CC BY-NC-ND
584
С.В. Левчук
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРОЕКТЫ ВРЕМЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИИ В 1917 ГОДУ
Проблема становления демократической государственности в период деятельности Временного правительства России отнюдь не нова в отечественной историко-правовой литературе. Однако конституционные проекты, подготовленные Юридическим совещанием при Временном правительстве для представления в Учредительное собрание, оказались почти не исследованными. Единственная статья профессора С.Л. Ронина была опубликована в 1947 г. 1 В ней наряду с попыткой анализа некоторых конституционных проектов отражалась общая тенденциозность политических оценок и идеологических штампов того времени. А между тем эта проблема чрезвычайно важна с точки зрения исторического опыта формирования конституционных основ Российской государственности.
В результате Февральской буржуазно-демократической революции к власти пришло Временное правительство. В него вошли двенадцать человек, среди них шесть кадетов, остальные -октябристы и близкие к ним политики.
Деятельность Временного правительства, являвшегося в какой-то мере преемником самодержавия, была направлена, прежде всего, на укрепление своей легитимности и «удержание власти» до Учредительного собрания. Временное правительство ясно сознавало, что сложившаяся в стране ситуация требует безотлагательного проведения конституционных реформ. И в конце сентября 1917 г., напуганное стремительной большевизацией Советов и призраком грядущей социалистической революции, оно спешно взялось за разработку проектов новых Основных законов.
Разработка общего проекта конституции Российской республики была возложена Временным правительством на Особую комиссию при так называемом Юридическом совещании2. Постановлением от 26 июля 1917 г.- на Юридическое совещание
были возложены «подготовительные и организационные работы, связанные с открытием Учредительного собрания»3.
В состав Особой комиссии вошли наиболее авторитетные ученые-юристы, относившиеся в большинстве своем к партии кадетов (Н.Н. Лазаревский, В.Н. Гессен, А.И. Ивановский, В.Ф. Дерюжинский, А.А. Боголепов, Э.Э. Понтович, А.Э. Нольде, Б.Э. Нольде и др.)4.
Среди разработанных Особой комиссией проектов выделялись: «Об организации временной исполнительной власти при Учредительном собрании», «Тезисы по вопросу о верхней палате», статьи «Основных законов по вопросу об автономии».
Наиболее значительным представляется документ «Об организации временной исполнительной власти при Учредительном собрании»5, который, no-существу, являлся «малой конституцией» Временного правительства. При разработке проекта учитывался опыт формирования государственности во Франции 1871-1873 гг., когда закладывались прочные основы «третьей республики»6.
Согласно проекту «осуществление исполнительной власти должно быть возложено на временного президента Российской республики» (ст.1) «впредь до постановления Учредительного собрания о его переизбрании, но не более 1 года» (ст.4). Подобная формулировка позволяла не только юридически оформить передачу власти Временным правительством Учредительному собранию, но также избрать и переизбрать Министра -председателя правительства (скорее всего, А.Ф. Керенского) в новом качестве - президента Российской республики. Преемственность статуса главы государства в свою очередь позволяла обеспечить реализацию кадетской идеи о сильной власти и гарантировать воплощение конституционных проектов.
Временный президент должен был осуществлять свои полномочия под «надзором Учредительного собрания и при содействии Совета Министров, пользующихся доверием Собрания» (ст.2). Весьма показателен обширный руг полномочий временного президента. В проекте указывалось, что президент «наделяется правом законодательной инициативы» (ст.5) таким образом, что законопроекты вносятся на рассмотрение Учредительного собрания Советом Министром от имени президента. Далее в проекте подчеркивалось, что президент «наблюдает за исполнением законов и делает распоряжения, для сего необходимые (ст.8) ... издает указы об устройстве, составе и порядке действий правительственных учреждений, за исключением судебного ве-
домства, испрашивая необходимые кредиты у Учредительного собрания (ст.9) ... разрешает все дела управления», установленные для исполнительной власти (ст.10).
Проект предусматривал, что президент «руководит внешними сношениями...», что ему «принадлежит верховное начальствование над всеми вооруженными силами...»(ст. ст.11, 12).
Определяя полномочия временного президента, законодатель взял за образец Основные законы Российской империи 1906 года в той части, где определялись полномочия монарха, о чем свидетельствуют и следующие положения проекта.
Президент мог назначать и увольнять «председателя Совета Министров и министров, а также тех должностных лиц гражданского и военного ведомства, кои на основании действующих узаконений назначаются и увольняются верховной властью» (ст.13). Кроме того, он должен был председательствовать в заседаниях Совета Министров (лишь в его отсутствие эта функция должна была выполняться председателем Совета Министров (ст.17) и лично к нему не могло быть «предъявлено никаких запросов» со стороны членов Учредительного собрания. Обращает на себя внимание крайняя расплывчатость пунктов проекта об ответственности президента перед Учредительным собранием. В нем лишь имелись упоминания о письменных и устных «объяснениях» президента, предоставляемых Собранию (ст. 6).
Непосредственная ответственность перед Учредительным собранием за «общий ход государственного управления» возлагалась не на президента, а на председателя Совета Министров и отдельных министров (ст.19). Более того, они же отвечали перед Собранием «за скрепленные президентом указы и распоряжения».
Однако, сознавая опасность полной идентификации положения временного президента с монархом, законодатель все же предусмотрел вариант использования института контрассигна-туры для прикрытия фактически неограниченных полномочий временного президента республики. Временный президент согласно этой юридической формуле мог всегда переложить свою ответственность на министров, оставаясь вне всякой реальной ответственности (об этом свидетельствовала ст.14 проекта).
Таким образом, речь шла о превращении будущего президента Российской республики в своеобразного диктатора, сосредоточивающего в своих руках все нити и руководящие центры государственного управления. Столь широкие и всео-
бъемлющие прерогативы президента облегчали возможность бонапартистского переворота и установления либо режима твердой военно-диктаторской власти, либо реставрации монархии, что как нельзя лучше соответствовало «конституционным чаяниям» кадетско-монархического блока.
Представленный вариант республиканского строя, по версии законодателя, во многом повторял дух и принципы Основных законов Российской империи 1906г. и определял правопреемственность статуса главы государства. В результате, будь этот проект реализован, можно предположить вероятность установления в России сильной авторитарной власти. Необходимо отметить, что этот проект разрабатывался в условиях, когда Временное правительство, теряя реальную опору и власть, сделало ставку на силовое решение вопроса, стремясь ужесточить режим.
Большой интерес представляет собой и проект «Основных законов об автономии» (Федерации), разработанный Н.Н.Лазаревским7.
Основной принцип, пронизывавший этот проект, - это кадетско-монархическая идея «единой и неделимой России», которая совершенно не учитывала реальных деструктивных процессов, происходивших в провинции и национальных окраинах Российской Империи.
Провозглашая государство Российское «единым и неделимым» (ст.1), законодатель говорил лишь «о введении областной автономии» (ст.3) и при этом отмечал, что устройство областных учреждений и «пределы их ведомства» в делах местного законодательства и управления должны определяться центральной законодательной властью (ст.4). Из указанных положений проекта на роль наиболее «демократического» выдвигалось положение об «областной автономии», тогда как реальный процесс децентрализации в России привел к куда более сложным формам автономизма (национально-территориальной автономии, культурно-национальной автономии и т.д.). Наиболее четко в проекте оговаривалось, что «законы, изданные областными властями, не имеют обязательной силы, если противоречат ...Основным законам, изданным центральной государственной властью...» (ст.5). Однако в проекте не содержалось ничего более определенного, напоминающего демократический принцип права наций на самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельных государств. Исключение составляла Финляндия, по поводу которой в проекте говорилось, что она в составе государства Российского «пользуется самостоятельностью на
основаниях и в пределах, установленных законом о взаимных отношениях России и Финляндии» (ст.2).
Общая тенденция ослабления реальной власти Временного правительства под воздействием революционного и национально-освободительного движения способствовала появлению и усилению национал-радикальных группировок, лидеры которых требовали отделения «самостоятельных государственных образований». Объективность процесса роста сепаратизма дополнялась рядом субъективных факторов, например амбициями радикал-националистов. Все это ослабляло государственные связи и вело к развалу единой государственности, однако авторы проекта как бы не замечали этих процессов и, проводя мысль о необходимости демократизации государственного аппарата и определенной децентрализации, не сумели найти ту грань, которая отделяла децентрализацию в условиях демократического подъема от сепаратизма при ужесточении политического режима.
Таким образом, внешне неизменная форма государственного устройства - унитаризм, подверглась серьезной деформации, а созданный Особой комиссией проект, полностью игнорируя это обстоятельство, противоречил своему исходному названию -«об автономии и федерализме», продолжил унитаристские принципы Основных законов Российской Империи 1906 г.
Интересной и показательной представляется позиция Б.Э. Нольде, который пытался обосновать «единость и неделимость России», исходя из убеждения об отсутствии твердой исторической опоры для национально-территориального раздела. Признавая право национальностей на свободное развитие, он отмечал: «Многие русские национальности не знали самобытного политического существования в прошлом, и русские губернии составлялись, по выражению Лохвицкого, из административных станций, к которым приписывались отдельные части территорий»8. Он же не считал правильным и признание каких-либо особых прав за отдельной народностью, поскольку национальные меньшинства на той же территории могли быть ущемлены. Его позиция по национальному вопросу нашла свое отражение в решениях 9 съезда партии Народной Свободы в конце июля 1917 г., где отмечалось: «Государство может передать национальностям, действующим в качестве единых нетерриториальных публично-правовых союзов, осуществление... задач культурного управления, но под эгидой государства в порядке общегосударственного законодательства".
Таким образом, фактическое сопоставление указанного проекта с реальными процессами в эволюции формы государственного устройства России начиная с середины июня 1917 г. позволяет констатировать, что проект не отвечал фактическим условиям распада государства накануне событий Октября.
Из сохранившихся материалов Особой комиссии привлекает внимание интересный проект организации верхней палаты парламента, разработанный А.М. Кулишером и Б.Е. Шацким и вызвавший при обсуждении оживленную дискуссию на тему: «Что лучше для Российской республики - однопалатная или двухпалатная система?»
Проект с официальным названием «Тезисы по вопросу о верхней палате», принятый на заседании 20 октября 1917 г., содержал лишь общие принципы организации двухпалатной системы в России.
Выступая с докладом, А.М. Кулишер отметил, что исходным моментом в его позиции являлся вариант компромисса между однопалатной и двухпалатной системой. С одной стороны, он отмечал необходимость верхней палаты как консервативного начала, сдерживающего нижнюю палату, а с другой - ее ограниченность как формы прикрытия «классовых интересов». Говоря о вариантах однопалатной системы по образцу мелких южноамериканских республик (Пуэрто-Рико, Гондурас и т.д.), он признавал их несовершенство, особенно в условиях социально-экономических и политических неурядиц. Наилучшим выходом, дабы избежать недостатков той и другой системы государственных учреждений, он считал теорию существования одной палаты наряду с системой референдума. Анализируя коллизии во взаимоотношениях палат английского парламента, А.М.Кулишер отдал предпочтение палате Общин, которая чаще отражала «действительную волю страны». Кроме того, касаясь вопроса о полновластии верхней палаты, докладчик заявил, что возможно предупредить ослабление влияния нижней палаты «при наличности условия избрания членов верхней палаты из среды представителей автономных местностей и общественных организаций...». «Между тем, - продолжал он, - при существовании единой палаты вся власть сосредоточивается в ее руках, и это чрезмерное влияние парламента вредно отражается на ходе законодательства». Учитывая условия России, он полагал правильной оформление двухпалатной системы и отрицал возможность проведения референдума в случае отклонения его проекта9.
Следующий содокладчик Б.Е. Шацкий отметил необходимость создания верхней палаты по образцу английской палаты Лордов, наделенной правом «суспенсивного вето» по отношению к биллям палаты Общин. Причем он отмечал, что «гарантия соблюдения воли народа заключается в естественном роспуске палат».
В выступлении Б.Ф. Дерюжинского прозвучала мысль о том, что «существование второй палаты может привести законодательное творчество к системе разделения труда и тем самым исправить ошибку прежнего строя, когда все законопроекты обязательно поступали в Государственную думу, а Государственный совет не обладал правом законодательной инициативы». Представляется важным принципиальное согласие всех членов Комиссии в том, что в случае формирования верхней палаты она должна быть сильной, так как не было смысла в слабом представительном органе, если он действительно таковой.
Убежденный сторонник однопалатной модели В.М. Гессен раскрыл политический аспект проблемы весьма откровенно: «Существование двух демократических палат является бесцельным политическим учреждением... Если демократия не созрела, то нужно другое средство - монархия»10. Весьма примечательным был его вывод о недопустимости строить правовой порядок на произволе, и пока эта ошибка не будет исправлена, никакие учреждения не помогут.
По-существу, общий анализ выступлений членов Комиссии убеждает, что, декларируя необходимость федеративного государственного устройства России, никто и не помышлял о реальной федерации.
По вопросу об отношениях между палатами Комиссией был указан основной принцип, согласно которому «воля непосредственного народного представительства должна обязательно стать законом страны в тот момент, когда отпадают серьезные сомнения о ее соответствии действительной воле»11. Исходя из этого, была отвергнута система разрешения конфликтов посредством соединенных заседаний палат и признан правильным вариант, при котором окончательное решение оставалось за нижней палатой, но лишь после представления ею своей политики на суд избирателей и с их одобрения. Это положение закреплялось следующим правилом: «Если законопроект, принятый нижней палатой и отклоненный верхней (причем, к отклонению приравнивается внесение поправок, на которые нижняя палата не
согласилась), будет снова принят нижней палатой в течение 1-й сессии после ее переизбрания (путем или роспуска, или естественного окончания срока полномочий) в том же виде, как он был принят первый раз, то такой проект становится законом без представления его в верхнюю палату»12. Но из этого порядка исключались, по мнению Комиссии, дела финансовые, по которым верхняя палата должна была обладать лишь совещательным голосом, то есть эти законопроекты утверждались окончательно только нижней палатой (по английскому варианту).
Таким образом, верхняя палата парламента мыслилась ограничительным, сдерживающим органом в двухпалатной системе.
За двухпалатность высказалось большинство членов Особой комиссии (11 против 7). Большинством в 11 голосов против 7 было отклонено предложение о «демократизации» верхней палаты путем обеспечения в ней «справедливого представительства интересов реальных групп»13.
По вопросу о равноправии палат большинство (7 против 4) высказалось за него. Окончательное решение Комиссии -«передать решение о "палатности" Учредительному собранию с рекомендацией варианта двухпалатного парламента (в соответствии с английским государственным порядком после 1911 года, при котором за верхней палатой закреплялось право суспенсивного вето)».
Подводя итог общему анализу «Тезисов о верхней палате», следует отметить, что представленный вариант организации двухпалатного парламента полностью соответствовал политической программе Временного правительства. «Тезисы» фактически обеспечивали более высокий статус верхней палаты, так как при разногласиях палат нижняя палата распускалась и проект закона, по которому возникали разногласия, должна была подтвердить нижняя палата в новом составе. Это позволяло более консервативной верхней палате блокировать решения нижней в необходимых для этого случаях. Кроме того, представленный в тезисах порядок формирования верхней палаты парламента более соответствовал принципам унитарного государственного устройства, нежели федеративного.
Последним в серии конституционных проектов был «Проект постановления Временного правительства об ограждении безопасности Учредительного собрания и охранение порядка в его здании»14.
Согласно проекту устанавливались «Временные правила», которые закрепляли статус «коменданта» здания Учредительного
собрания (ст.2), назначаемого и увольняемого председателем Собрания. Статус председателя Собрания в проекте рассматривался особо, ему предполагалось передать в «исключительное распоряжение» некоторые воинские части (ст.4), право контроля за недопущением введения какой-либо иной вооруженной силы (ст.5).
В отношении посторонних лиц, которые могли присутствовать на заседаниях Собрания, отмечалась, что порядок их пребывания регламентируется председателем Собрания с учетом ряда ограничений: «... выражать какие-либо знаки одобрения или порицания», «...нарушать благопристойность, тишину и т.д...».
Председателю Собрания, по версии законодателя, предоставлялось право на решение о задержании любого нарушителя на срок не более 24 часов. Примечателен в этом отношении такой раздел «Временных правил», как «О посягательстве на безопасность Учредительного собрания и о нарушениях порядка в заседании Учредительного собрания»15.
Этот раздел проекта предоставлял достаточно широкие права председателю Собрания по наведению порядка с применением разнообразных мер наказания: каторга (ст.14), арест на срок не менее 1 месяца или заключение в тюрьму (ст.15), заключение в крепости (ст.17) и т.д.
Думается, что Временное правительство пыталось оформить один из жестких механизмов обеспечения безопасности отнюдь не только Учредительного собрания; об этом свидетельствовали обширные полномочия председателя Собрания и его предполагаемые, по версии законодателя, непосредственные контакты с «рабочими структурами Временного правительства» через так называемую «канцелярию» Собрания. Все это говорит о главной задаче Временного правительства - оформить режим сильной исполнительной власти и не допустить революционных переворотов в стране с последующим утверждением «конституционного порядка».
Таким образом, «конституция», которую Временное правительство хотело оформить на Учредительном собрании, была призвана закрепить в России авторитарный государственный строй в форме «единой и неделимой» парламентарной республики суперпрезидентского типа, обеспечивающей своим гражданам некоторые «куцые» права при внушительных обязанностях. Предусмотренная проектами «власть сильной руки» нашла свое отражение не только в объемных полномочиях временного
президента, но и в статусе палат парламента, в сохранении «рабочих структур» Временного правительства, а также в системе мер по обеспечению «безопасности» Учредительного собрания и в полномочиях председателя Собрания.
В преемственности огромных полномочий монарха, Временного правительства и временного президента России отражался характер политического и юридического мышления авторов «конституции» и близких к ним кругов либеральной буржуазии (главным образом кадетов), сделавших ставку на правопреемственность конституционных принципов Основных законов 1906 г. и конституционных проектов Временного правительства России 1917 г.
Включение в «конституцию» декларации принципов гражданских свобод и социальных прав преследовало цель - придать Российской республике вполне респектабельный вид.
Учитывая появление де-факто автономных регионов, конституционные проекты не только не определяли полноценный статус автономий, но даже, наоборот, предусматривали сохранение «единой и неделимой» России с условием возможного создания лишь автономных областей и, в крайнем случае, культурно-национальных автономий. Полностью отвергался принцип самоопределения наций. Кроме того, объем законодательных прав автономных областей должен был диктоваться исключительно центральной властью.
Конституционные проекты, провозглашая принцип народного суверенитета, тем не менее, устанавливали такой порядок формирования верхней палаты парламента, при котором учитывались, прежде всего, интересы центральной и отчасти местной исполнительной власти в лице администрации. Следовательно, с точки зрения законодателя, Россия должна была оставаться унитарным государством с отдельными и весьма неопределенными автономными единицами. Причем местное законодательство не должно было противоречить общегосударственному.
В итоге следует отметить и очевидное противоречие между конституционным проектом и комплексом демократических реформ в деятельности Временного правительства, особенно в части реформы местного самоуправления, демократизм которой не совпадал с конституционными идеями.
Однако следует признать важность изучения конституционных проектов, позволяющих всесторонне понять правопреемственность в российском конституционализме. Достаточно четко просматривается взаимосвязь конституционных проектов
Временного правительства с идеями и принципами Основных законов Российской империи от 23 апреля 1906 года и тремя Конституционными законами режима Третьей республики во Франции 1875 года.
Наиболее консервативные части конституционных проектов Временного правительства подвергались принципиальной переработке в редакции большевиков при разработке Конституции РСФСР 1918 г., СССР 1924,1936, 1978 и 1993 гг., что неизбежно порождало наиболее острые проблемы и противоречия в государственно-правовом строительстве не только СССР, но и современной России. В частности это проблема «федерализма-унитаризма», проблема статуса субъектов - республик, автономий, проблема института главы государства и т.д.
Примечания
1 См. : С.Л. Ронин Конституционные проекты Временного правительства России //Сов. государство и право. - М.: 1947. N 4.
2 См.: Собрание узаконений 1917 г. Н 71. С. 404.
3 Там же. Н 201. С.1244 .
4 См.: Красный архив. Т. 3. 1928.
5 См.: ЦГА РФ, ф. 1792, оп. 1. д. 21.
6 Там же, д.5.
7 См.: Учредительное собрание (стенограмма). 1918. М., 1991. С. 44
8 См.: ЦГА РФ, ф. 1792, оп. 1, д. 7.
9 См.: Учредительное собрание (стенограмма). 1918 г. М., 1991.С. 47.
10 Указ. изд., с. 49
11 ЦГА РФ, ф. 1792, оп. 1. Д. 7.
12 Там же.
13 Красный архив. Т. 3. 1928 г. С. 138.
14 Там же. С. 26.
15 См.: там же. С. 28.
