - С. 125.
8 Сборник указов и постановлений Временного правительства. Вып. 1. 27 февраля - 5 мая 1917 г. Пг., 1917. С.192-197.
9 Пахоменко Н.Б. Указ. соч. - С. 128.
10 Там же. - С. 129.
11 Там же. - С. 130.
12 См.: Временное правительство и Учредительное собрание // Красный архив. - 1928. - № 3. - С. 108.
13 См.: Кудинов О.А. Конституционные проекты 1917 г. // Сборник научных работ. Вып. 2. - Белгород, 2001.
14 Пахоменко Н.Б. Указ. соч. - С. 131.
15 Искевич И.С. Указ. соч. - С. 79.
16 Там же. - С. 81.
D.V. TOKAREVA
THE CONSTITUTIONAL LAWMAKING AND THE PROJECT OF THE ORGANIC LAW
OF PROVISIONAL GOVERNMENT
Given clause is devoted to the analysis of legislative activity on reforming a state system of Russia, reflected in the project of the Organic law. The analysis of the constitutional projects of Provisional government allows to define priority ideas of development of the Russian constitutionalism in the beginning of XX century, to reveal model of a lawful state, to analyse a principle of division of authorities, and as system of authorities and a legal status of the person.
Key words: Provisional government, a state system, Legal meeting, the constitutional project, the rights of the person, the Constituent assembly.
