CC BY
91
ПОЛИЦЕЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В ПЕРВОЙ ЧЕТВЕРТИ XIX В.: ИСТОЧНИКИ, СОСТОЯНИЕ, РАЗВИТИЕ
Т.Е. ЕРМАКОВИЧ
адъюнкт Уральского Юридического института МВД России,
капитан полиции
Научная специальность 12.00.01 — теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
E-mail: [email protected]
Аннотация. Анализируется источниковая база российского законодательства, в том числе и полицейского, попытки систематизации законодательства и развитие полицейского законодательства Российской империи в первой четверти XIX в.
Ключевые слова: источники права, полицейское законодательство, систематизация законодательства, кодификация, деятельность полиции по предупреждению и пресечению правонарушений.
POLICE LAWS OF THE RUSSIAN EMPIRE IN THE FIRST QUARTER OF THE XIX CENTURY: SOURCES, STATE DEVELOPMENT
T.E. ERMAKOVICH
adjunct of Ural Juridical Institute of the Russian interior Ministry,
police captain
Annotation. In the article consistently source base of the Russian legislation, including a police officer, attempts to systematize legislation and the development of police laws of the Russian Empire in the first quarter of the XIX century.
Keywords: sources of law, police law, ordering law, codification, police activity in prevention and suppression of offences.
Законодательство как инструмент в руках государства играло и играет особую роль в реализации внутриполитических установок. В государстве только закон должен определять сферу деятельности того или иного государственного механизма, его структуру, функции и назначение. И именно законом должна регулироваться деятельность органов внутренних дел. Исторический опыт показывает, что для создания прочной правовой базы деятельности полиции, необходимо знать и учитывать не только современное состояние отечественной и зарубежной законодательной базы, но и использовать имеющийся опыт становления и развития законодательства о полиции в дореволюционной России. В статье рассматривается три вопроса: источники
полицейского законодательства; попытки систематизации законодательства; развитие полицейского законодательства.
Первая четверть XIX в. — это эпоха правления Александра I. Начало XIX в. ознаменовалось в России новыми реформами в сфере управления. Указом и Манифестом 8 сентября 1802 г. с образованием министерств вносились серьезные изменения в систему государственного управления. С 1810 г. стал функционировать Государственный совет, просуществовавший с некоторыми изменениями до 1917 г. Инициатором создания этого органа являлся крупный государственный деятель М.М. Сперанский. Государственный совет был задуман как законосовещательный орган, разрабаты-
вавшии проекты законодательных актов, которые получали юридическую силу после утверждения императором. В начале XIX в. в России, на смену коллегиям, пришли министерства. В соответствии с царским Манифестом «Об учреждении министерств», опубликованным в 1802 г., было создано восемь министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Два из них были новыми и не имели предшественников — это Министерство внутренних дел и Министерство народного просвещения. На Министерство внутренних дел, кроме поддержания «порядка» в стране, возлагалась обязанность по управлению государственной промышленностью и строительством. Издание в 1811 г. «Общего учреждения министерств», составленного при непосредственном участии М.М. Сперанского, завершило оформление министерской системы управления в России. С созданием министерств начал оформляться и новый орган — Комитет министров, получивший законодательное оформление в 1812 г. Комитет министров рассматривал различные вопросы управления страной, ежегодные отчеты министров, дела о «спокойствии и безопасности» страны, проекты законов, дела о награждениях и взысканиях чиновников... Закон указывал: «Никакое заключение комитета не производится в исполнение до тех пор, пока оно не рассмотрено государем императором и не удостоено его высочайшего утверждения» [1. С. 172—175].
Определенное участие в законодательстве отводилось и Сенату — высшему исполнительному и судебному органу. Ему было предоставлено право доклада царю о несоответствии и противоречии вновь издаваемых указов другим существующим законам или о «неудобствах в их исполении». Как исполнительному высшему органу, Сенату подчинялись все государственные учреждения страны. Одновременно все эти учреждения были закреплены за министерствами. Сенат должен был осуществлять контроль за их деятельностью. Однако, четкой регламентации взаимоотношений министерств и Сената не было. Изменения в системе высших органов государственной власти стали началом политических реформ, логическим продолжением которых должно было стать законодательное закрепле-
ние изменений в политической системе, обращение к закону и законности как средствам управления Российской империей. На первый план выдвигаются проблемы совершенствования и упорядочения законодательства, определения иерархии законодательных актов, а также подготовки юристов. [2. С. 13].
1. Источники (источниковая база) полицейского законодательства. Изменения в общественном и государственном строе, произошедшие в России в XVIII в. и первой четверти XIX в., привели к изменению в источниковой базе российского законодательства, в том числе и полицейского. Основным видом источников полицейского права первой четверти XIX в. являются законодательные акты. К их числу относятся: во-первых, указы — наиболее распространенная и важная форма законодательных актов. Обычно это — «Именной Высочайший указ Правительствующему Сенату» (указ Сената 16 октября 1802 г. «О правилах содержания колодников по роду преступлений», указ Сената 11 октября 1823 г. «О снабжении пищей, одеждой и обувью жен и детей, отправляющихся с мужьями и родителями в ссылку в Сибирь», указы Сената 29 декабря 1827 г. «О выдаче поселенцам из ссыльных собственных денег.» и 31 декабря 1827 г. «О порядке коим содержащиеся под стражей могут высылать в присутственные места прошения по собственным делам», указы Сената «О прилежании земской полиции к пресечению корчемства» и «О предоставлении чинить расправу Головам на мирской сходке.» 1812 г.). Все императорские указы, по их значению, можно разделить на две группы: нормативные указы, в которых содержатся новые правовые нормы и не нормативные указы, распространявшие ранее введенные правовые нормы на новые районы или сословия. Примером нормативных указов могут служить: «О бытии Городской Полиции в Санкт-Петербурге в ведении Гражданского Губернатора» 1800 г., «О бытии Санкт-Петербургской Полиции на точном основании Устава города Санкт-Петербурга» 1801 г. Кроме этого, в качестве примера можно привести следующие указы, которые оказали наибольшее влияние на Свод законов Российской империи: указ «О правилах приема и водворения заграничных переселенцев» 1802 г., указы от
22 августа 1826 г. и 6 декабря 1827 г., вводившие новые виды паспортов и краткосрочных билетов, указ 6 мая 1802 г. «О распространении ст. 23 Жалованной Дворянству Грамоты на состояние купеческое, мещанское и земледельческое», указ 4 июля 1803 г. «О защищении униатов ...», указ 8 января 1806 г. «Об отдаче скопцов в военную службу», указ 5 июля 1811 г. «О разделении всех преступлений на три степени», указ 21 июля 1820 г. «О уничтожении винокуренных заводов, шинков и корчем, устроенных близ границ Великороссийских губерний», указ 1 августа 1822 г. «Об уничтожении Масонских лож и всяких тайных обществ», указ 4 сентября 1816 г. «Об учреждении Внутренней стражи в сибирских губерниях», указ 4 февраля 1820 г. «О порядке требования арестантов в присутственные места из острогов», указ 28 февраля 1823 г. «О постройке в уездных городах тюрем и присутственных мест ...». Во-вторых, манифесты — законодательные акты, издаваемые по торжественным случаям или наиболее важным вопросам общественной жизни и государственного управления. По содержанию манифесты можно разделить на две группы: 1) манифесты о восшествии на престол, в которых иногда провозглашалась программа царствования; 2) манифесты с обращением к народу в связи с какими-то крупными политическими событиями. В них или уже содержались новые законодательные нормы, или возвещалось об их опубликовании в ближайшем будущем. Примером могут служить Манифесты: «Об учреждении министерств» 1802 г., «Учреждение Министерства Полиции» 1811 г. В-третьих, регламенты и учреждения — учредительные акты для тех или иных ведомств, отвечающих за определенные сферы государственного управления, регламентирующие их структуру и компетенцию (Общее учреждение министерств, Учреждение министерства полиции 1811 г., Учреждения для управления сибирских губерний). В-четвертых, уставы — законодательные акты, регламентирующие какую-либо часть государственного управления или материального права (устав об управлении инородцев 1822 г., устав о питейном сборе 1817 г., устав о ссыльных, устав об этапах в сибирских губерниях и устав о содержании сухопутных сообщений в Сибири 1822 г.). В-пятых, положения — совокупность правил,
определявших устройство, права и обязанности государственных учреждений, учебных заведений, права и обязанности должностных лиц. Обычно это были положения Государственного Совета или какого-либо другого (постоянного или временного) учреждения, утверждаемые царем. Положения часто издавались одновременно с именными указами царя и другими актами («Положение для Конторы Адресов в столицах» 1809, 1811 и 1816 гг., Положение для внутренней стражи 1811 г., Положение Комитета министров 5 ноября 1827 г. «О планах строения тюремных замков в губернских городах», высочайше утвержденный проект Положения для арестантских рот гражданского ведомства 10 июля 1830 г. В-шестых, международные договоры — содержали нормы, определявшие характер взаимной помощи при соблюдении режима государственной границы «обоюдными подданными» и другие вопросы полицейского характера.
Кроме указанных правовых актов, широкое распространение в качестве источников права получили «высочайше утвержденные» мнения Государственного совета (высочайше утвержденное мнение Государственного Совета 17 июня 1830 г. «О правилах продажи ядовитых и сильнодействующих веществ», мнение Государственного Совета 24 апреля 1828 г. «О времени с которого считать срок приговоренных к ссылке в Сибирь»), утвержденные императором доклады министров и резолюции на них, а также ведомственные акты Министерств: внутренних дел и полиции (циркулярное предписание МВД «О правилах выдачи заграничных паспортов» от 20 марта 1817 г.).
Приведенные выше источники права использовались при создании Свода законов Российской империи, важной составной частью которого явился «Свод уставов благочиния», вошедший в 13 и 14 тома.
2. Попытки систематизации законодательства. Нормы полицейского законодательства были рассредоточены в огромном количестве нормативно-правовых актов и других источников права. В связи с этим начинают предприниматься попытки систематизации законодательства уже в начале XVIII в. [3. С. 275—277], но работа большинства кодификационных комиссий не увенча-
лась успехом. Не прекращалась эта деятельность и в первой четверти XIX столетия. В период с 1797 по 1804 гг. действовала созданная Павлом I Комиссия для составления законов. С вступлением на престол Александра I перед комиссией была поставлена задача упорядочения и реформы законодательства как средств укрепления законности и установления правопорядка [4. С. 6]. Комиссию возглавил Г.А. Розенкампф. Был составлен план проведения кодификации, на основании которого работа комиссии должна была осуществляться в два этапа. Первый этап — проведение кодификации в рамках действующего законодательства, второй этап — внесение изменений в законодательство на основе преобразования государственного строя. План работы комиссии, представленный на утверждение царю, не получил полного одобрения. Утверждена была только его первая часть, предполагавшая составление сводного уложения, основанного на нормах действующего законодательства [5. С. 7] Комиссии под руководством Г.А. Розенкампфа не удалось справиться с возложенной на нее задачей, тем не менее, она проделала огромную работу по сбору действующего законодательства и приведению его в систему; комиссии также удалось разработать отдельные принципы проведения систематизации узаконений, которые были использованы впоследствии М.М. Сперанским.
Новый этап комиссии составления законов начался в 1808—1809 гг., с приходом в нее М.М. Сперанского. В этот период были подготовлены отдельные части гражданского и уголовного уложения. В 1812 г. последовала отставка и ссылка М.М. Сперанского, однако работы по начатым при нем уложениям продолжались. В 1814 г. в Государственный совет были внесены Торговое уложение и три части Гражданского уложения. Государственный Совет отказался их утвердить, а 8 марта 1815 г. по результатам обсуждения постановил составить и напечатать систематический свод действующих законов и согласовать с ним проект гражданского Уложения. В силу этого постановления комиссия приступила к составлению свода и в период времени с 1815 г. до 1821 г. составила и напечатала свод указов к двум первым частям гражданского и к незначительной части уголовного
уложения. Кроме того, под наблюдением Г.А. Ро-зенкампфа, вновь, после падения М.М. Сперанского, сделавшегося первым лицом в Комиссии, последняя составила первую часть устава гражданского судопроизводства и исправила проекты торгового и уголовного уложения [6. С. 329]. Однако, ни одно из завершенных уложений не отличалось полнотой содержания и высоким уровнем юридической техники. Подготовленный Г.А. Ро-зенкампфом Систематический свод действующих законов Российской империи представлял собой лишь подборку актов гражданского законодательства, а его части не имели теоретической и системной согласованности. Систематизация уголовного законодательства еще только готовилась, а сбор и обработка полицейского законодательства практически не проводилась.
Таким образом, несмотря на неудачу в деятельности Комиссии составления законов в первой четверти XIX в., ее работа имела определенное значение для последующей систематизации российского законодательства. В ходе ее работы проводился сбор и обработка законодательного материала, в том числе и актов полицейского законодательства, а также вырабатывались и апробировались в практической деятельности принципы и технико-юридические приемы систематизации, приобретался практический опыт руководителями Комиссии и ее рядовыми членами [7. С. 32].
Изменения в системе высших органов государственной власти в первой четверти XIX в. привели не только к изменению в источниковой базе российского законодательства, но и повлекли за собой изменения в механизме его формирования. В первую очередь, это было связано с изменениями в порядке принятия законодательных актов. В первые три десятилетия XIX в. сложились процедуры предварительного обсуждения законопроектов в учреждениях, выполняющих законосовещательные функции: в Государственном совете — по вопросам общей компетенции; в Комитете министров — по вопросам административно-управленческой компетенции; в особых комитетах (Сибирском, Еврейском, Западных губерний и др.) — по специальным вопросам. В связи с этим широкое распространение в качестве источников права получили «высочайше утвержденные» мнения Госу-
дарственного совета, положения Комитета министров и резолюции на них, а также ведомственные акты Министерств: внутренних дел и полиции (1811—1819 гг.).
3. Развитие полицейского законодательства. Административные реформы начала XIX в., вызванные изменением экономической и социально-политической ситуации в стране, способствовали развитию полицейского законодательства. В период с 1800—1830 гг. происходило совершенствование законодательства, регламентирующего учет населения. Был введен полицейский учет населения, основанный на данных ревизорского, церковного и сословного учета и учитывающий постоянное движение населения, учреждаются Конторы адресов в столицах, деятельность которых позволяла установить достаточно жесткий контроль за приезжими в эти города; совершенствуется паспортное законодательство. Одновременно снижаются и фиксируются цены на паспорта, вводятся билеты для краткосрочной отлучки с места жительства по ценам значительно ниже, чем плакатные паспорта, облегчается процедура их получения и продления, что свидетельствует о либерализации паспортного законодательства. Кроме этого, вводятся паспорта для «инородцев», а также совершенствуются нормативная база, регламентирующая особые пропускные режимы, и порядок выявления, распределения, наказания нарушителей паспортного режима.
Таким образом, к началу 1830-х гг. в полицейском законодательстве складываются основы трех институтов: «места жительства» — определявшего место проживания, исполнения повинностей или службы российских и иностранных подданных; «паспортов и паспортного режима» — регламентирующего порядок передвижения по стране различных категорий населения, порядок выдачи и форму документов, дающих право отлучаться с места жительства; «преследования беглых» — регламентирующего порядок осуществления контроля соблюдения паспортного режима, выявления и распределения задержанных нарушителей паспортного законодательства, а так же устанавливающего санкции за нарушение паспортного режима.
В первой четверти XIX в. государство и общество впервые начинают обращать внимание на
состояние российских тюрем и пенитенциарного дела в целом. Были предприняты значительные усилия для улучшения состояния тюрем и условий содержания заключенных, а также регламентации прав и обязанностей тюремной администрации. Впервые, на государственном уровне, было обращено внимание на тюремное заключение, как средство исправления правонарушителя. При этом предпринимаются попытки унифицировать и систематизировать тюремное законодательство: опубликование 9 апреля 1831 г. «Инструкции смотрителю губернского тюремного замка», регламентирующей размещение, содержание, привлечение к работам арестантов и иные вопросы. Однако, многие аспекты исполнения тюремного заключения как меры пресечения и уголовного наказания, данной инструкцией регламентированы не были.
В 1820-е гг. развивается законодательство, регламентирующее исполнение ссылки и каторжных работ. В 1822 г. было систематизировано законодательство по вопросам сибирской ссылки. Устав о ссыльных 1822 г. стал кодификацией полицейского законодательства в данной сфере. Он регламентировал вопросы пересылки, распределения и содержания осужденных, определяя режим ссылки в каторжные работы и на поселение. Однако, при создании устава не была учтена социально-политическая ситуация в стране. Уже в первые годы с момента его вступления в силу было издано большое количество законодательных актов, направленных на его изменение и дополнение.
В конце первой четверти XIX в. наметился кризис сибирской ссылки, что заставило правительство искать альтернативные ей виды наказания. Результатом этих поисков стало учреждение арестантских рот военного ведомства, создаваемых по образцу военных арестантских рот, и, как следствие, создание нормативной базы, регламентирующей их деятельность.
Итак, к началу 30-х гг. XIX в. сформировались законодательные основы еще двух правовых институтов полицейского законодательства: института содержания «арестантов», регламентирующего исполнение предварительного заключения как меры пресечения и заключение в тюрьму, смирительный и рабочий дом как уголовного или административ-
ного наказания и института реализации наказаний в отношении «ссыльных», регламентирующего ссылку на поселение, каторгу и в арестантские роты [8. С. 29].
В первой четверти XIX в. также происходят существенные изменения в сфере правовой регламентации деятельности полиции по предупреждению и пресечению правонарушений. В первую очередь это связано с изменениями, произошедшими в российской общественной жизни, а также изменениями во внутренней политике государства. Потребности контроля над вероисповеданиями и духовной цензуры потребовали усиления государственного вмешательства в регулирование отношений между различными религиозными конфессиями на территории Российской империи, а также регламентации деятельности полиции по контролю или пресечению деятельности религиозных сект. Более пристальное внимание государство начинает уделять предупреждению и пресечению деятельности тайных обществ, крестьянских волнений, контролю над печатью и другим общественно опасным явлениям. Одновременно развивается законодательство, регламентирующее деятельность полиции по предупреждению и пресечению правонарушений в имущественной сфере: корчемства, контрабанды, фальшивомонетничества и т.п.
Период с 1800 по 1832 гг. отличался высокой законодательной активностью государства. В это время были опубликованы следующие законодательные акты: 155 по учету населения и паспортному режиму (1649—1799 гг. — 128); 150 по предупреждению и пресечению правонарушений (1649—1799 гг. — 303); 270 по исполнению заключения как меры пресечения и наказания (1649—1799 гг. — 37). Рост числа узаконений свидетельствовал о повышении роли полицейского законодательства как одной из важнейших сфер управления государством, усилении его регулятивной и охранительной функции [9. С. 15].
Таким образом, изучение процесса формирования и развития полицейского законодательства в первой четверти XIX в. позволяет сделать следующие выводы: происходило формирование основ полицейского законодательства; определились основные направления деятельности полиции — ми-
грационный и паспортный контроль, преследование беглых и дезертиров, предупреждение и пресечение правонарушений, исполнение предварительного заключения и наказания.
В рамках указанных направлений полицейской деятельности происходило формирование основных институтов полицейского законодательства, связанных с определением места жительства, паспортным режимом, розыском беглых и дезертиров, предупреждением и пресечением преступлений, содержанием арестантов и ссыльных. Однако, процесс их окончательного оформления в рассматриваемый период завершен не был, так как нормы, составляющие данные правовые институты были рассредоточены в огромном числе правовых актов, что значительно осложняло работу с ними пользователей. Кроме того, в законодательных актах, опубликованных в различное время, имелось большое количество норм, противоречащих друг другу [10. С. 32].
Литература
1. История государства и права России: учеб./ В.М. Клеандрова, Р.С. Мулукаева [и др.]; под ред. Ю.П. Титова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009.
2. Кодан С.В., Поляков И.Ю. Полицейское законодательство Российской империи. Развитие, становление, систематизация. Вторая половина XVII — первая треть XIX вв. Очерки. Екатеринбург, Уральская академия государственной службы, ИИТЦ «Зерцало-Урал». 2000.
3. Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов-на-Дону, 1995.
4. Сидорчук М.В. Систематизация законодательства в России в 1826—1832 гг. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Л., 1983.
5. Сидорчук М.В. Указ. соч.
6. Латкин В.Н. Лекции по внешней истории. СПб, 1890.
7. Поляков И.Ю. Становление полицейского законодательства Российской империи в сфере обеспечения безопасности во второй половине XVII — первой трети XIX в. Дисс. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2001.
8. Поляков И.Ю. Указ. соч.
9. Кодан С.В., Поляков И.Ю. Указ. соч.
10. Поляков И.Ю. Указ. соч.
