CC BY
173
о
и
0
1
Ы
О и
О ^
О <
О
<
I
^
ш
к
а н
128
А.В. УШАНОВ,
*
адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин (Академия управления МВД России)
Нормативные правовые акты Российской империи, регламентирующие деятельность полиции по предупреждению правонарушений (вторая половина XIX в.)
В статье дан краткий анализ нормативных правовых актов второй половины XIX в., регламентирующих деятельность полиции Российской империи по предупреждению правонарушений.
Российская империя, полиция, предупреждение, нормативные правовые акты.
Кардинальные преобразования органов внутренних дел МВД России являются следствием трансформации социально-экономических и общественно-политических отношений в стране и мире. Обновляющимся обществу и государственному механизму требуется орган, который эффективно будет обеспечивать правопорядок в новых условиях.
Думается, что при выработке новых правовых основ, регламентирующих все направления деятельности российской полиции, нужно уделить внимание правовой регламентации работы по предупреждению преступлений и административных правонарушений. Это необходимо для сохранения и преумножения демократических ценностей, а также для развития гражданского общества России. Кроме того, новая российская полиция должна обладать имиджем социально ориентированного государственного органа.
Возможно, потребуется разработать закон об основах предупреждения преступлений в Российской Федерации, что, по нашему мнению, целесообразно осуществить с учетом исторического опыта. Для выявления правовых основ деятельности полиции Российской империи по предупреждению правонарушений интерес представляют нормативные правовые акты.
С момента возникновения государства и права как феноменов объективной реальности они приобрели свою извечную, негативную спутницу — преступность. Государство всегда было вынуждено формировать органы и учреждения, а право — нормы, регламентирующие деятель-
* Ранее — старший преподаватель учебного центра по Владимирской области.
ность этих органов и учреждений. Деятельность по противодействию преступности — явление системное и многогранное, включающее предупреждение, выявление, пресечение, раскрытие правонарушений и передачу виновных судебным инстанциям. Эти задачи должны выполнять аппараты полиции (органов внутренних дел) [13, с. 93].
Среди элементов системы борьбы с противоправными деяниями их предупреждение занимает особое место, при этом считаясь исторически сложившимся явлением [14, с. 116]. На данном основании можно сделать вывод о том, что в нормативных правовых актах Российской империи, регламентирующих борьбу с противоправными деяниями, содержатся нормы, регулирующие деятельность по их предупреждению, несмотря на то, что этот термин не использовался.
Следует отметить, что в Российской Федерации противоправные деяния дифференцируются по общественной опасности как преступления и административные правонарушения. В Уголовном праве Российской империи противоправные деяния подразделены на преступления и проступки. Преступлением считалось всякое нарушение закона, посягавшее на неприкосновенность прав верховной власти и ее органов, права и безопасность общества или частных лиц [6, ст. 1]. Под проступком понималось нарушение правил, предписанных для охраны закрепленных законами прав, а также общественной или личной безопасности или пользы [6, ст. 2]. В такой трактовке четких критериев, разделяющих проступки и преступления, нет.
Преступления и проступки предусматривали различные виды наказаний (уголовные и исправительные). Однако применяемые конкретные меры бывали идентичными, за исключением смертной казни и лишения «всех прав состояния», предусмотренных в качестве наказания за совершенные уголовные преступления [6, ст. 19, 34].
Думается, что грань между преступлениями и проступками нормами Российской империи не была определена. Решающую роль в отнесе-
нии противоправного деяния к одному из видов играли фактические обстоятельства дела. В связи с этим всю совокупность преступлений и проступков, по нашему мнению, можно отнести к правонарушениям.
Правовые основы предупреждения правонарушений в Российской империи начали складываться с середины XVII в. Об этом свидетельствует тот факт, что в «Устав о предупреждении и пресечении преступлений» вошли памятники Российского права начиная с «Наказа о градском благочинии» 1649 г.
«Устав о предупреждении и пресечении преступлений» содержался в Своде законов Российской империи, который разрабатывался специальной комиссией под руководством М.М. Сперанского. Свод законов, соответственно и «Устав о предупреждении и пресечении преступлений», был издан в 1832 г. и вступил в законную силу с 1 января 1835 г. Он нормативно закрепил предупреждение преступлений как категорию.
В течение XIX в. «Устав о предупреждении и пресечении преступлений» переиздавался в 1842, 1857, 1876 и 1890 гг. В него неоднократно включались новые статьи, а некоторые утрачивали свою силу.
В 1890 г. в Свод законов Российской империи был включен «Свод уставов о предупреждении и пресечении преступлений», в котором были собраны дополнения и изменения за все время его действия. В каждой статье устава имелись многочисленные ссылки на нормативные акты прошлых лет начиная с Соборного уложения 1649 г. Таким способом реализовывалась принципиальная позиция императора Николая I, поставившего перед М.М. Сперанским задачу не создавать новые законы, а систематизировать и упорядочить ранее принятые [10, с. 20].
На этом основании «Устав о предупреждении и пресечении преступлений» можно считать нормативным правовым актом, сформированным на высшем уровне такого вида систематизации, как инкорпорация (по отраслевому принципу). Назвать этот документ кодексом было невозможно из-за норм, вошедших в него из других законодательных актов.
В вводной части «Устава о предупреждении и пресечении преступлений» дана общая характеристика предупреждения преступлений как деятельности всех лиц, имеющих руководящие полномочия, по недопущению и пресечению всех действий, которые могут повлечь оскорбление веры, нарушение общественного спокойствия, порядка благочиния, личной и имущественной безопасности [7]. В первой статье данного документа эти задачи возлагались, помимо всех должностных лиц, и на государственные учреждения, участвовавшие в осуществлении внутрен-
ней политики и административном управлении страной, включая органы полиции.
Далее приводились меры предупреждения преступлений, к которым законодатель отнес отдачу под надзор полиции, воспрещение жительства в столицах и других местах и высылку иностранцев за границу. Эти меры, способные удержать лицо от совершения преступления, воздействуют на конкретного индивида и очень похожи на меры индивидуальной профилактики [7, прим. 1 к ст. 1].
Роль общей профилактики выполняет особенная часть «Устава о предупреждении и пресечении преступлений», содержащая запреты, нарушение которых может повлечь совершение преступления, и предписания, выполнение которых создает условия, исключающие возможность совершения преступлений. Отметим преобладание запрещающих норм, например таких, как запреты нарушать ход богослужения в православной церкви [7, ст. 4, 8, 9], на ношение оружия [7, ч. 1 и 2 ст. 341], стрельбу из огнестрельного оружия в помещениях и на территории населенных пунктов [7, ч. 3 ст. 341] и т. п.
Исходя из анализа вышеуказанного документа деятельность полиции по реализации подобных норм служит средством предупреждения не только преступлений, но и проступков. Так, например, задержание лиц, находящихся в состоянии опьянения во время совершения религиозных обрядов православной церкви, позволяло предупредить нарушение их хода. Запрет кулачных боев предупреждал не только причинение телесных повреждений, но и вообще нарушение общественного порядка в виде драки.
Следовательно, можно утверждать, что «Устав о предупреждении и пресечении преступлений» служил правовой основой деятельности полиции по предупреждению не только преступлений, но и некоторых проступков.
Ко второй группе норм особенной части Устава можно отнести предписание полиции обеспечивать охрану общественного порядка при проведении религиозных массовых мероприятий. В частности, организационными мерами выполнять требования к чистоте и проходимости улиц, для чего выставлялись посты и патрули из числа служащих полиции и население заранее уведомлялось о дате, времени и месте мероприятия [7, ч. 1 ст. 18], и т. д.
Несмотря на свое несовершенство, с позиции достижений современной юридической науки и практики «Устав о предупреждении и пресечении преступлений» содержал значительный объем мер и средств по предупреждению правонарушений (это общая и индивидуальная профилактика, социальное и специальное предупреждения). С помощью этих норм полиция могла эффективно устранять причины и
О и О X
И
О и
О ^
О <
О
<
I
^
ш
к
а н
129
о
и
0
1
И
О и
О ^
О <
О
<
I
^
ш
к
а н
130
условия, способствующие совершению правонарушений.
По мнению исследователей, «Устав о предупреждении и пресечении преступлений» остается уникальным методическим и практическим пособием и может служить моделью для разработки современного законодательства в этой сфере [16, с. 545]. По нашему мнению, закон об основах предупреждения правонарушений мог бы иметь подобную структуру, обеспечивающую нормативное закрепление способов обеспечения нравственности.
Полиция Российской империи обладала широкой компетенцией, напрямую не связанной с обеспечением правопорядка (строительством и благоустройством, обеспечением нравственности, здравоохранения, продовольственной безопасности и т. п.), но влияющей на решение этих вопросов. Возможно, именно многочисленность направлений деятельности не позволяла полиции в должной мере осуществлять свое главное предназначение: пресекать и раскрывать преступления, обеспечивая правосудие. Однако можно предположить, что данная деятельность имела положительное значение для предупреждения правонарушений.
В значительной степени «Устав о предупреждении и пресечении преступлений» корреспондирует с «Уставом о паспортах и беглых» 1890 г. [8], что особенно проявляется в части, касающейся борьбы с бродяжничеством и нищенством.
Анализ «Устава о паспортах и беглых» показывает, что полиция Российской империи занимала ключевое положение в обеспечении упорядочения процессов перемещения подданных по территории страны. В полицейских управлениях велись книги записи прибывающих на жительство и отъезжающих, продлевались паспорта и виды на жительство, силами полиции проводилась проверка в отношении лиц, не имеющих подтверждающих документов на право жительства, также привлекались к ответственности владельцы жилой недвижимости, не сообщившие о прибытии и убытии своих жильцов.
Думается, что положения данного устава способствовали закрепощению крестьян и нарушению прав и свобод других категорий подданных, при этом очевидно, что либерализм в сфере миграции в исследуемый период привел бы к значительному росту преступности.
«Устав о паспортах и беглых» являлся правовой основой для устранения возможности потенциальных правонарушителей выйти из сферы ведомственного (административного) контроля: подданные были обязаны сообщать в полицию о прибытии и убытии лиц, где в особых книгах фиксировалась такая информация и по факту перемены места пребывания выдавались соот-
ветствующие документы (виды на жительство) или ставились отметки. Перемена места жительства была явной и прозрачной, что не давало возможности совершать правонарушения на территориях вне места жительства в условиях неочевидности, т. е. исключались условия, необходимые для преступного «гастролерства».
С «Уставом о предупреждении и пресечении преступлений» тесно связаны «Положение о питейном сборе» [2] и «Положение о трактирных заведениях» 1861 г. [3]. Глава VIII раздела I «Положения о питейном сборе» возлагает на полицию обязанность контролировать процедуру производства и продажи спиртных напитков. Так, в отделении II главы III раздела VI было определено, в каких местах населенных пунктов можно открывать питейные заведения (например, не ближе 40 саженей к ограде церкви), в отделении IV раздела А главы I «Положения о трактирных заведениях» содержалась регламентация обязанности полиции по надзору за благочинием в трактирных заведениях. Также хозяева питейных заведений были обязаны ограничивать употребление спиртных напитков посетителями и не допускать в помещениях драк и скандалов, в противном случае по инициативе полиции они могли лишиться права содержания питейного заведения.
Вышеуказанные источники вместе с «Уставом о предупреждении и пресечении преступлений» позволяли органам полиции сдерживать пьянство посредством ограничения количества заведений, где было возможно употреблять алкогольные напитки, и времени их работы. Это имело предупредительный эффект в отношении широкого круга правонарушений.
Полиция Российской империи обладала рядом полномочий в сфере обеспечения «народного продовольствия». В этом плане реализовы-вались меры по надзору за качеством продуктов, умеренностью цен и верностью мер и весов. В дополнение к этому полиция участвовала в формировании продовольственных запасов на случай голода, вызванного возможными неурожаями или иными чрезвычайными обстоятельствами.
Происходило это следующим образом. Не имея в собственном распоряжении каких-либо продовольственных средств, полиция наблюдала за количеством и качеством запасов зерна и муки, информировала об этом высшие органы государственной власти, в экстренных случаях принимала неотложные меры по снабжению населения продуктами первой необходимости (мукой и солью).
По действующему законодательству «общее попечение о народном продовольствии принадлежало к предметам ведения Министерства внутренних дел», местный надзор в данной сфере осу-
ществлялся главными начальниками губерний, а также губернаторами и градоначальниками. Деятельность по обеспечению продовольствием населения городов наряду с органами городского общественного управления организовывали руководители местных полицейских органов [9, ст. 2, 3, 6].
Следовательно, полиция была органом, важнейшей задачей которого являлась борьба с правонарушениями, однако при этом ее сотрудники осуществляли экономически значимую деятельность. Этот факт свидетельствует о том, что контрольно-надзорная функция полиции в сфере формирования и расходования продовольственных запасов также служила цели предупреждения правонарушений.
Другим аргументом в защиту того, что данная деятельность носила предупредительный характер, является ее соответствующая идеологическая основа. Михаил Михайлович Сперанский в своих проектах, касающихся устройства полиции, вторым направлением предупредительной деятельности после обеспечения нравственности определил обеспечение продовольствия и народного здравия. Свою позицию он объяснил следующими объективными причинами: «Нужда часто рождает преступление, и потому, чтоб предупредить преступление, должно прежде всего предупредить нужду» [11, с. 37].
Значительную долю компетенции полиции составляла деятельность в сфере строительства и благоустройства населенных пунктов, о чем свидетельствует документ, содержащий первые сведения о функционировании органа полиции — Полицмейстерской канцелярии, датированный 20 мая 1715 г., где зафиксирована деятельность этого органа в сфере строительства и благоустройства Санкт-Петербурга [1].
Введение должности генерал-полицмейстера осуществлялось также с правовым закреплением полномочий в сфере строительства и благоустройства: «також бы никакое строение за линию или из линии не строилось, но чтоб улицы и переулки были равны и изрядны» [4].
Во второй половине XIX в. полиция оставалась субъектом строительного надзора: в ведении строительных отделений находились, за некоторыми исключениями, все казенные здания. Прочие здания и сооружения подлежали только техническо-полицейскому надзору [5]. «Строительным уставом» 1900 г. регламентировалась ширина улиц и переулков, их конфигурация, этажность строения. Предусматривалась ответственность за «долгострои», в результате которых могли возникнуть пустыри. В старинных городах планы составлялись с расчетом перехода от радиальной схемы к квартальному расположению объектов архитектуры.
Полиция надзирала за деятельностью городского общественного управления по содержанию в исправности и устройству улиц, площадей, общественных садов, бульваров и т. п. В городах, где не было введено «Городовое положение», полиция сама осуществляла эту деятельность.
Надзор в сфере строительства также можно считать средством предупреждения правонарушений, и в частности правонарушений, совершавшихся на улицах, поскольку эта деятельность не была связана с пресечением или раскрытием преступлений.
Есть и еще один аргумент, подтверждающий предупредительный эффект деятельности полиции Российской империи в сфере градостроительства и благоустройства. В зарубежной криминологической науке среди других направлений предупреждения преступлений разработано «архитектурное» направление [14, с. 147], в соответствии с которым установлено, что некоторые особенности архитектуры населенного пункта создают условия, облегчающие совершение правонарушений (тупики, узкие изогнутые улицы и переулки, пустыри и т. п.).
В Германии такой вид предупреждения реализуется на практике. Комиссии и комитеты по профилактике преступлений дают рекомендации и заключения лицам и учреждениям, осуществляющим городское планирование и строительство. Выводы и предложения имеют целью недопущение или устранение на территории населенных пунктов «зон страха» («зон риска»), каковыми являются следующие: зоны запустения или малооживленные; недостаточно освещенные участки; отсутствие зрительной связи, возможностей для ориентации важных элементов инфраструктуры, наличие условий для укрытия (засады), заброшенных участков (построек, парков и т. д.); участки, которые не обозреваются и не просматриваются [12, с. 12].
Думается, что данная закономерность, выявленная на современном этапе, действовала и в более ранние периоды. В то же время деятельность полиции по обеспечению квартального типа застройки облегчала в дальнейшем расстановку и функционирование сил и средств по охране общественного порядка.
Следовательно, можно утверждать, что деятельность полиции, основанная на источниках «строительного права», осуществляемая в целях достижения санитарно-гигиенического и эстетического благополучия, служила и мерой предупреждения уличных преступлений. Отметим, что в настоящее время процессам планирования и застройки территорий населенных пунктов не дается никакой криминологической оценки, что стоило бы делать для повышения эффективности деятельности органов правопорядка по охране общественного порядка.
О и О X
И
О и
О ^
О <
О
<
I
^
ш
к
а н
131
о
u О X
ы
о
и
О ^
о <
о
<
I
^
ш S а н
132
Таким образом, деятельность полиции по предупреждению правонарушений получила комплексное закрепление в источниках права Российской империи, где центральное место занимал «Устав о предупреждении и пресечении преступлений», но при этом в своей деятельности по предупреждению правонарушений полиция руководствовалась и другими нормативными правовыми актами. Благодаря этому она могла успешно реализовывать функцию предупреждения правонарушений в различных направлениях (общее и индивидуальное) и на различных уровнях (социальный, уголовно-правовой, специальный), что подтверждается низким уровнем преступности в период с конца XVII в. до третьей четверти XIX в. [15, с. 38]. Данное обстоятельство позволило функционировать государству и обществу в условиях относительной стабильности.
Список литературы
1. О каменных и деревянных строениях. Высочайшая резолюция на доклад по делам Полицмейстерской канцелярии от 20 мая 1715 г. // ПСЗ РИ. Собр. I. Т. V. СПб. 1830. № 2909.
2. О питейном сборе. Высочайше утвержденное положение от 4 июля 1861 г. // ПСЗ РИ. Собр. II. Т. 36. Отд. 2-е. СПб. 1863. № 37197.
3. О трактирных заведениях. Высочайше утвержденное положение от 4 июля 1861 г. // ПСЗ РИ. Собр. II. Т. 36. Отд. 2-е. СПб. 1863. № 37198.
4. Пункты данные С.-Петербургскому Генерал-Полицмейстеру от 25 мая 1718 г. // ПСЗ РИ. Собр. I. Т. V. СПб. 1830. № 3203.
5. Строительный устав: Свод законов Российской империи. Том XII / под ред. Ф. Волкова и Ю.Д. Филиппова. Товарищество «Общественная польза». СПб., 1900.
6. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. Типография Второго отделения Собственной ЕИВ канцелярии. СПб., 1845.
7. Устав о предупреждении и пресечении преступлений: Свод законов Российской империи. Т. XIV / под ред. Ф. Волкова и Ю.Д. Филиппова. Товарищество «Общественная польза». Спб., 1900.
8. Устав о паспортах и беглых: Свод законов Российской империи. Т. XIV / под ред. Ф. Волкова и Ю.Д. Филиппова. Товарищество «Общественная польза». СПб., 1900.
9. Устав об обеспечении народного продовольствия: свод законов Российской империи. Т. XIII / под ред. Ф. Волкова и Ю.Д. Филиппова. Товарищество «Общественная польза». СПб., 1900.
10. Борисов А.В., Якушев В.А. Проблемы профилактики преступности в законодательстве и деятельности полиции Российской империи: лекция. М., 2009.
11. Валк С.Н. (ред.), М.М.Сперанский. Проекты и записки. АН СССР. М. - Л., 1961.
12. Вебер М. Профилактика средствами городской архитектуры: избегать зон страха и ниш. Streife. ФРГ. 1997. № 11.
13. Губанов А.В. Стратегия полиции современного государства: проблемы теории // МВД России 200 лет. История, развитие, перспективы: Труды Академии управления МВД России. М., 2003.
14. Криминология: учебник для вузов / под ред. В.Д. Малкова. 27-е изд., перераб. и доп. М., 2006.
15. Назаров М.В. Вождю Третьего Рима. М., 2005.
16. Некрасов В.Ф. Полубинский В.И. МВД России. Энциклопедия. М., 2002.
E-mail: rioakmvd-1@yandex.ru
