CC BY
47
Нормативное правовое обеспечение прогнозирования доходов бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации
Normative legal support for forecasting budget revenues of the budget system of the
Russian Federation
Курмаев Ильнар Тагирович
Аспирант Департамента общественных финансов Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, г. Москва i@ilnar. com
Kurmaev Ilnar Tagirovich
Post-graduate student of the Department ofpublic finance Financial University under the Government of the Russian Federation
Russian Federation, Moscow i@ilnar. com
Аннотация.
В статье приводится характеристика нормативного правового обеспечения механизма прогнозирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (далее - ББС РФ). Подчеркивается особая роль нормативного правового обеспечения как одного из системообразующих факторов функционирования механизма прогнозирования доходов ББС РФ. В статье приводится подробная характеристика различных нормативных правовых актов (далее - НПА), которые затрагивают прогнозирование доходов ББС РФ. Также приводится оценка нормативного правового обеспечения процесса прогнозирования доходов ББС РФ в зависимости от уровня бюджетной системы. Приводится анализ финансово-экономических взаимоотношений, которые формируются на основании соответствующих НПА. По мнению авторов, действующая конструкция нормативного правового обеспечения процесса прогнозирования доходов ББС РФ обеспечивает успешное функционирование бюджетной системы РФ.
Annotation.
The article describes the regulatory legal support of the process of forecasting budget revenues of the budget system of the Russian Federation. The special role of normative legal support as one of the backbone factors of the functioning of the process of forecasting budget revenues of the budget system of the Russian Federation is emphasized. The article provides a detailed description of various regulatory legal acts that affect the process of forecasting budget revenues of the budget system of the Russian Federation. The article provides an assessment of the normative legal support for the process of forecasting budget revenues of the budget system of the Russian Federation, depending on the level of budgets of the budget system. The article provides an analysis of financial and economic relationships that are formed on the basis of relevant regulatory legal acts. According to the authors, the current design of the regulatory legal framework for the process of forecasting budget revenues of the budget system of the Russian Federation ensures the successful functioning of the budget system of the Russian Federation.
Ключевые слова: бюджетная система, прогнозирование доходов, доходы федерального бюджета, доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Key words: budget system, revenue forecasting, revenue of the federal budget, revenue of the budgets of the budget system of the Russian Federation.
В настоящее время одной из наиболее актуальных проблем современной экономики России является повышение эффективности функционирования процесса прогнозирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (далее соответственно - ББС РФ), т.к. эффективное прогнозирование доходов в ББС позволяет повысить качество управления государственными и муниципальными финансами, увеличить объем поступлений в бюджет и снизить расходы, связанные с формированием доходной части ББС. Вместе с тем, эффективное прогнозирование доходов в ББС невозможно без наличия соответствующей нормативной правовой базы, позволяющей обеспечить работу процесса прогнозирования доходов ББС РФ.
Прогнозирование доходов ББС - это процесс определения возможных вариантов поступления доходов в ББС и вероятностной оценки выполнения каждого из вариантов с учетом факторов, соответствующих
определенному ББС с целью повышения вероятности поступления доходов в бюджет. Цель прогнозирования доходов ББС - определение объема налоговых, неналоговых и безвозмездных поступлений, аккумулируемых в бюджетах и факторов, влияющих на их величину, для повышения финансовой обеспеченности орган государственной власти (государственный орган) (далее - ОГВ)в процессе выполнения возложенных на них функций. Одним из важнейших принципов прогнозирования доходов является принцип системности, согласно которому процесс прогнозирования доходов должен быть системным, то есть необходим единый подход как к процессу сбора информации о прогнозируемом доходе, так и к разработке методик прогнозирования доходов, применения в едином процессе указанных методик. Таким образом, функционирование механизма прогнозирования доходов ББС на основании единых подходов, закрепленных в нормативных правовых актах (далее - НПА), необходимо для прогнозирования доходов в ББС РФ, их поступления в бюджеты.
Для анализа нормативного правового обеспечения прогнозирования доходов ББС РФ рассмотрим основные законодательные и нормативные акты. Законодательными актами и актами публичных правовых образований в соответствии с уровнем бюджетной системы детализирована логика прогнозирования доходов ББС РФ. При этом, существуют НПА, которые устанавливают общие принципы прогнозирования доходов бюджетов на всех уровнях ББС РФ. К таким правовым актам относятся:
• Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (далее - БК РФ);
• Постановление Правительства Российской Федерации (далее - ППРФ) от 29.12.2007 г. № 995 «О порядке осуществления федеральными ОГВ, ОГВ, органами управления ГВБФ РФ и (или) находящимися в их ведении казенными учреждениями, а также Центральным банком Российской Федерации (далее - ЦБ РФ) бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» (далее соответственно - Постановление 995, ГАДБ), которым утверждены Правила осуществления ОГВ, иными органами власти, организациями полномочий ГАДБ ББС РФ (далее - Правила Постановления 995);
• ППРФ от 23.06.2016 г. № 574, которым определены общие требования к методике прогнозирования поступлений доходов в ББС РФ» (далее соответственно - Постановление 574, Требования Постановления 574).
В статье 6 БК РФ приводятся определения терминам «администратор доходов бюджета» и «главный администратор доходов бюджета». Администратором доходов бюджета (далее - АДБ) является ОГВ, ОМСУ, орган управления ГВБФ, ЦБ РФ, КУ, которые осуществляют на основании российского законодательства:
• процедуры контроля за корректным исчислением, полной и своевременной уплаты платежей,
• процедуры начисления, учета, взыскания и принятия решений о том: чтобы возвратить (зачесть) платежи (которые излишне уплатили (взыскали), пени и штрафы по ним, которые являются доходами ББС РФ.
ГАДБ - это ОГВ, ОМСУ, администрации, орган управления ГВБФ, ЦБ РФ, иная организация, которые имеют в своем ведении АДБ и (или) являются АДБ. Согласно БК РФ ГАДБ может быть главным АДБ нескольких уровней ББС РФ. Например, для федеральных ОГВ, органов управления ГВБФ и (или) находящимися в их ведении КУ, а также ЦБ РФ, Правилами Постановления 995 устанавливаются правила осуществления ими полномочий ГАДБ ББС РФ.
Вместе с тем, ГАДБ разрабатывают и принимают методики прогнозирования доходов в ББС в соответствии с теми полномочиями, которыми они наделены. Например, Федеральной налоговой службой (далее - ФНС) утверждены приказами Методика для составления прогноза поступления доходов в консолидированный бюджет РФ на очередной финансовый год и плановый период и Методика для составления прогноза поступления доходов в бюджеты ГВБФ РФ на очередной финансовый год и плановый период.
Для АДБ и ГАДБ в определении, предусмотренном статьей 6 БК РФ, указываются функции в части АДБ, например, необходимость осуществить контроль за учетом платежей, которые являются доходом бюджета. Важно отметить, что в определении ГАДБ, которое дается в БК, не приведена характеристика ГАД в части осуществляемых ГАД бюджетных полномочий.
Согласно статье 152 БК РФ, АДБ и ГАДБ являются участниками бюджетного процесса и в соответствии со статьей 160.1 БК РФ наделяются бюджетными полномочиями, список которых приведен в статье 160.1 БК РФ.
Следует отличать понятие «наделение бюджетными полномочиями» и «осуществление бюджетных полномочий», так как первое понятие предполагает возможность совершения юридически значимых действий, тогда как осуществление бюджетных полномочий (далее БП) - это непосредственно совершение юридически значимых действий.
Согласно ст. 160.1 БК РФ бюджетные полномочия ГАДБ ББС, являющихся федеральными ОГВ, органами управления ГВБФ РФ и (или) находящиеся в их ведении казенных учреждений, а также ЦБ РФ осуществляются на основании порядка, установленного Постановлением 995. БП ГАДБ ББС РФ, являющихся ОГВ СРФ, органами управления территориальными ГВБФ и (или) находящимися в их ведении КУ, осуществляются в порядке, установленном высшими исполнительными ОГВ субъектов РФ, например, в Московской области постановлением Правительства Московской области от 27 января 2014 г. № 13/2 устанавливается порядок осуществления БП ГАДБ ББС РФ, являющимися ОГВ Московской области, ОУ ТГВФ Московской области и (или) находящимися в их ведении ГКУ Московской области. БП ГАДБ ББС РФ, являющихся ОМСУ и (или) находящимися в их ведении КУ, осуществляются в порядке, установленном местными администрациями, например, постановление администрации Пушкинского муниципального района Московской области от 16.04.2018 № 583 .
БП АДБ осуществляются в порядке, установленном законодательством РФ, а также в соответствии с доведенными до них ГАДБ, в ведении которых они находятся, правовыми актами, наделяющих их полномочиями АДБ.
В целом, можно выделить следующие общие для ГАДБ ББС РФ БП, необходимые для прогнозирования доходов бюджета:
• формирование ГАДБ перечня подведомственных ему АДБ;
• утверждение ГАДБ методики прогнозирования поступлений доходов в ББС РФ в соответствии с требованиями, установленными Постановлением 574.
Далее подробно рассмотрим осуществление на основании Постановления 995 БП ГАДБ ББС РФ, являющихся ФОГВ, органами управления ГВБФ РФ и (или) находящиеся в их ведении КУ, а также ЦБ РФ.
Во исполнение требований статьи 160.1 БК РФ и Постановления 995, ГАДБ утверждает подзаконный акт, в котором формирует перечень подведомственных ему АДБ и состав источников доходов, по которым АДБ направляют сведения, необходимые чтобы составить прогноз поступлений доходов федерального бюджета. Например, в приложении № 1 к приказу ФНС от 5 июня 2018 г. № ММВ-7-8/373@ (далее - приказ ФНС № ММВ-7-8/373@) утверждается перечень территориальных органов ФНС (далее - ТО ФНС), осуществляющих БП администраторов доходов федерального бюджета, а в приложении № 2 к приказу ФНС № ММВ-7-8/373@ закреплены за ТО ФНС источники доходов федерального бюджета.
Вместе с тем Постановлением 995 установлена норма о необходимости определения ГАД ББС РФ, являющихся федеральными ОГВ, органами управления ГВБФ РФ и (или) находящиеся в их ведении КУ, а также ЦБ РФ. Данная норма касается, как правило, федеральных служб, например, ФНС, которые имеют
территориальные подведомственные организации, администрирующие источники доходов, перечень которых приведен в приложении к Постановлению 995.
Правилами Постановления 995 утверждено, что федеральные ОГВ, органы управления ГВБФ РФ, а также ЦБ РФ в качестве ГАБ ББС РФ формируют и представляют в финансовый орган (орган управления ГВБФ) в виде документов:
• заполненный прогноз поступления доходов федерального бюджета на основании порядка, установленного Минфином России;
• обоснования прогноза поступления доходов (далее - ОПД) федерального бюджета, формы, порядок формирования и представления которых установлены приказом Минфина России от 29.07.2016 г. № 128н «О порядке формирования и представления федеральными ОГВ, органами управления ГВБФ РФ, ЦБ РФ ОПД федерального бюджета» (далее - приказ Минфина 128н);
• прогноз поступления доходов бюджета СРФ, бюджета ГВБФ, местного бюджета в сроки и по форме, которые согласованы с соответствующим финансовым органом (органом управления ГВБФ).
Аналогично, Постановлению 995, на других уровнях бюджетной системы ГАДБ бюджетов СРФ, ТГВФ, местных бюджетов и АД бюджетов СРФ, ТГФВ, местных бюджетов в соответствии с наделенными полномочиями формируют и представляют в орган, организующий исполнение соответствующего бюджета по доходам, зачисляемым в вышеуказанные бюджеты, соответствующие по составу Постановлению 995 документ, содержащий прогноз поступления доходов бюджета СРФ, местного бюджета на основании сроков и формы, которые согласуются с финансовым органом.
Далее рассмотрим БП в части утверждения ГАДБ методики прогнозирования поступлений доходов в бюджет в соответствии с Требованиями Постановления 574. ГАДБ ББС РФ, разрабатывает методику прогнозирования поступлений доходов в ББС РФ (далее - Методика) и утверждает их по согласованию с Минфином России.
Для ОГВ, ОМСУ, органов управления ГВФ, ЦБ РФ и государственных корпораций, осуществляющих БП ГАДБ ББС РФ, разработка и утверждение методики прогнозирования поступлений доходов в ББС РФ носит рекомендательный характер. При этом требования к Методике устанавливаются именно Постановлением 574.
Методика разрабатывается и утверждается ГАДБ ББС РФ по всем кодам классификации доходов, закрепленными за соответствующим ГАДБ согласно правовым актам о наделении его соответствующими полномочиями. Для каждого вида доходов в методику прогнозирования доходов включается следующая информация:
• наименование вида доходов и соответствующий ему КБК;
• описание показателей, используемых для того, чтобы рассчитать прогнозный объем поступлений по каждому виду доходов (необходимо указать источник данных для соответствующего показателя);
• характеристика метода расчета поступлений прогнозного объема поступлений по каждому виду доходов (согласно Постановлению 574 для каждого вида доходов применяется (в том числе комбинация) методов:
о прямой расчет,
о усреднение,
о индексация,
о экстраполяция и иной способ, который должен быть описан и обоснован в методике прогнозирования;
• описание фактического алгоритма расчета прогнозируемого объема поступлений в ББС РФ.
Анализ действующих правовых актов в СРФ и муниципальных образованиях показал, что Методики соответствующих ББС РФ у ГАД соответствующих бюджетов разработаны (например, в Московской области , Ленинградской области ) либо есть исключения. Например, согласно распоряжению Правительства Москвы от 26.07.2016 № 363-РП формирование, согласование и утверждение Методик в бюджет города Москвы осуществляется ОГВ города Москвы, осуществляющими полномочия ГАДБ бюджета города Москвы, только в электронной форме в автоматизированной системе управления городскими финансами города Москвы с использованием усиленной квалифицированной ЭП.
Прогноз поступления доходов федерального бюджета формируется каждым ГАДБ самостоятельно в пределах администрируемых им доходов в формах ОПД федерального бюджета и направляется ГАД в Минфин России в форме электронных документов в системе «Электронный бюджет». Приказом Минфина 128н утвержден перечень из форм обоснований прогноза поступления доходов федерального бюджета, по которым в системе «Электронный бюджет» формируются в электронном виде документы, содержащие для соответствующих ГАДБ по администрируемым ими доходам прогноз доходов.
Стоит отметить, что ОГВ СРФ и местные органы, как правило, не формируют обоснования прогноза поступлений доходов в ББС РФ, а предоставляют только прогноз доходов в соответствующий финансовый орган.
Статьей 174.1 БК РФ установлена норма о том, что доходы ББС РФ прогнозируются на основе прогноза социально-экономического развития (далее соответственно - Прогноз, СЭР) в соответствии с действующим на дату проектом закона о соответствующем бюджете. Под Прогнозом подразумевается прогноз на среднесрочный период, который разрабатывается в соответствии с ППРФ от 14.11.2015 г. № 1234, которым устанавливается порядок разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации Прогноза на среднесрочный период ежегодно на очередной финансовый год и плановый период Министерством экономического развития Российской Федерации на основе анализа внешних и внутренних условий СЭР РФ с учетом основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики, а также на основе данных, представляемых федеральными ОГВ, ОГВ СРФ и другими участниками стратегического планирования. При этом, данные Прогноза на среднесрочный период могут быть использованы при составлении прогнозов СЭР СРФ и муниципальных образований.
Таким образом, базовой информацией для составления прогноза доходов для ГАДБ ББС РФ выступают данные прогноза СЭР конкретной территории, на которой ГАДБ осуществляет соответствующие полномочия. Важно отметить, что Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики конкретного ППО - это документ, который не является НПА, но в соответствии со статьями 165, 172, 184.2 БК РФ необходим для составления проекта закона (решения) бюджета. Данный документ представляется вместе с проектом бюджета ППО в законодательный (представительный) орган и разрабатывается финансовым органом соответствующего ППО. К базовой информации также можно отнести основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период, разрабатываемые ЦБ РФ.
НПА представительных органов муниципальных образований, которые вносят изменения в НПА о налогах и сборах, принятые после дня внесения в законодательные (представительные) ОГВ или ОМСУ проекта закона (решения) о бюджете, приводящие к изменению доходов (расходов) ББС РФ, должны содержать положения о вступлении в силу указанных НПА не ранее 1 января года, следующего за очередным финансовым годом.
Таким образом, организационно-правовые основы обеспечения процесса прогнозирования доходов ББС РФ четко обозначены в рамках БК РФ, ППРФ, а также в иных правовых актах Минфина России, Федерального казначейства, иных ОГВ. Процедуры прогнозирования доходов ББС РФ прописаны в соответствующих актах и предусматривают четкий алгоритм прогнозирования доходов ББС РФ. Действующая конструкция нормативного правового обеспечения процесса прогнозирования доходов ББС РФ обеспечивает, по мнению авторов, успешное функционирование бюджетной системы Российской Федерации.
Список используемой литературы:
1. А. Ю. Ильин и др., под ред. И. И. Кучерова. Финансовое право: учебник - Москва: ЛитРес, 2011. - 340
с.
2. Финансы: учебник; Е.В. Маркина (ред.), / коллектив авторов. - М.: КНОРУС, 2014. - 432 с.
3. Давыдов М.Р. Развитие финансового механизма администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации: диссертация кандидата экономических наук: 08.00.10 / Самара, 2011. - 139 с.
4. Хребтова Т.Н. ОВД как субъект финансового права: дисс. канд. экон. наук. - М., 2009. - С. 12-21
5. Комягин Д. Л. Неналоговые и налоговые доходы бюджета: в чём разница? - Реформы и право, 2015. -№ 2. - С. 16-25.
