CC BY
91
УДК 340.1
раздел ПРАВОВЕДЕНИЕ
СОБСТВЕННОЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ В ФОКУСЕ СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ
© Л. М. Газизова
Башкирский государственный университет Россия, Республика Башкортостан, 450074 г. Уфа, ул. Заки Валиди, 32.
Тел.: +7 (937) 152 40 82.
E-mail: lmgazizova@mail.ru
Статья посвящена исследованию собственного правового регулирования субъекта федерации в зарубежных федерациях в свете развития представлений о моделях разграничения нормотворческих полномочий между федерацией и ее субъектами. Идеальной модели разграничения компетенции, подходящей для всех федеративных государств, быть не может. Успех функционирования федеративных систем зависит от степени их адекватности самим общественным отношениям в конкретном государстве, которые подлежат правовому регулированию на том или ином уровне. Накопленный в зарубежных странах за несколько столетий опыт разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами свидетельствует о необходимости федеративных государств обладать способностью к постоянной адаптации к изменяющимся условиям, поэтому конституционная подробнейшая регламентация и детализация предмета регулирования субъектов федерации вряд ли целесообразна. Их реальная правотворческая компетенция зависит от конкретных политических отношений между властными уровнями.
Ключевые слова: собственное правовое регулирование, субъект федерации, зарубежное федеративное государство, разграничение предметов ведения и полномочий.
В настоящее время в мире существуют 24 федеративных государства и каждое обладает своими особенностями, обусловленными федеративным устройством. Субъекты федераций обладают правом осуществлять собственное правовое регулирование в большинстве зарубежных стран. Этот вопрос не нуждается в исследовании с нуля, однако целесообразно обобщить зарубежный опыт, сравнить его с российским, переосмыслить отечественную практику правотворчества субъектов Российской Федерации с учетом всех тех поправок, которые привносят в неё как политикоюридическая практика современных государств, так и достижения современной теоретикоправовой мысли в различных государствах. Анализ предмета собственного правового регулирования невозможно проводить в отрыве от работ, посвящённых с особенностям германского, американского федерализма, процессам федерализации единой Европы [1-5].
Обзор законодательства субъектов зарубежных федераций в сфере правотворчества убедительно демонстрирует существенный объем их полномочий, самобытность и относительную независимость от федерального законодательства. Однако предмет собственного правового регулирования субъектов федерации существенно различается - от широкого до самого узкого.
В некоторых федерациях ее субъекты практически имеют минимальные полномочия в сфере правового регулирования. Таких государств немного. Объем правового регулирования субъектов федерации минимален в Нигерии, Индии, Малайзии.
В большей части федеративных государств объем предмета собственного правового регулирования
субъектов федерации весьма широк, охватывает многие области общественной жизни. Классический образец наделения субъектов федерации правом осуществлять собственное правовое регулирование демонстрируют с самых истоков американского федерализма принятые штатами собственные конституции. Ряд штатов обладают не только собственным законодательством по целому ряду отраслей права, но и отличаются особенностями правовых процессов и институтов, спецификой юридической практики. Гражданское, семейное, наследственное, договорное и деликтное, земельное, страховое право существенно различаются в зависимости от штата. Американские штаты имеют свое уголовное законодательство, половина из них своими законами ввела смертную казнь, остальные при помощи собственного законодательства отказались от нее [3]. США характеризуют как «гигантский политико-правовой полигон, на котором каждый штат испытывает результаты развития собственного законодательства и судебной практики в том или ином направлении» [6]. Некоторые штаты, бывшие ранее французскими и испанскими колониями (Луизиана, Калифорния), приняли кодексы романского типа. В научной литературе отмечается, что правовую систему штата Луизиана можно считать «гибридной», которой присущи черты как романогерманской, так и англо-саксонской правовых систем [7]. В последние десятилетия в американской государственности стала заметна тенденция к возрастанию роли федерального центра и постепенному уменьшению роли штатов. Поэтому Верховный суд США в последние годы ориентируется на защиту прав штатов и ограничение притязаний федерального центра, что создает фундамент для будущего укрепления позиций штатов [8].
Довольно объемно право субъектов федерации в Канаде, Швейцарии, ФРГ. При этом в Германии федеральные органы не могут развивать право земель, равно как и земли не могут развивать федеральное право [9]. Вместе с тем законы земель Германии могут быть изданы в целях детализации рамочных законов, изданных Федерацией (ст. 75 Основного закона).
Федеральное право и право субъектов федерации в федеральных государствах находятся в сложном взаимодействии. Им свойственно взаимопроникновение и взаимовлияние. Один уровень может детализировать нормы другого.
Конечно, при сравнении собственного правового регулирования субъектов различных федераций необходимо иметь в виду, что некоторые из них, в частности, США, относятся к правовой семье общего права, где источником права признается не только законодательство, но и прецедентное право. В 1938 г. Верховным судом США по делу Erie v. Tompkins была сформулирована позиция: в случае обнаружения пробелов в праве федеральные суды должны применять право штатов, будь то прецедентное или статутное право - федерального общего права не существует [10].
В основе различий объема предмета собственного правового регулирования лежит модель разграничения предметов ведения и полномочий, применяемая в зарубежных федерациях.
По первой модели в ряде стран (Аргентина, Венесуэла, Мексика) конституция устанавливает исключительную компетенцию Федерации. Вопросы, не вошедшие в нее, относятся к ведению субъектов федерации [11]. Так определена, например, в Конституции Объединенной Республики Танзании 1977 г. компетенция федеральных органов. В приложении 2 к этой Конституции названы 17 вопросов «общего значения» [12].
Вторую модель характеризует установление исключительной сферы компетенции субъектов федерации, в которую Федерация не должна вмешиваться (обычно вопросы культуры, быта, начального образования и др.). Конечно, эта модель дает определенные гарантии субъектам федерации от вмешательства в сферу их ведения со стороны федеральных органов. Однако к ведению субъектов федерации обычно относятся вопросы, не имеющие принципиального значения, а сфера федеральной компетенции очень широка. В настоящее время в мире нет федеральных конституций, которые используют только данный способ. Однако как дополнительный он применяется в США [12, с. 57-58].
Третью модель характеризует установление двух сфер компетенции - Федерации и субъектов федерации (Аргентина, Канада, Швейцария, Эфиопия и др.). Часто в конституции дается перечень обеих сфер. Так, в Конституции Эфиопии 1994 г. указан 21 пункт, содержащий «полномочия федерального государства», и 8 пунктов, определяющих
«полномочия и функции штатов», среди которых право издавать свои конституции и законы (ст. 52).
По Конституции Канады, предполагается строгое разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами. Согласно Конституционному акту 1867 года, более широкие полномочия предоставлены Парламенту Канады (ст. 91). Считается, что в его ведении находятся и те вопросы, которые напрямую не отнесены к компетенции какого-либо из 2-х уровней власти (остаточная компетенция). Подразумевается, что предмет исключительного ведения провинций должен быть конкретно оговорен и ограничен «вопросами, имеющими не более чем местный или частный для провинции характер» [13].
Четвертая модель исходит из определения трех сфер ведения - Федерации, субъектов федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Так, в Конституции Индии 1949 г. названы 97 вопросов, относящихся к компетенции Федерации, 47 - совпадающих вопросов и 66 вопросов, относящихся к компетенции штатов. В пункте 2 ст. 246 Конституции Индии закрепляется совместная законодательная компетенция Союза и Штатов из 47 позиций, а в Перечне III Приложения седьмого, именуемого «Перечень вопросов, отнесенных к совместной компетенции Союза и Штатов), содержатся нормы, определяющие совместную исполнительную деятельность [14-15]. Индийский парламент может в национальных интересах включить в компетенцию Федерации любой вопрос, относимый Конституцией к исключительной компетенции штатов. Вопросы, не включенные в какой-либо перечень, относятся к предметам ведения Федерации.
Еще один способ разграничения компетенции установлен конституциями Пакистана, Нигерии и некоторых других стран, где даются перечни двух сфер - федеральной и совместной. По этому же пути пошла и Российская Федерация, в Конституции которой содержится перечень предметов федерального ведения (ст. 71) и перечень предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72). Перечня предметов ведения субъектов федерации в федеральной Конституции не содержится. Этой модели разграничения компетенции В. Е. Чиркин отдает предпочтение в силу того, что она «учитывает невозможность дать исчерпывающий перечень всех вопросов законодательного регулирования, всех дел, относящихся к ведению Федерации, совместному ведению ее и субъектов, наконец, к исключительной сфере полномочий субъектов. При любой тщательности составления таких списков (а в Индии они в общей сложности включают более 200 вопросов) что-то может быть упущено, забыто, а жесткий перечень делает очень трудным поиски выхода из этой ситуации» [12, с. 60].
В Основном законе ФРГ четко различаются компетенция Федерации и совместная (конкурирующая) компетенция. По вопросам, находящимся в совместном ведении, законодательным органам
субъектов федерации предоставлено право принимать законы лишь в том случае, если по данному вопросу нет федерального закона, те. по остаточному принципу, т.е. земли - субъекты федерации законодательствуют в той мере и пределах, в каких Конституцией законодательные полномочия не предоставлены Федерации [16]. При таком подходе, если принят федеральный закон, то региональный законодатель (даже при наличии в нем серьезных пробелов) не может законодательствовать в этой сфере. В российской модели совместного ведения, как отмечалось ранее, такой запрет отсутствует. Конечно, германская модель удобна, поскольку в ней нет места дублированию субъектами федерации положений федерального законодательства, нет необходимости согласовывать два уровня законодательства по одному и тому же предмету правового регулирования. Статьей 71 предусмотрена возможность получения землями законодательных полномочий в сфере компетенции Федерации «лишь тогда и поскольку они прямо уполномочены на это федеральным законом». На фоне федеральных законодательных прерогатив исключительная компетенция земель выглядит не слишком внушительно, так как формируется по остаточному принципу (образование (частично), культура, здравоохранение, полицейская служба). Вместе с тем сферы компетенции земель и Федерации переплетены таким образом, что для принятия всех решений требуется взаимное согласование. Этому способствует положение п. 1 ст. 35 Основного закона о том, что все федеральные и земельные учреждения оказывают друг другу правовую и административную поддержку. Таким образом, земли осуществляют собственное правовое регулирование как по вопросам исключительного ведения, так и в сфере конкурирующей компетенции.
Своеобразно разграничены предметы ведения в Австрии. Здесь конкретизируются: 1) вопросы, по которым законодательствуют и исполняют законы только федеральные органы; 2) вопросы, по которым законодательствуют федеральные органы, а исполняют эти законы субъекты федерации; 3) вопросы, по которым Федерация устанавливает основы законодательства, а субъекты федерации издают законы, конкретизирующие основы, и исполняют федеральные и свои законы; 4) вопросы, по которым законодательство и исполнение законов отнесено исключительно к ведению субъектов федерации [17]. Такая модель хороша тем, что в ней реализуется то, от чего отказались в Российской Федерации - издание основ законодательства («законов - рамок»), хотя текст ст. 72 Конституции РФ их не исключает («общие вопросы»..., «общие принципы»...). За эту схему разграничения компетенции как наиболее совершенную выступают М. В. Глигич-Золотарева, Б. П. Елисеев и предлагают ее для корректировки российской конституционной модели [18-20].
Оригинальный подход демонстрирует бразильская Конституция 1988 г., разграничившая компе-
тенцию не только между Федерацией и ее субъектами, но и между федеральным округом и муниципиями. Конституция специально определяет совместную законодательную компетенцию союза, штатов и федерального округа (налоговое, финансовое, пенитенциарное право, образование, культура, социальное обеспечение и др. (всего 16 пунктов).
Представляется, что идеальной модели разграничения компетенции, подходящей для всех федеративных государств, быть не может. Успех функционирования федеративных систем зависит от степени их адекватности самим общественным отношениям в конкретном государстве, которые подлежат правовому регулированию на том или ином уровне. При этом необходимо учитывать степень этнической гомогенности в субъектах федерации, специфику правового регулирования в национальных и территориальных субъектах, характер федеральных и региональных политических государственных и общественных институтов и многие другие факторы. Но, конечно же, сравнивая перечни вопросов федерального ведения (11 вопросов в ФРГ, 67 - в Пакистане, 97 - в Индии), можно сделать вывод об объеме правового регулирования субъектов этих федераций и согласиться с мнением В. Е. Чиркина о том, что этот перечень должен быть исчерпывающим и кратким [12, с. 64].
В литературе справедливо отмечается, что динамика развития социально-экономических и политических отношений порождает новые проблемы и трудности в вопросе разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами даже при совершенных конституционных моделях такого разграничения [20]. В практике функционирования федеративных систем постоянно обнаруживаются сферы, требующие совместных усилий Федерации и ее субъектов при решении государственных задач. Поэтому описанные выше модели дополняются современными концепциями разграничения компетенции (кооперативный федерализм, принцип субсидиарности) [21]. В последнее десятилетие XX века в научных кругах ФРГ концепцию германского кооперативного федерализма дополнили концепцией «административного федерализма», «унитарно-федеративной системы» [20, с. 32-33]. Основанием к таким выводам послужила тенденция все большего перевода сфер общественных отношений в компетенцию федерального законодательства, расширение объема федерального вмешательства в дела земель под предлогом оказания им содействия в решении социально-экономических проблем [23]. Ученые пишут, что сегодня федеральные органы специализируются на разработке и принятии основной доли законодательства, приобретающего функцию прямого действия на территории регионов, в то время как компетенция земель концентрируется на практических действиях по реализации федеральной политики. Как отмечает исследователь Гельмут Клотт, такое распределение функций приводит к определенному дисбалансу в системе разделения властей на уровне
субъектов федерации, «земельные правительства оказываются победителями в соперничестве с ландтагами» (земельными законодательными органами). К тому же «земли испытывают сужение гибкости в формулировании политики относительно установления приоритетов и задач (развития)», а сама концентрация законодательных полномочий на федеральном уровне «стала эффективным средством интенсивного уменьшения автономии земель в пользу интервенции Европейского союза» [20, с. 126]. Европейское право имеет приоритет над федеральным законодательством и законодательством земель.
Определенные унитаристские тенденции периодически проявляются и в США. Так, в 40-е годы прошлого столетия были существенно перераспределены полномочия в пользу федеральной власти. Американские исследователи среди причин такого крена в сторону централизации управления называют интересы высших слоев федеральной номенклатуры, отсутствие межведомственной и межрегиональной координации и «частично неспособность местного управленческого персонала осмыслить возникающие проблемы» [20, с. 84-85]. Осмысление причин усиления централизации в 50-60-е годы привело к формированию общей точки зрения ученых о «необходимости четкого учета региональных потребностей и увеличения вследствие этого институциональных возможностей восприятия этих потребностей» [20, с. 85]. На практике эта идея вылилась в снижение роли политических партий в выработке законодательных и управленческих решений и повышение роли экспертов и специалистов. Но и это в конечном итоге привело к «массивному вмешательству федеральных властей в наиболее священные и традиционно защищаемые Конституцией сферы компетенций штатов, таких как местное законодательство, образование, местное управление». В 70е годы была провозглашена цель - поворот полномочий от Федерации в сторону штатов и повышение роли местных органов власти. Но на практике процесс перераспределения полномочий не сопровождался адекватным правовым сопровождением, что породило межфедеральные конфликты, вторжение местных властей в прерогативы штатов и уменьшение роли властей штатов в реализации государственных социально-экономических программ. С 80-х годов вновь произошло перераспределение полномочий от центра к регионам и от государственных органов к негосударственным структурам, эффективность которого, впрочем, и сегодня вызывает сомнения. Существенно сократилось федеральное законодательное регулирование (политика «дерегуляции»), были отменены многие федеральные законы, инструкции, прежде всего в сфере регулирования деятельности региональных и местных властей. Это привело к уменьшению веса федерального законодательства в осуществлении правового регулирования, большей свободе в правовом регулировании на уровне штатов [20, с. 89-91]. Но в то же время
значительно повысился статус местного самоуправления, фактически за счет субъектов федерации, которые стали конфликтовать с муниципалитетами, что, в свою очередь, привело к перераспределению полномочий в пользу Федерации. В итоге политикотерриториальная система США стала принимать черты, характерные для унитарного государства. Американские ученые писали о «потере юридического иммунитета штатами» (Д. Мензель), «снижении эффективности в осуществлении властями штата социальной и экономической политики»
(А. Грозжик), в законотворчестве и др. К середине 80-х годов были вновь предприняты меры по корректировке разграничения компетенции, получившие название «административный федерализм», анализ которого сделал Роберт Ньютон [20, с. 95]. Полномочия субъектов федерации были расширены. Некоторые ученые критикуют такие взаимоотношения, например, канадский профессор Рональд Уоттс пишет, что «... централизация управления пронизывает всю федеративную структуру государства и местного самоуправления, и усиливаются тенденции в направлении того, что трактуется как «принудительный федерализм» (coercive federalism) [20, с. 33].
Тенденции унификации и централизации проявляются и в Австрии, выражаясь в ограничении законотворческих и иных полномочий земель. «Федерация осуществляет более сотни крупных полномочий при неопределенности компетенции земель, требующей еще доказывания» [17].
Понятно, что унификация способствует усилению интеграционных процессов внутри государственно-правовой системы. Тенденции централизации и децентрализации в федеративных государственных системах присутствуют всегда одновременно, естественно, в разном удельном объеме. Системное «видение» государственно-правовой действительности предполагает наличие унитарной компоненты, исключающей изолированность субъектов федерации и сдерживающей дезинтеграцию государственно-правовой системы. Однако государство должно поддерживать оптимальный баланс между центра-листскими и децентралистскими тенденциями. Путь усиления интеграции через навязывание федеральным законодателем единых правил для всех субъектов федерации не может быть универсальным. Единство в федеративном государстве должно быть единством многообразия. Искусственное стремление ликвидировать это многообразие неизбежно приводит к искажению содержательной стороны федерализма, нарушению права населения на сохранение своей самобытности, права самостоятельно определять условия своего развития и самоопределения в пределах, четко установленных основополагающим документом федерации и не подлежащих одностороннему изменению центральной властью [24].
Унификация права субъектов федерации возможна через взаимный обмен опытом правотворческой работы различных регионов, экспертизу под-
готовленных проектов в федеральных и региональных научных учреждениях, принятие разработанных на федеральном уровне модельных (рекомендательных) актов, разработку методических рекомендаций о порядке подготовки и оформления нормативных правовых актов субъектов федерации, сравнительный анализ принятых субъектами федерации нормативных актов с целью выявления их положительных и отрицательных черт [25], пропагандирование удачного регионального правотворческого и правоприменительного опыта. Одним из основных условий унификации систем законодательства субъектов федерации является совпадение всех их существенных признаков с положениями федерального права [26].
Обобщая изложенное, отметим, что накопленный в зарубежных странах за несколько столетий опыт разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами свидетельствует о необходимости федеративных государств обладать способностью к постоянной адаптации к изменяющимся условиям, поэтому конституционная подробнейшая регламентация и детализация предмета регулирования субъектов федерации нецелесообразна. Их реальная правотворческая компетенция зависит от конкретных политических отношений между властными уровнями. Не случайно в последнее время в большинстве федеративных государств модернизация компетенции осуществляется не столько через конституционные поправки, сколько через решения конституционных судов, межправительственные соглашения Федерации и ее субъектов, лишь затем санкционируется федеральными законодательными органами в форме федеральных законов [20, с. 127].
Изучение зарубежного опыта собственного правового регулирования на уровне субъектов федерации помогает лучше понять федеративные проблемы отечественного нормотворчества. Еще раз подчеркнем, нельзя установить некую идеальную модель для всех федераций и автоматически перенести достижения отдельных государств на российскую правовую почву. Вместе с тем исследовать современные тенденции разграничения нормотворческих полномочий в зарубежных странах и выделить возможные приемлемые варианты для России необходимо. К таким тенденциям относятся: 1) усложнение модели разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами; 2) установление в качестве критерия оптимального соотношения централизации и децентрализации нормотворческих и иных властных полномочий наиболее эффективного удовлетворения потребностей населения; 3) осуществление перераспределения полномочий, их централизация и децентрализация в конституционных рамках, «мирным, конституционным путем, на что нацелена концепция партнер -
ства и солидарности между Федерацией и ее субъектами» [18, с. 83-84]; 4) конкретизация сфер совместного ведения и остаточных нормативноправовых полномочий субъектов федерации.
ЛИТЕРАТУРА
1. Кастель Е. Р. Германский федерализм: историко-правовое исследование. Екатеринбург, 1994. С. 58.
2. Винсент Остром. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество? М.: Арена, 1993. С. 21, 40.
3. Современный немецкий конституционализм. М.: ИГИП РАН, 1994. С. 16.
4. Antena (D) Antonio (Ed). Federalism and Reionalism in Europe. // ITA. Napoli. 1998. Р. 18.
5. Elazar D. J. Federalizm and the Way to Peace. Institute of Intergovernmental Relations. // Queen’s University Kingston. Ontario. Canada. 1994. Р. 32.
6. Цвайгерт К., Кетц Х. Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права. Т. 1. М., 1998. С. 374.
7. Кетц Х., Цвайгерт К. Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права. Т. 1. Основы. М., 2000. С. 100.
8. Азаров М. Б. Проблемы взаимоотношений федерации и штатов в США на современном этапе: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 15.
9. Государственное право Германии. Т. II. М., 1994. С. 34.
10. Field V. Sources of law: The Scope of the Federal Common Law // Harvard Law Rev. 1986. Vol. 99, №5. P. 890.
11. Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 491.
12. Чиркин В. Е. Современное федеративное государство: учебное пособие. М.: изд-во МНИМП, 1997. С. 56-64.
13. Поздняков А. М. Федерализм: система государственных органов и практический опыт их деятельности. Российско-канадский проект «Федерализм в сотрудничестве». 2-е изд. М., 1998. С. 22.
14. Конституции зарубежных государств: учебное пособие / Сост. В. В. Маклаков. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2003. С. 540, 546, 581-584.
15. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник. В 4-х томах. Том 4. Часть Особенная: страны Америки и Азии // Отв. ред. Б. А. Страшун. М., 2001. С. 452-456.
16. Конституции зарубежных государств: учебное пособие. М.: БЕК, 1997. С. 180-181.
17. Конституции государств Европейского Союза М., 1997. С. 18.
18. Глигич-Золотарева М. В. Разграничение компетенции в федеративном государстве: сравнительный аспект // Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа) / Под ред. Р. Хакимова. Казань: Казанский институт федерализма, 2004. С. 209.
19. Елисеев Б. П. Договоры и соглашения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: решение или порождение проблем? // Государство и право.
1999. №4. С. 11.
20. Силинов П. М. Конституционно-правовое регулирование в зарубежных странах (Сравнительное исследование). М.: Прометей; МГПУ, 2002. С. 16-127.
21. Умнова И. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С.33-34.
22. Правовые системы стран мира. М., 2000. С. 160.
23. Конституции государств Европейского Союза. М., 1997. С. 7.
24. Крылов Б. С. Федерализм и его будущее // Журнал российского права. 1999. №1. С. 110.
25. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: научно-методическое пособие / Отв. ред. А. С. Пи-голкин. М., 1998. С. 5.
26. Барциц И. Н. Правовое пространство: основные признаки и закономерности развития // Журнал российского права.
2000. №5/6. С. 105.
Поступила в редакцию 09.09.2011 г.
