CC BY
173
НОРМАТИВНОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ: ЭФФЕКТИВНО ЛИ ОНО
В ПРОФОБРАЗОВАНИИ?
ЗЫКИНА С.В.
В статье рассматривается подход к оценке эффективности образовательной деятельности в условиях нормативного финансирования колледжа.
In article the approach to a mark of effi ciency of educational activity in the condi tions of normative financing of college is con sidered.
Необходимость нормативного финансирования вызвана требованиями Закона РФ «Об образовании». Статья 41, пункт 2 Закона устанавливает, что «финансирование образовательных учреждений осуществляется на основе государственных и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения».
Москва с 2007 года, одна из первых субъектов Федерации перешла на нормативное финансирование начального и среднего профессионального образования. Принятое постановление Правительства Москвы (№ 321-ПП от 16 мая 2006г.) установило нормативы затрат по различным типам колледжей. Отличие наиболее высокого норматива от самого низкого весьма значительно и составляет почти треть или 28,5%. Именно эта разница может определять структуру учебных профессий и специальностей, ориентировать образовательные учреждения на потребности рынка труда. Сделан принципиально важный, но все же недостаточный шаг к переходу на нормативное финансирование.
В основу финансирования системы образования должен быть положен принцип «управление по результатам». Необходимо, чтобы любая, финансируемая за счет бюджетных средств, программа развития образовательной деятельности содержала четкий перечень индикаторов результативности. Применение индикативного управления результатами позволит повысить эффективность расходования бюджетных средств.
Сложность системы, ее многофункциональный, многоцелевой характер делают неэффективным использование одного или небольшого числа инструментов бюджетного финансирования, обусловливают необходимость использования различных финансовых инструментов, применяемых в единой системе и в оптимальном сочетании. Использование системы инструментов позволит повысить эффективность расходования бюджетных средств, выделяемых на развитие образования. Среди этих инструментов выделено нормативное финансирование, которое обеспечивает прозрачность распределения бюджетных средств, привязывает объем финансирования непосредственно к потребителю образовательной услуги по принципу «деньги следуют за учеником». Проблемы перехода на нормативное финансирование во многом связаны с отсутствием необходимой законодательной базы, принятых методик расчета нормативов по уровням образования, типам и видам образовательных учреждений.
В расчет нормативов не были включены расходы, связанные с приобретением оборудования, проведением текущего и капитального ремонтов, оплатой коммунальных услуг, проведением общезначимых и оздоровительных мероприятий. Это объясняется переходной мерой, которая учитывает разный уровень развития учебно-материальной базы колледжей, их оснащенность учебным оборудованием.
В дальнейшем в принятой Правительством Москвы 4 декабря 2007 года «Городской целевой программе развития начального и среднего профессионального образования в городе Москве «Рабочие кадры» на 2008-2010 годы» содержалось поручение: установить нормативное финансирование учреждений профессионального образования с учетом затрат на про-
фессиональную подготовку по отдельным профессиям и специальностям начального и среднего образования.
Методики расчета норматива финансирования для общеобразовательной школы и системы профессионального образования имеют существенные отличия. Это вызвано спецификой профессионального образования, в которой не существует единого стандарта, а существуют государственные стандарты на каждую профессию и специальность. Они определяют содержание образования и дают общее представление о финансовых затратах на подготовку по данной профессии. Проанализировав региональные методики формирования нормативов финансирования, сделан вывод, что ни в одном регионе не избран метод установления норматива финансирования путем индивидуального расчета на основе утвержденной методики. Повсеместно предложены групповые нормативы на одного обучающегося, дифференцируемые по типам образовательных учреждений, образовательных программ, региональной принадлежности. Абсолютное большинство регионов использует методики расчета норматива финансирования, в рамках которых в состав норматива входят затраты на заработную плату педагогического, административного, учебно-вспомогательного и обслуживающего персонала, а также затраты на материальное обеспечение учебного процесса. [4].
В частности, отмечены следующие проблемные стороны [4]:
— недостаточность финансирования в целом, независимо от того, что поступление средств происходит через механизм нормативного финансирования, который сам по себе не может решить вопросы увеличения объемов финансирования со стороны государства;
— несовпадения фактической и нормативной потребности в средствах, которые могут приводить на практике к невозможности продолжения деятельности образовательных учреждений;
— невозможность учета - даже через поправочные коэффициенты (а, тем более, при их отсутствии, как в ряде регионов) - особенностей конкретных образовательных учреждений, вызывающих у них дополнительную потребность в финансировании;
— субъективность поправочных коэффициентов в регионах, где они носят индивидуальный характер);
— объективную необходимость, по меньшей мере, двухканального финансирования;
— сохранение наряду с выделением финансирования по смете постатейного характера расходов, ограниченная самостоятельность руководителей образовательных учреждений в расходовании средств;
— отсутствие привязки к качеству предоставляемых образовательных услуг.
Принятый подход стал важным, но недостаточным этапом введения нормативного финансирования. В нем не учитывается многопрофильность колледжей и вытекающие из этого существенные различия реальных затрат на подготовку кадров по различным профессиям и специальностям.
Смирновым И.П., Глазуновым А.Т., Тодосийчуком А.В. предложен методологический подход к разработке расчета норматива бюджетного персонифицированного финансирования образования (далее НБПФ) для учреждений начального и среднего профессионального образования [3]. Методика расчета НБПФ представляет собой сумму научно-обоснованных норм трудоемкости, научно-методической и учебно-материальной обеспеченности образовательного процесса подготовки специалистов в условиях реализации учебными заведениями ГОС НПО/СПО.
Согласно методике структура норматива состоит из следующих компонентов [3]:
1. Нзп - расходы на заработную плату (заработная плата, начисления на заработную плату; надбавки; прочие постоянные выплаты; компенсация за методическую литературу;
2. Нсо - расходы на социальное обеспечение учащихся (питание учащихся; стипендия; выплаты сиротам; медицинское обслуживание; общежитие; социальная помощь (путевки, посо-
бия); культурно-массовая работа; оздоровительные мероприятия).
3. Нкр - коммунальные расходы (электричество, тепло, газ, вода); охрана; противопожарная безопасность; хозяйственные расходы; транспорт; мягкий инвентарь; связь; прочие расходы).
4. Нур - учебные расходы (учебная литература; средства обучения; оборудование; инструмент, расходные материалы; повышение квалификации педагогов; командировки.
В отличие от действующих нормативов в методику расчета включены коммунальные расходы, а также материальные затраты, связанные с учебным процессом, которые могут быть в дальнейшем дифференцированы по профессиям. Результаты расчетов определили объем нормативов финансирования по различным профессиям НПО и специальностям СПО. Нормативы Нзп, Нсо, Нкр являются относительно равными величинами по всем профессиям, имеют незначительные колебания. На величину норматива финансирования по профессии в основном влияет объем затрат на учебные расходы Нур. Проведенные расчеты показали, что разница между учебными расходами (Нур) по наиболее затратной профессии «Станочник» и наименее затратной «Государственное и муниципальное управление» может достигать 50,8 тыс. руб. Можно сделать вывод, что именно стоимость учебных расходов определяет различие нормативов по профессиям и специальностям.
Проведенное исследование в рамках городской экспериментальной площадки оснащенности материально-технической базы колледжа по строительным профессиям и специальностям выявило, что материально-техническая база обеспечена только на 40% от нормативов оснащенности производственного обучения современного технологического процесса строительного комплекса города Москвы. Поэтому для получения качественного образования в норматив финансирования необходимо включать все виды издержек, связанных с учебновоспитательным процессом, оказанием социальной поддержки учащимся и работникам ОУ, осуществлением научно-исследовательской и инновационной деятельности, приобретением и эксплуатацией фондов и нематериальных активов.
В табл. 1 представлены данные по финансированию колледжа за период с 2006 по 2010гг.
Таблица 1. Динамика объема нормативного финансирования
за период с 2006 по 2010 год
Наименование 2006 год 2007 год 2008 год 2009 год 2010 год 2010 к 2006г
тыс. руб тыс. руб тыс. руб тыс. руб тыс. руб Рост, %
Объем финансирования всего, тыс. руб. 38 849,7 66 413,4 107 728,6 129 643,5 143 651,7 370%
Общая численность обучающихся, чел. 1 022 934 862 842 853 83%
Фактически на 1 обучаю-щегося,тыс.руб. 38,0 71,1 125,0 154,0 168,4 443%
Норматив финансирования, тыс. руб. - 64,5 90,2 139,8 139,8 217%
Объем финансирования колледжа в 2010 году по сравнению с 2006 годом увеличился в 3,7 раза. Норматив финансирования на 1 обучающегося колледжа в 2010 году увеличился в 2,2 раза по сравнению с 2007 годом (с 64,5 тыс. руб. до 139,8 тыс. руб.), а количество обучающихся за тот же период уменьшилось на 17%. Поэтому на первое место выходит вопрос эффективности использования бюджетного финансирования. Определить затраты, вызвавшие социальный эффект очень трудно и зачастую невозможно. Именно взаимосвязь и взаимообусловленность экономики и достигнутого на ее основе уровня социального развития делают правомерным использование для анализа эффективности работы образовательных учреждений понятие социально-экономической эффективности, рассматриваемой не просто как сум-
ма социального и экономического результатов, а как сложная интегрированная система оценки результатов функционирования системы образовательных учреждений и ее отдельных компонентов.
качество профессионального образования кадровый профессионализм информационная обеспеченность материально-техническая обеспеченность
Рис.1 Индикаторы
Методика оценки эффективности деятельности колледжа в условиях нормативного финансирования
12
Ресурсы колледжа:
- кадровые - информационные
- материально-технические - образовательные
12
Ґ Нормативное финансирование N
V )
Критерии эффективности ресурсов кол-
лелжа
Структура нормативного финансирования
Корреляция связь между качеством и структурой нормативного финансирования
Модель повышения эффективности использования ресурсов
Рис.2 Методика оценки эффективности деятельности колледжа в условиях нормативного финансирования.
Проблемы разработки системы индикаторов эффективности бюджетных расходов в сфере образования в Российской Федерации, практика составления и исполнения бюджетов показала, что разработать действенную систему показателей эффективности бюджетных расходов
— весьма сложная задача. В отличие от организаций частного сектора государственные бюджетные учреждения до сих пор не имеют полного надежного набора показателей, пригодного для оценки конечного результата и эффективности использования бюджетных средств для его достижения. В рамках исследования были определены критерии и индикаторы для оценки
эффективности образовательной деятельности колледжа (рис.1).
На основании индикаторов разработана методика оценки эффективности образовательной деятельности колледжа, которая устанавливает взаимосвязь структуры нормативного финансирования и качества профессионального образования (рис.2).
Пример корреляционной связи приведен в табл.2.
Таблица 2. Корреляционный анализ связи индикаторов кадрового профессионализма с объемом и структурой бюджетного финансирования
№ п/п Показатели Гs эмп ^ кр Наличие корреляционной связи
1 Общее количество педагогических работников Нперс+Нумб 0,9 0,94 Корреляция отрицательная
Нсоц 0,9 0,94 Корреляция отрицательная
Нкомм 0,6 0,94 Корреляция отрицательная
Нвсего 0,9 0,94 Корреляция отрицательная
2 Количество педагогических работников, имеющих ученую степень или звание: Нперс+Нумб 0,76 0,94 Корреляция отрицательная
Нсоц 0,76 0,94 Корреляция отрицательная
Нкомм 0,3 0,94 Корреляция отрицательная
Нвсего 0,76 0,94 Корреляция отрицательная
3 Количество педагогических работников, имеющих высшее профессиональное образование: Нперс+Нумб 1,0 0,94 Корреляция положительная
Нсоц 1,0 0,94 Корреляция положительная
Нкомм 0,7 0,94 Корреляция отрицательная
Нвсего 1,0 0,94 Корреляция положительная
4 Количество педагогических работников, имеющих среднее профессиональное образование Нперс+Нумб -0,4 0,94 Корреляция отрицательная
Нсоц -0,4 0,94 Корреляция отрицательная
Нкомм -0,4 0,94 Корреляция отрицательная
Нвсего -0,4 0,94 Корреляция отрицательная
5 Количество педагогических работников, прошедших повышение квалификации в текущем году: Нперс+Нумб 1,0 0,94 Корреляция положительная
Нсоц 1,0 0,94 Корреляция положительная
Нкомм 0,7 0,94 Корреляция отрицательная
Нвсего 1,0 0,94 Корреляция положительная
Эксперимент доказал, что:
1. несмотря на определенные проблемы (закрытость методики, на основании которой бюд-жетодержатель определяет размеры норматива; слабая отраслевая дифференцированность; неполнота включаемых производственных затрат), нормативное финансирование признается более прогрессивным методом финансирования по сравнению с рутинными процедурами сметного финансирования. Так, объем бюджетного финансирования на данный момент напрямую зависит от количества обучающихся в колледже, то первоочередной задачей для учебного заведения стало именно количество обучающихся. Чем больше учащихся, тем больше объем финансирования;
2. объем нормативного финансирования не зависит от структуры профессий и специальностей в колледже, от содержания учебных программ и конечных результатов, иначе качества профессионального образования. Главным показателем качества обучения и наличия в кол-
ледже востребованных рынком образовательных программ является показатель трудоустройства выпускников колледжа по полученной специальности и закрепляемость на рабочем месте. Данные показатели являются важнейшими при оценке эффективности расходов на профессиональное образование. Анализ данных по трудоустройству по полученной специальности составляет в 2007 году - 66,9%, в 2010 - 61,3%. Реальная закрепляемость составляет в среднем 25-40%. Это говорит о низкой эффективности бюджетных расходов на профессиональное образование;
3. нормативы, рассчитанные только по виду и типу учебного заведения приводят к изменению структуры профессий и специальностей, по которым проводится обучение в колледже. В частности, к увеличению количества обучающихся по менее затратным профессиям и специальностям;
4. введение нормативного финансирования оказало положительное влияние на информационную обеспеченность колледжа. В частности, в 2008 году был открыт новый компьютерный класс, количество компьютеров увеличилось до 84 (было 56). В 2010 году произошло подключение к сети Internet. Но это не привело к повышению компьютерной грамотности студентов и выпускников колледжа. Но отсутствуют лицензионные обучающие программы по общепрофессиональным и специальным дисциплинам. Это негативно сказывается на конкурентоспособности выпускника колледжа на рынке труда. И это говорит о неэффективном использовании информационного ресурса колледжа, что подтверждает отрицательная корреляционная связь индикаторов информационной обеспеченности с объемом и структурой бюджетного финансирования;
5. введение нормативного финансирования положительно сказалось на кадровом обеспечении колледжа. Наблюдается положительная динамика в стремлении педагогических работников повысить свою квалификацию: в 2006 году - 14 человек, а в 2010 году -27 человек. В структуре кадров 97% педагогов имеют высшее образование. По показателям «количество педагогических работников, имеющих высшее профессиональное образование» и «количество педагогических работников, прошедших повышение квалификации в текущем году» наблюдается положительная корреляционная связь с объемом и структурой нормативного финансирования. Но, в целом, на качество учебного процесса это не повлияло. В колледже остается низким уровень применения педагогами новых информационных технологий. Отчасти оснащенность кабинетов компьютерами очень низкая. На рабочих местах преподавателей (кроме кабинетов по информатике) отсутствую компьютеры. Это приводит к тому, что педагоги не могут применить информационные технологии на практике в учебном процессе. И как следствие, неэффективное использование такого важнейшего ресурса как кадровое обеспечение;
6. Медленно меняется перечень профессий и специальностей. В частности, в ГОУ СПО Колледж Метростроя №53 начиная с 2006 года (момента введения нормативов финансирования) не появилось ни одной новой специальности и профессии. Основной объем обучающихся приходится на профессию «Повар, кондитер» (в выпуске 2010 года 40% выпускников) и специальность «Технология продукции общественного питания» (32%).
Из результатов исследования становится очевидным, что система профессионального образования сохраняет свой ведомственный характер и остается закрытой для общества в важнейшей сфере - оценке результатов обучения. Создается почва для субъективизма, произвольной оценки деятельности образовательных учреждений. Поэтому необходимо создание независимого от органов управления образованием механизма оценки качества профессионального образования. В Российской Федерации уже происходят определенные подвижки в понимании необходимости этого. На наш взгляд, целесообразно вводить систему единого тестирования и выходного контроля, оценки качества образования выпускников учреждений среднего профессионального образования. Начавшийся в Российской Федерации процесс разработки профессиональных стандартов и всего комплекса сопутствующих учебно-
программных и нормативно-методических материалов дает возможность решения этой задачи.
Введение нормативного финансирования не является достаточной мерой. В настоящее время нормативы финансирования пассивно следуют за набором обучающихся самим колледжем. Сохраняется консервативная модель формирования структуры профессий не всегда связанных с потребностями рынка труда. Поэтому для повышения эффективности использования бюджетных средств в образовании необходимо:
1. Ввести расчет норматива финансирования с учетом направлений подготовки (специальности) студентов.
2. Формировать государственный заказ с учетом норматива финансирования, который обеспечит оптимизацию и содержание среднего профессионального образования и устранение несбалансированности рынков труда и образовательных услуг. Главная задача государственного заказа - максимально возможное соответствие структуры и квалификации кадров потребностям рынка труда, устранение перекосов и отставания в качестве профессионального образования [6].
3. Ввести итоговое финансирование, которое включает экономические стимулы не только за набранный контингент учащихся, но и за развитие договорных отношений на подготовку кадров для конкретных предприятий, за успешное завершение учащимися образовательных программ, в том числе сверх требований государственного стандарта, а главное - за трудоустройство по полученной профессии и успешную адаптацию выпускников на рабочем месте.
Предлагаемый механизм финансирования [1,6] и размеры стимулирования рассчитываются по табл. 3.
Таблица 3
1. За поступивших на обучение по договорам 3% от уровня финансирования
2. За сохранность контингента (по итогам каждого полугодия) 2% от уровня финансирования
3. За выпускников повышенного уровня квалификации 10% от уровня финансирования
4. За трудоустройство по полученной профессии 7% от уровня финансирования
5. За работу по профессии более полугода 2% от уровня финансирования
6. За работу по профессии более 1 года 3% от уровня финансирования
Итого 27% от уровня финансирования
В данном варианте используются только средства государственного бюджета, но в дальнейшем необходимо замещение части расходов средствами работодателей. Проведенные НИИ развития профессионального образования исследования (Смирнов И.П., Ткаченко Е.) показали, что 71% работодателей готовы финансировать подготовку для себя кадров повышенной квалификации. Таким образом, вопрос состоит в том, чтобы предложить приемлемый всем субъектам социального партнерства механизм сотрудничества в виде итогового финансирования учреждений СПО с учетом качества профессиональной подготовки и результатов трудоустройства выпускников.
4. Развивать внебюджетную деятельность, роль которой в условиях рыночной экономики неизмеримо возрастает, поскольку она становится одним из источников дополнительного дохода, обеспечивающего развитие образовательных учреждений.
5. Внедрять систему развития ресурсов колледжа [5]. В настоящее время ресурсы колледжа становятся объектом управления: от их эффективного использования зависит конкурентоспособность самого учебного заведения.
Финансирование, ориентированное на конечный результат, должно стать мощным экономическим стимулом дальнейшей модернизации системы профессионального образования, развития социального партнерства и государственно-общественного управления.
Библиографический список:
1. Бодров, А. Н. Экономические стимулы профессионального образования / А. Н. Бодров. -М.: ООО «ЦВТ Ориентир», 2009. - 296 С.
2. Глазунов, А.Т. Базовое профессиональное образование: проблемы управления и экономики / А.Т. Глазунов. - М.: НИИ Школьных технологий, 2006. - 192 С.
3. Глазунов, А.Т. Методика расчета нормативов финансирования колледжей / д. п. н. А.Т. Глазунов, чл.-корр. РАО, д.ф.н., проф., И.П. Смирнов, д.э.н., проф. А.В. Тодосийчук - М.: НИИР-ПО, 2008. - 48 С.
4. Миркин, Я.М. Мониторинг регионального опыта нормативного бюджетного подушевого финансирования образовательных учреждений / Я. М. Миркин. // Финансовая академия при Правительстве РФ. М.: - 2006. [Электронный ресурс].- Режим доступа: http://www.budget-fm.ru/mdex.php?option=com_content&task=view&id=Itemid=37 Дата доступа: 12.08.2009г.
5. Ресурсное обеспечение развития колледжа: результаты экспериментального исследования / А. Т. Глазунов [и др.]. - М.: НИИРПО, 2009.
6. Смирнов, И.П. Экономическая функция профессионального образования [Монография] / И. П. Смирнов. - М.: Агентство «Социальный проект», 2007 - 320С.
Ключевые слова: нормативное финансирование, структура норматива.
Keywords: standard financing, specification structure.
