CC BY
106
Ю. В. РЫЖОВА,
доцент кафедры государственно-правовых дисциплин, кандидат юридических наук (Академия управления МВД России) Е-таН:]иНа1806@уа^ех.ги
Научная специальность: 12.00.01 — теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве.
УДК 64.012.8:94(47).04
Yu. V. RYZHOVA, Candidate of Law,
Associate Professor at the Department of the State and Law Disciplines (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
Scientific specialty:
12.00.01 — Theory and History of Law and State; History of Doctrines about Law and State.
К пониманию термина «внутренняя безопасность государства» и ее обеспечение в Российской империи
To Understanding a Concept of the "Internal Security of a State" and Its Security in the Russian Empire
В статье рассматриваются общие подходы к понятию «внутренняя безопасность государства» в дореволюционной России.
На основании нормативных правовых актов анализируется использование законодателем понятия «внутренняя безопасность государства» и его применение Министерством внутренних дел Российской империи, полицейскими учреждениями на протяжении XIX в. Особое внимание в статье обращается на нормативные правовые акты, регламентировавшие деятельность органов политической полиции.
The article considers the general approaches to a concept of "the internal security of a state" in the pre-revolutionary Russia.
On the basis of the normative legal acts analyzes using the concept of "the internal security of a state" by a lawmaker and its implementation by the Interior Ministry of the Russian empire, police institutions during the 19th century. Special attention in the article is paid for the normative legal acts regulating the political police bodies' activity.
Министерство внутренних дел Российской империи, политическая безопасность государства, полиция, внутренняя безопасность, жандармская железнодорожная полиция, политическая полиция, транспортная безопасность, нормативные правовые акты Российской империи.
Interior Ministry of the Russian empire, political state security, police, internal security, gendarmerie railway police, political police, transport security, normative legal acts of the Russian empire.
В настоящее время «прогнозирование и анализ угроз безопасности являются основными направлениями деятельности многочисленных субъектов обеспечения национальной безопасности, в том числе общественной. Министерство внутренних дел Российской Федерации является основным элементом в этой системе, как и в системе профилактики правонарушений». Обеспечение внутренней безопасности — одно из приоритетных направлений в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации. Так, профессор
Р. С. Мулукаев отмечает, что эффективное функционирование органов внутренних дел, «опирающееся на прочную законодательную базу, — одно из важнейших условий обеспечения безопасности государства» [7].
Рассматривая различные подходы к пониманию термина «безопасность государства», следует отметить, что это явление, «возникающее вместе с его рождением, явление многократное, многостороннее. Обеспечение безопасности — проблема, носящая постоянно-действующий характер и имеющая значение необ-
ходимого фактора нормального функционирования государства» [7].
Безопасность государства — комплексное понятие. Прежде всего в общем понимании этого термина под «безопасностью» государства можно понимать состояние защищенности человека и общества. «Безопасность в широком смысле слова подразумевает создание комплекса различных условий жизни и деятельности, в которых личность может чувствовать себя полностью защищенной» [5].
Кроме того, данное понятие можно трактовать и несколько шире: защищенность общественных отношений, исторически складывавшихся в государстве. Так, национальная безопасность предполагает сохранение и укрепление нравственных ценностей, культурного и научного потенциала государства. Национальная безопасность включает такие виды безопасности, как политическую, экономическую, продовольственную, экологическую и др.
Государственная безопасность является частью национальной безопасности. Представляется, что данный элемент безопасности предполагает прежде всего защищенность политических институтов государства, а также отношений, складывающихся в виде политических институтов, органов управления, характера и содержания их деятельности, и вопросы взаимодействия между ними.
Для создания эффективной системы обеспечения внутренней безопасности Российского государства в наши дни нельзя не учитывать исторический опыт ее обеспечения в Российской империи.
Термины «внутренняя безопасность», «внешняя безопасность», «общественная безопасность» можно встретить, анализируя архивные документы. Например, это можно увидеть в служебной переписке Министерства внутренних дел, Департамента полиции, Отдельного корпуса жандармов и его структурных подразделений, Штаба Корпуса, а также Министерства императорского двора и уделов, являвшимся также особым субъектом обеспечения безопасности императора и членов его семьи; в межведомственной переписке, приказах, циркулярах, распоряжениях и Особых мнениях. Вместе с тем термин «государственная безопасность» использовался значительно реже.
Представляется, что элементы «общественная безопасность» и «политическая безопасность» дополнили используемый на протяжении всего дореволюционного периода термин «внутренняя безопасность» государства. Например, создание нормативно-правовой базы деятельности политической полиции в Российской империи являлось одной из ключевых мер для обеспечения внутренней безопасности го-
сударства. Так, кроме Книги 3 Свода военных постановлений, деятельность чинов жандармских железнодорожных управлений регламентировалась Уставом Российских железных дорог, Общим учреждением губернским, Уставом уголовного судопроизводства, Уставом о предупреждении и пресечении преступлений и др.
Абсолютно верным представляется высказывание профессора Р. С. Мулукаева, полагающего, что «безопасность государства — универсальное условие его жизнедеятельности, его поступательного развития. Чтобы обеспечить свою безопасность, государство создает систему средств, призванных решать эту задачу. Одним из основных средств (инструментов) является право. Право — важнейший фактор обеспечения безопасности государства». Еще «Русская Правда» — памятник русского права — предусматривала наказания за такие деяния, как убийства, кража, грабеж. Это свидетельствует о том, что уже с древнейших времен безопасность составляла предмет деятельности Древнерусского государства.
Значительно позднее в принятом в 1497 г. Судебнике были предусмотрены такие государственные преступления, как «крамола», «измена князю» т. е. все, что могло представлять серьезную угрозу внутренней безопасности Руси.
В XVIII в. опасность представляла крестьянская война под предводительством Емельяна Пугачева. 7 ноября 1775 г. был издан законодательный акт «Учреждение для управления губерний», ставший правовой основой реформы местного управления Российской империи.
И. А. Потёмкин отмечает, что «общественная безопасность стала прерогативой органов, выполняющих полицейские функции еще в допетровское время, также как и политическая безопасность существующего строя стала заботой структур, которые принято называть политической полицией» [11].
Хронологически можно выделить периоды, в которых в той или иной степени были заложены официальные основы внутренней безопасности государства. Прежде всего можно обратиться к периоду правления Петра I, когда в принятых 25 мая 1718 г. «Пунктах, данных Санкт-Петербургскому Генерал-полицмейстеру» были определены основные задачи полиции [8, с. 570—571]. Нельзя не отметить и Регламент Главному магистрату, где в разделе «О полицейских делах» нашли отражение задачи нового правоохранительного органа [4]. Кроме того, специальным органам политического сыска вменялись задачи «по обеспечению в государстве покоя и тишины как форме благополучия в обществе» [4].
Вместе с тем отдельный интерес представляет период с XIX в. по 1917 г., так как именно
в 1802 г. в процессе проведения министерской реформы императора Александра I, аналогов которой ранее не было в России, на Министерство внутренних дел была возложена функция обеспечения внутренней безопасности государства. При этом данная функция выполнялась вплоть до 1917 г. Кроме того, данную функцию выполняло и Министерство полиции, созданное в 1811 г. и просуществовавшее до 1819 г.
Серьезные преобразования Министерства внутренних дел производились в связи с поиском путей лучшей организации охраны порядка и борьбы с преступностью. В 1810 г. по предложению М. М. Сперанского полиция была выведена из Министерства внутренних дел, а ее руководство было возложено на созданное Министерство полиции. Именно в основу данной реформы была положена идея М. М. Сперанского о необходимости сосредоточения всех функций обеспечения внутренней безопасности Российской империи в одних руках. Вместе с тем данная реформа была реализована лишь отчасти.
Далее отметим, что на основании изданного в 1810 г. Высочайшего Императорского Манифеста «О разделении государственных дел на особые управления с означением предметов, каждому управлению подлежащих» были определены сферы ведения министерского управления, среди которых особо выделились устройство внешней безопасности и устройство внутренней безопасности. Завершающее свое утверждение они получили несколько позднее, в Манифесте от 25 июля 1811 г. «Об общем учреждении министерств» [13, с. 92] . Параграфом 3 данного Манифеста устанавливалось, что устройство внешней безопасности составляет предмет деятельности Военного и Морского министерств, а устройство внутренней безопасности — предмет Министерства полиции.
Представляется, что в целом понятие «безопасность» можно рассматривать с различных аспектов его понимания. На уровне общественного сознания безопасность определяется как отсутствие опасности, сохранность, надежность. Термин «безопасность» может найти отражение как в природных, так и социальных процессах. Между тем само понятие «безопасность» в Российской империи трактовалось достаточно пространно. В этой области выделялись следующие направления, за которые отвечало Министерство внутренних дел:
— наблюдение за обществами и ассоциациями (в эпоху реформ этот контроль осуществлялся Министерством на основе Закона о противозаконных сообществах (1867 г.));
— наблюдение за сборищами народа;
— контроль за передвижением подданных по территории империи (система паспортов, видов на жительство);
— контроль за устным словом, печатью, перепиской.
Например, Указом от 10 марта 1862 г. задачи Главного управления цензуры, входившего ранее в Министерство народного просвещения, были возложены на совещательное присутствие членов Совета министра внутренних дел, а с 1 сентября 1865 г. в Министерстве внутренних дел было создано Главное управление по делам печати, осуществлявшее функции цензуры. Кроме того, к сфере безопасности государства относился контроль за сектами и иностранными вероисповеданиями, а создание в структуре Министерства внутренних дел в конце 90-х гг. XIX в. специального переселенческого управления, а позднее управления по делам о воинской повинности, также было обусловлено, с точки зрения властей, обеспечением государственной безопасности.
Прежде чем выделить составные элементы понятия «безопасность» государства, отметим, что в царской России для обеспечения безопасности полицейского государства на вооружение была взята доктрина безопасности министра полиции Франции Ж. Фуше, вошедшая в исто- ^ рию под названием «доктрина Фуше». Данная и доктрины исходила из идеи о чрезвычайной ^ важности полицейской деятельности для обще- ^ ства и универсальном значении для любого по- 5 литического режима. Одним из непременных ^ условий эффективной деятельности полиции Ж. Фуше считал решительность и профессио- ^ нализм управленческого персонала. Ключевым < понятием также являлась и идея о «сильной ^ власти», способной противостоять не только уголовной преступности, но и любой другой угрозе для государства со стороны лиц, стремящихся совершить государственный переворот. Ж. Фуше рассматривал функцию обеспечения внутренней безопасности государства как приоритетную.
На протяжении всего XIX в. в сфере обеспечения внутренней безопасности Российской империи велась масштабная организационно-правовая работа, выразившаяся в принятии ряда нормативных правовых актов.
При рассмотрении законодательных актов Российской империи об обеспечении безопасности первой половины XIX в. хотелось бы отметить Свод Законов Российской империи 1832 г. Так, статья 12 Свода Законов гласила, что государь-император есть верховный руководитель всех внешних сношений Российского государства с иностранными державами и императором определяется право объявлять 6 войну и заключать мир, договоры с иностранными государствам.
Следует отметить и нормативные правовые акты, составлявшие правовую основу деятель-
ности непосредственно Министерства внутренних дел Российской империи по обеспечению внутренней безопасности.
Так, в XV томе содержится Устав о предупреждении и пресечении преступлений, который регламентировал деятельность полицейских чиновников в данной сфере. Каждый раздел Устава был посвящен предупреждению и пресечению преступлений, направленных против определенного объекта: раздел III — о предупреждении и пресечении беспорядков на публичных собраниях; раздел IV — о предупреждении и пресечении преступления против личной безопасности.
14 августа 1881 г. было принято Положение «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» [10]. Если обратиться к самому документу, в нем отмечается порядок привидения отдельных местностей в состояние усиленной охраны. Положение предоставляло неограниченные полномочия репрессивным органам и расширяло толкование политического преступления.
Данным правовым актом раскрывался смысл внутренней безопасности государства: защищенность самого государства, государственного порядка и общественного спокойствия [12, с. 127—130]. Кроме того, Положение имело силу закона и предусматривало чрезвычайные меры борьбы с попытками подрыва внутренней безопасности в государстве и его стабильности. Именно такими мерами стали правила введения в отдельных местностях страны исключительного положения в двух формах: положения усиленной охраны и чрезвычайной. Своего рода новацией в Положении явилось создание органа внесудебной расправы — Особого совещания, которое могло назначать наказание лицам, неблагонадежным или признанным вредными для общественного порядка, в виде ссылки на срок до пяти лет.
Необходимо отметить еще одно Положение от 3 декабря 1883 г. «Об устройстве секретной полиции в Империи», предоставлявшее товарищу министра внутренних дел право учреждать особые розыскные отделения в составе жандармских управлений или в ведомстве общей полиции [2].
Именно в целях стабильного обеспечения внутренней безопасности, а также охраны общественного порядка в Российской империи издавались нормативные правовые акты, содержащие нормы, регламентирующие систему и организацию государственного органа, определение, в чью именно компетенцию входило решение тех или иных вопросов.
Так, приказ имел достаточно широкие функции и издавался «в зависимости от компетенции директором Департамента полиции, товарищем
министра, заведующим полицией и министром внутренних дел» [6]. Приказы определяли задачи и функции структурных подразделений, органов и учреждений Министерства внутренних дел и Департамента полиции, а также устанавливали правовое регулирование отдельных направлений деятельности, порядок прохождения службы.
Инструкция — еще одна разновидность нормативного правового акта, адресованная должностным лицам, определяющая их направления деятельности и полномочия. Например, «Инструкция полицейским урядникам» от 19 июля 1878 г. определяла, что «полицейские урядники обязаны в участках, им вверенных, охранять общественное спокойствие и следить за проявлением каких бы то ни было толков, направленных против правительства, законных властей и общественного порядка, равно к подрыву в обществе доброй нравственности и прав собственности» [14, с. 170].
Нельзя не отметить, что Указ также являлся наиболее важной формой законодательных актов (например, Указ от 12 февраля 1880 г. «Об учреждении в Санкт-Петербурге Верховной распорядительной комиссии по охранению государственного порядка и общественного спокойствия» и Указ от 6 августа 1880 г. «О закрытии Верховной распорядительной комиссии по охранению государственного порядка и общественного спокойствия, упразднении Третьего Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии») [9].
Безусловно, важнейшим составным элементом «внутренней безопасности государства» второй половины XIX в. являлась транспортная безопасность [1], а в контексте понимания данного вопроса — непосредственно и деятельность жандармских полицейских органов, направленных на ее обеспечение.
В период важнейших государственных преобразований проблемы развития транспорта в Российской империи занимали одно из значительных по стратегии и перспективе направлений. Формирование правовой активности государства в полицейской сфере объяснялось строительством железных дорог в империи, привлечением к строительству вокзалов и других станционных сооружений и, соответственно, охраны общественного порядка и внутренней безопасности. В связи с этим в 60-е гг. XIX в. происходит формирование жандармских полицейских управлений на железных дорогах.
Помимо общих законоположений, чины жандармской железнодорожной полиции в своей деятельности руководствовались внутренними инструкциями с грифом «не подлежащие оглашению». Именно одна из первых таких инструкций для жандармов была составлена еще в сентя-
бре 1826 г., в которой указывалось на их основные обязанности, сводившиеся «к наблюдению за злоупотреблениями, беспорядками противозаконными поступками, а также обеспечению соблюдения спокойствия и прав граждан, предупреждению и устранению «всякого зла»» [3].
В соответствии с Таможенным уставом 1857 г. чины жандармских полицейских управлений железных дорог взаимодействовали с чинами Главного управления таможенной частью и Корпусом пограничной стражи, обладая правом выдачи разрешения на погрузку товаров и их осмотр, контролировали паспортный режим, а также пресекали тайный провоз запрещенных товаров. По просьбе Государственного банка и Фельдъегерского корпуса жандармские железнодорожные управления оказывали помощь в сопровождении и охране бумаг чрезвычайной важности, депеш, посылок и крупных денежных сумм.
К середине XIX в. район служебной деятельности жандармских полицейских управлений стал охватывать все пространство земли, отчужденное под железные дороги, и все находящиеся в этой полосе постройки и сооружения. Вместе с тем важнейшим направлением в деятельности железнодорожной полиции являлось и выполнение отдельных функций политического сыска. Так, на основании утвержденных в 1878 г. Правил по принятию необходимых мер в целях обеспечения общественного спокойствия и внутренней безопасности чинам жандармских полицейских управлений железных дорог было предоставлено право ареста лиц, подозреваемых в государственных преступлениях и привлекаемых за участие в объединениях, имеющих политический характер.
Нельзя не отметить одну из важнейших специальных функций жандармских железнодорожных управлений: обеспечение безопасного следования императорских и литерных поездов. Особую актуальность данное направление принимает после принятия 15 июня 1890 г. «Положения об императорских поездах», на основании которого раскрывались обязанности инспекции императорских поездов по постоянному надзору за вагонами императорского поезда и за самим поездом во время его следования. Вместе с тем одним из важнейших направлений деятельности жандармской железнодорожной полиции по обеспечению внутренней безопасности Российской империи в конце XIX — начале XX в. было противодействие иностранному шпионажу. Данная проблема не обошла стороной и железные дороги Российской империи.
Таким образом, в рассматриваемый период сохранялся курс государства, направленный на системный подход к решению задач в сфере обеспечения внутренней безопасности в Российской империи. В вопросе обеспечения внутренней безопасности государства был создан определенный уровень ее обеспечения. На правоохранительные органы Российской империи во второй половине XIX в. возлагалось значительное количество задач, способствующих укреплению и поддержанию внутренней безопасности в государстве. Именно на органы политической полиции в большей степени возлагались задачи, способствующие укреплению и поддержанию внутренней безопасности в Российской империи, дальнейшая трансформация которой была уже продолжена в начале XX в., вызванная ходом последующих исторических событий.
Список литературы:
References:
1. Амельчаков И. Ф, Александров А. Н, Дерги-лева С. Ю. Становление и развитие транспортной полиции России в XVIII — начале XX веков // Проблемы правоохранительной деятельности. 2016. № 3.
2. Государственный архив Российской Федерации. Ф. 102. 1883. Д. 408. Л. 1.
3. Государственный архив Российской Федерации. Ф. 110. Д. 1522. Л. 8
4. Дорофеев И. Н, Потёмкин И. А, Рыжова Ю. В. Проведение специальных тайных операций органами правопорядка (полицией) в борьбе с преступностью: ретроспективный обзор. М., 2015.
5. Лавриненко Р. К, Воскобоев А. И. Современные подходы к исследованию безопасности личности // Юрист-правовед. 2017. № 4 (83).
1. Amel'chakov I. F., Aleksandrov A. N, Der-gileva S. Yu. Stanovlenie i razvitie transportnoj policii Rossii v XVIII — nachale XX vekov // Problemy pravoohranitel'noj deyatel'nosti. 2016. № 3.
2. Gosudarstvennyj arhiv Rossijskoj Federacii. F.102.1883.D. 408. L.1.
3. Gosudarstvennyj arhiv Rossijskoj Federacii. F.110.D. 1522. L. 8
4. Dorofeev I. N, Potyomkin I. A., Ryzhova Yu. V. Provedenie special'nyh tajnyh operacij organami pravoporyadka (policiej) v bor'be s prestupnost'yu: retrospektivnyj obzor. M., 2015.
5. Lavrinenko R. K, Voskoboev A. I. Sovremennye podhody k issledovaniyu bezopasnosti lichnos-ti // Jurist-Pravoved. 2017. № 4 (83).
6. Maksimova N. A. Pervyj opyt centralizacii i spe-cializacii policejskoj sluzhby vnutrennej bez-
6. Максимова Н. А. Первый опыт централизации и специализации полицейской службы внутренней безопасности в Российской империи // История государства и права. 2009. № 7.
7. Мулукаев Р. С. Вопросы внутренней безопасности в дореволюционном российском законодательстве // Правовые проблемы национальной безопасности в Российской Федерации: сборник тр. науч. конф. М., 2012.
8. Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание первое. СПб., 1830. Т. 5. № 3203.
9. Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание второе. Т. 5. № 61279.
10. Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание третье. Т. 1. № 350.
11. Потёмкин И. А. Министерство внутренних дел Российской империи в обеспечении безопасности государства в условиях Первой мировой войны: монография. 2-е изд., доп. М., 2017.
12. Российское законодательство X—XX вв.: в 9 т. М., 1988. Т. 8.
13. Российское законодательство в X—XX вв.: в 9 т. М., 1988. Т. 6.
14. Сборник циркуляров и инструкций Министерства внутренних дел за 1878 г. СПб., 1880.
opasnosti v Rossijskoj imperii // Istoriya gosu-darstva i prava. 2009. № 7.
7. Mulukaev R. S. Voprosy vnutrennej bezo-pasnosti v dorevolyucionnom Rossijskom zakonodatel'stve // Pravovye problemy nacional'noj bezopasnosti v Rossijskoj Feder-acii: sbornik tr. nauch. konf. M., 2012.
8. Polnoe Sobranie Zakonov Rossijskoj imperii. Sobranie pervoe. SPb., 1830. T. 5. № 3203.
9. Polnoe Sobranie Zakonov Rossijskoj imperii. Sobranie vtoroe. T. 5. № 61279.
10. Polnoe Sobranie Zakonov Rossijskoj imperii. Sobranie tret'e. T. 1. № 350.
11. Potyomkin I. A. Ministerstvo vnutrennih del Rossijskoj imperii v obespechenii bezopasnos-ti gosudarstva v usloviyah Pervoj mirovoj vojny: monografiya. 2-e izd., dop. M., 2017.
12. Rossijskoe zakonodatel'stvo X—XX vv.: v 9 t. M., 1988. T. 8.
13. Rossijskoe zakonodatel'stvo v X—XX vv.: v 9 t. M., 1988. T. 6.
14. Sbornik cirkulyarov i instrukcij Ministerstva vnutrennih del za 1878 g. SPb., 1880.
72
