CC BY
152
АВТОРИТЕТНОЕ МНЕНИЕ
Т ¿г V т
Ж
Александр Александрович АГЕЕВ,
первый заместитель председателя Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Гэсударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации aageev@duma.gov.ru 103265, Москва, Охотный Ряд улица, 1
НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК ОБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ
В статье идет речь о состоянии и тенденциях развития и совершенствования нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации как объектов административно-правовой защиты.
Ключевые слова: нормативный правовой акт, административно-правовая защита, субъекты Российской Федерации.
AGEEVA. A.,
First Deputy Chairman of Committee of Constitutional legislation and State building of the State Duma of the Federal Assembly of Russian Federation
NORMATIVE LEGAL ACTS OF THE RUSSIAN FEDERATION AND LOCAL GOVERNMENT BODIES AS OBJECTS ADMINISTRATIVE AND LEGAL PROTECTION
The article deals with the status and trends of development and improvement of normative legal acts of the Russian Federation as the object of administrative and legal protection.
Keywords: legal act, administrative and legal protection, the subjects of the Russian Federation.
В рамках исследования административной ответственности по законодательству субъектов Российской Федерации как средства защиты нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, представляет научный интерес поиск ответа на вопрос о состоянии и перспективах развития нормотворческой компетенции указанных органов. Ответ на этот вопрос, в частности, позволит уточнить значение административной ответственности в качестве указанного средства и важность его дальнейшего совершенствования.
Под нормотворческой компетенцией понимаются полномочия по принятию нормативных правовых актов. Нормотворческая компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации в настоящее время установлена Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом № 184-ФЗ.
В Конституции РФ в статье 71 определен перечень предметов ведения Рос© А. А. Агеев, 2016 сийской Федерации, в статье 72 — перечень предметов совместного ведения
в
ЕСТНИК Агеев АА■ б Р Ф «
университета Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов 9
имени о. е. кутафина (мпоа) местного самоуправления как объекты административно-правовой защиты
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно статье 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Согласно статье 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
Таким образом, Конституция РФ закрепила основы нормотворческой компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом указанная компетенция определяется по остаточному принципу, как это сделано в Конституциях ряда других федеративных государств. Так, например, в соответствии со статьей 70 Основного закона Федеративной Республики Германии, «земли имеют право законодательства в той мере, в какой настоящим Основным законом законодательные полномочия не предоставлены Федерации»1.
Согласно статье 5 Федерального закона № 184-ФЗ законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Таким образом, нормативные правовые акты в субъектах Российской Федерации принимаются по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом правовое регулирование реализации полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения осуществляется с особенностями. По вопросам, отнесенным ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять
Ш
по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия со- р
ответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.
1 Конституции зарубежных государств : учеб. пособие. М., 1997. С. 168.
Ч
К
МНЕНИЕ^^^
^ « ™7^ЕСТНИК
10 АВТОРИТЕТНОЕ МНЕНИЕ /^^университета
^^ имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Поскольку предметы ведения субъектов Российской Федерации в настоящее время четко не закреплены и определяются по остаточному принципу, определя-ющим для нормотворческой компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в этой связи является вопрос о предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Указанный вопрос на сегодня является краеугольным камнем в дискуссиях по поводу федеративного устройства России. На него было обращено особое внимание в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2001 году, в котором определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции признано первоочередной задачей2.
Среди ученых вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти вызывает неоднозначные мнения.
Так, С. Б. Аникин отмечает, что норма ст. 72 Конституции РФ, очерчивая границы правового пространства совместного ведения, выступает конституционно-правовой основой государственно-властных отношений между центром и регионами, а также формирования и практической реализации механизма правового регулирования общественных отношений субъектами Российской Федерации. При этом указанный ученый считает предусмотренный в Конституции РФ подход к разграничению полномочий между федеральным центром и регионами методологически не совершенным. Это подтверждается тем, что практическая деятельность по разграничению полномочий и предметов ведения между федеральными и региональными органами исполнительной власти не только не завершена, но и не получила окончательного нормативного оформления3.
Вместе с тем использованный в Конституции подход, когда перечислены исключительные предметы ведения федерации и совместные предметы ведения федерации и субъектов федерации, является наиболее распространенным в конституциях зарубежных федеративных государств4.
Таким образом, несмотря на несовершенство правовых конструкций, содержащихся в Конституции России, она в целом соответствует мировому опыту.
К особенностям отечественной Конституции относят наличие в ней объемного перечня предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и отсутствие механизма его реализации5.
К разновидностям механизма реализации федеральными и региональными органами государственной власти предметов совместного ведения относятся
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2001 года.
Аникин С. Б. Административно-правовое регулирование предметов совместного ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов России : дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2011.
См.: Миронов В. П. Конституционно-правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в условиях российского федерализма : дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004.
Миронов В. П. Конституционно-правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в условиях российского федерализма : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004.
в
ЕСТНИК Агеев АА б Р Ф „
университета Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов 11
имени о. е. кугвфина (мпоа) местного самоуправления как объекты административно-правовой защиты ' '
законодательный и договорной способы разграничения полномочий между указанными органами.
Договорной способ заключается в подписании между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерацией договоров о разграничении полномочий.
Особенно активно указанный способ начал применяться с заключением в 1992 году Федеративного договора. Практика договорно-правового регулирования разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в научных работах оценивается неоднозначно.
По мнению одних исследователей, договора между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерацией должны уйти в прошлое. По мнению других — при всей противоречивости и незавершенности договорного процесса не следует от него отказываться6.
По нашему мнению, применение договорного подхода к регулированию разграничения компетенции между федерацией и субъектами федерации в России было обусловлено политическими и социально-экономическими факторами. При этом учитывая то, что национально-территориальный подход к устройству Российской Федерации может привести к развитию сепаратизма, практику заключения договоров о разграничении компетенции между федерацией и ее субъектами мы считаем нерациональной.
Особое внимание привлекает тенденция к расширению регулирования вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральными законами, что постепенно сужает нормотворческую компетенцию субъектов Российской Федерации.
Указанная практика правового регулирования вызывает критику со стороны некоторых ученых. Так, В. Е. Чиркин считает попытки постоянно разграничивать совместные предметы ведения в России путем принятия все новых законов бесперспективными и недостаточно обоснованными, поскольку таким образом происходит вмешательство в сферу отношений, установленную Конституцией, то есть осуществляются коррективы закрепленных в ней норм посредством принятия федеральных законов7.
В заключение необходимо обратиться к исследованию особенностей нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Классификация нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по юридической силе достаточно схожа с иерархией нормативных правовых актов РФ. Нормативные правовые акты делятся на законы и подзаконные нормативные правовые акты. Последние, в свою очередь, подразделяются на акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
См.: Миронов В. П. Указ. соч.
Чиркин В. Е. Предметы ведения Федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность// Государство и право. 2002. № 5. С. 10.
Ш
В настоящее время массив действующих нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации насчитывает довольно большое их число.
Ч
Е ^
К
МНЕНИЕ
JECTHHK
АВТОРИТЕТНОЕ МНЕНИЕ / Lb) университета
имени O.E. Кутафина (МГЮА)
7Ч1
ш jy
^^^^ иг,
В федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2012 г. включено 609 629 актов, в том числе действующих — 380 5268.
Современное состояние законодательства субъектов Российской Федерации характеризуется неоднородностью и фрагментарностью. Отмечается также множественность содержащихся в нем декларативных положений, дублирование норм федеральных законов9.
Научные исследования показывают, что одним из факторов, который приводит на практике к хаотичности, бессистемности и низкой эффективности законотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации, является отсутствие в правовой теории единого подхода к порядку и содержанию подготовки и принятия закона субъекта Российской Федерации10.
В отличие от нормативных правовых актов Российской Федерации, понятие нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, их иерархия и виды определяются во многих регионах специальными законами субъектов Российской Федерации11.
Так, например, ст. 2 Закона Республики Башкортостан «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан» дает определение нормативного правового акта Республики Башкортостан: это изданный в установленном порядке акт уполномоченного на то органа государственной власти Республики Башкортостан, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо оттого, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом12.
Данный Закон определяет понятие и виды нормативных правовых актов Республики Башкортостан и их соотношение между собой, порядок их подготовки, опубликования, действия, разъяснения и систематизации, а также определяет способы разрешения юридических коллизий.
Аналогичные законы приняты еще в 8 субъектах Российской Федерации, в том числе республиках Алтай, Дагестан, Ингушетия, Карелия, Марий Эл, Саха (Якутия), Северная Осетия (Алания), Хакасия.
В связи с этим по-прежнему остро стоит проблема принятия федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», разработка
Приказ Минюста России от 23 марта 2012 г. № 39 «Об объявлении решения коллегии Министерства юстиции Российской Федерации «Об итогах деятельности Министерства юстиции Российской Федерации за2011 год и задачах на2012 год» // Документ опубликован не был.
Щербинина Л. Ф. Законодательство субъектов Российской Федерации: проблемы теории и практики (на материалах субъектов Российской Федерации, входящих в Сибирский федеральный округ): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
Нормография: Теория и методология нормотворчества : научно-методическое и учебное пособие / под ред. Ю. Г. Арзамасова. М., 2007. С. 417.
См.: Юдин С. А. Государственная регистрация нормативных правовых актов в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 88.
Закон Республики Башкортостан от 12 августа 1996 г. № 42-з «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан» (ред. от 30.01.2012) // Советская Башкирия. 1996. № 162(23640).
в
ЕСТНИК А5геев АА- б Р Ф
университета Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов
имени о. е. кугвфина (мпоа) местного самоуправления как объекты административно-правовой защиты '
которого была инициирована еще в 1990-х годах13. По мнению министра юстиции Российской Федерации А. В. Коновалова, «в настоящее время работа над законопроектом находится в замершем состоянии, ее необходимо разморозить... в законопроекте должна быть прописана технология подготовки нормативного правового акта: процедура принятия, участие более-менее крупных социальных групп в обсуждении и разработке текстов законов, организация необходимой юридической и специальной экспертизы - как по существу законопроекта, так и по юридической форме»14.
Основной проблемой, обуславливающей разработку данного законопроекта, является то, что многообразие видов нормативных правовых актов и отсутствие законодательной основы их разработки и принятия в России негативно отражаются на эффективности нормотворческой деятельности органов государственной власти, в том числе на уровне субъектов Российской Федерации.
Многие недостатки в законотворчестве субъектов Российской Федерации объясняются, наряду с недостаточно квалифицированной подготовкой проектов законов, несовершенством долгосрочного планирования социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и перспективного планирования законотворческой деятельности субъекта Федерации, слабой координацией законотворческой работы различных органов государственной власти либо отсутствием таковой, пренебрежением к проведению научно-специализированной, экономической, социологической и других экспертиз проектов законов, недостаточно глубоким предварительным обсуждением законопроектов депутатскими комитетами, отсутствием четкой системы доработки законопроектов совместно с их инициаторами.
В связи с этим представляется обоснованным предложение Арзамасова установить в указанном законопроекте требование о необходимости перспективного планирования и прогнозирования законотворчества в субъекте Российской Федерации на срок, равный депутатскому созыву.
Если провести анализ нормативных правовых актов, принимаемых в субъектах Российской Федерации, то можно отметить, что указанные акты в основном принимаются в целях приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Результаты исследований нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации показывают, что многие положения данных актов заимствованы из федеральных нормативных источников. О нерациональности дублирования уже установленных правовых положений в нормативных актах меньшей юридической силы в научной литературе говорится давно, однако процедура нормотворческой деятельности региональных органов власти строится зачастую именно на воспроизведении действующих нормативных положений. Указанный недостаток пагубно сказывается на едином правовом пространстве, что проявляется в появлении коллизий в нормативных правовых актах различного уровня, проблемах в правоприменительной практике15.
□
"0
См.: ПиголкинА. С., Казьмин И. Ф., Рахманина Т. Н. Инициативный проект Закона «О нормативно-правовых актах Российской Федерации // Государство и право. 1992. № 7. С. 76—86.
Официальный сайт Минюста России - http://minjust.ru/node/2242. X
См.: Соколова Н. С. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: развитие и совершенствование : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003.
Ч □Е
К
МНЕНИЕ^^^
^ ~ "7^ЕСТНИК
14 АВТОРИТЕТНОЕ МНЕНИЕ /^университета
имени О.Е. Кутвфина (МГЮА)
При этом в редких случаях региональный законодатель проявляет инициативу и создает правовые нормы, опережающие федеральное законодательство. Вместе с тем региональная власть находится намного ближе к народу и, соответственно, должна быть более осведомлена о потребностях в правовом регулировании тех или иных общественных отношений.
Много лет в правотворчестве субъектов Российской Федерации наблюдалась тенденция к распаду правовой системы государства, формированию «лоскутных» правовых образований. Такое состояние правовой системы во многом было обусловлено серьезными проблемами федеративных отношений, нарушениями со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации основополагающих конституционных принципов: государственной целостности, равноправия субъектов, разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.
