CC BY
31
ПЕДАГОГИЧЕСКАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ НОРМАТИВНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
АРИОНЧИК Л.И.
В новых условиях хозяйствования развитие системы профессионального образования за счет государственных средств значительно сужается. Решающим фактором перевода ее на рыночные отношения является формирование опережающего управления, направленного на реализацию научного и творческого потенциала всех инженерно-педагогических работников. Осознание этого фактора имеет важное значение для адекватного отражения реальных противоречий, назревших в каждой сфере, и разработки оптимальной стратегии.
Система профессионального образования через свое содержание, структуру и контингент учащихся участвует в воспроизводстве существующих и зарождающихся социальных структур общества, а учреждение профессионального образования выполняет «социальный заказ» экономики и обеспечивает «производство» работников с требуемыми качествами. Поэтому образовательный менеджмент в системе профессионального образования имеет важный механизм управления - финансами, который объективно вытекает из включенности в рыночные отношения. В современных условиях эта проблема приобретает особую актуальность, поскольку она связана с углублением противоречий в экономических отношениях, как по вертикали управления, так и по горизонтали. А это, в свою очередь, ведет к постоянному недофинансированию образовательных учреждений.
В экономике образования можно выделить два основных уровня. Макроэкономический уровень характеризует масштабы деятельности системы образования в целом, затраты на содержание отрасли и их структуру, степень ее влияния на социально-экономические процессы в стране. Микроэкономический уровень обращен к отдельному субъекту образовательного менеджмента, конкретному учреждению, источникам его финансирования, цене его услуг, системе управления.
Общие основы образовательного менеджмента следует рассматривать через ряд ключевых понятий, способных достаточно емко охарактеризовать содержание и принципы управленческой деятельности, механизмы управленческого процесса, ожидаемые результаты. К таким понятиям относятся: управление, руководство, менеджмент, функции, взаимоотношения между управляемой и управляющей системами, эффективность управления и т.п. В частности, под социальным (общественным) управлением понимается воздействие на общество в целом и на его отдельные звенья (экономику, социально-политическую и духовную жизнь и т. д.) с тем, чтобы обеспечить сохранение их качественной специфики, их нормальное функционирование и развитие, успешное движение системы к заданной цели [4].
Можно выделить следующие направления совершенствования образовательного менеджмента, связанные с финансами:
- разграничение полномочий органов управления образованием всех уровней и обеспечение их взаимодействия;
- переход от распределительного и директивного к регулирующему управлению;
- развитие принципов автономности образовательных учреждений;
- развитие государственно-общественных форм образовательного менеджмента.
Модернизация механизма финансирования начального профессионального образования ведется одновременно на многих уровнях. Министерством образования РФ издан ряд важнейших документов по финансированию. Одновременно формируется региональная законодательная база на новых принципах финансирования, налогообложения учреждений профессионального образования. Например, в Московской области принят Закон «О предоставлении налоговых льгот образовательным учреждениям Московской области, имеющим доход от реализации продукции собственного производства и предоставления платных образовательных услуг». Он освободил образовательные учреждения области от части налога на прибыль и от сбора на нужды образовательных учреждений, снижена ставка дорожного налога. Все это оговорено одним условием: профессиональные училища и лицеи обязаны реинвестировать полученные из налоговых льгот средства в развитие собственного производства, в создание собственных рабочих мест.
По данным государственной статистики, в настоящее время в России из местных бюджетов финансируется 83 % учреждений образования, 86 % учреждений здравоохранения, 77 % учреждений культуры и свыше 60 % социальных выплат населению. То есть жизнеобеспечение российских граждан во многом зависит от состояния финансовой базы на местах. Именно поэтому так важно обобщение накопленного на местах опыта преодоления финансовых трудностей, расширения источников финансирования, рационального использования средств.
Анализ распределения полномочий в сфере финансирования профессионального образования показывает, что центральные органы осуществляют:
- разработку финансовой политики в области образования, обеспечивающей приоритеты и социальную справедливость в овладении профессией;
- анализ рынка рабочей силы, на основе которого устанавливается соотношение между уровнями государственного и негосударственного финансирования;
- регулирование трудовых отношений, установление норм труда и федеральных нормативов его оплаты в образовательных учреждениях;
- ежегодное установление доли федерального дохода, направляемого на финансирование образования. Формирование федерального бюджета в части расходов на образование, федеральных фондов развития образования;
- установление налоговых льгот, стимулирующих развитие образования;
- разработку федеральных нормативов стипендий и других социальных пособий для обучающихся, воспитанников;
- порядок финансирования образовательных учреждений;
- установление обязательных на территории Российской Федерации минимальных размеров ставок заработной платы и должностных окладов работников образовательных учреждений, соответствующих профессиональных квалификационных характеристик работников государственных органов управления образованием;
- регулирование возможных сокращений финансирования в результате сбоев рыночных отношений;
- стимулирование долгосрочных и негосударственных вложений в систему профессионального образования;
- прямое финансирование образовательных учреждений федерального подчинения.
В рамках федеральной программы развития образования действуют особо выделенные приоритетные и обеспеченные дополнительным финансированием из госбюджета программы: «Дети Чернобыля», «Дети Севера», «Дети-инвалиды» и ряд других. Правительство вносит эти программы на рассмотрение в Государственную Думу. После ее одобрения Министерство финансов РФ выделяет необходимые средства.
Субъекты Российской федерации в области образования (региональные органы) осуществляют:
- определение особенностей порядка финансирования образовательных учреждений;
- финансовое подкрепление государственных гарантий доступности и обязательности основного общего образования путем выделения субвенций местным бюджетом;
- формирование бюджетов субъектов Российской Федерации в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, объем которых определяется спросом и предложением на рынке труда;
- установление местных налогов и сборов на цели образования;
- установление региональных нормативов финансирования образования. Региональные нормативы финансирования складываются из федеральных, климатических коэффициентных надбавок и дополнительных региональных средств, учитывающих специфику (вредность, отдаленность, особые условия и т.д.);
- организация финансирования местных органов управления образованием и образовательных учреждений, оказание им посреднических услуг в сфере материально-технического обеспечения.
Региональные программы развития образования одобряются высшим законодательным органом субъекта Федерации и финансируется из его бюджета.
В качестве примеров можно привести социально-образовательную программу «Казачество», этнокультурные программы для финно-угорских, тюркских народностей, алтайских немцев и другие.
Москва, например, с 2006 года, первой из субъектов Федерации, перешла на нормативное подушевое финансирование начального и среднего профессионального образования. Принято постановление Правительства Москвы (16 мая 2006 г.), которым установлены нормативы затрат по различным типам колледжей.
Типы колледжей Норматив подушевого финансирования
1. Педагогические колледжи 77713
2. Политехнические колледжи 61643
3. Колледжи торговли и сферы обслуживания 58252
4. Строительные колледжи 64457
5. Колледжи малого бизнеса и банковского дела 60378
6. Колледжи жилищно-коммунального хозяйства 55364
В расчет нормативов пока не включены расходы, связанные с приобретением оборудования, проведением текущего и капитального ремонтов, оплатой коммунальных услуг, проведением общезначимых и оздоровительных мероприятий. Это вполне объяснимо как переходная мера, учитывающая разный уровень развития учебно-материальной базы колледжей, оснащенность учебным оборудованием. Хотя в перспективе, при дальнейшем освоении нормативного принципа финансирования, неизбежно включение в него полного объема производимых колледжем затрат. Сделан принципиально важный, но все же недостаточный шаг к переходу на нормативное финансирование. Дело в том, что в профессиональной школе, в отличие от общеобразовательной, нельзя бюджетировать просто «души». Ведь затраты на подготовку секретаря - референта, например, несопоставимы с затратами на подготовку токаря для станка с ЧПУ.
Объемы финансирования учреждений профессионального образования утверждаются ежегодно с принятием Закона о государственном бюджете. Хотя затраты на образование, формально гарантируемые Законом «Об образовании» (ст.40) в размере не менее 10 % от национального дохода, реально составляют от 3 до 4 %.
Анализ консолидированного бюджета системы профессионального образования города Москвы на 2008 год показывает, что на практике активно формируется не только многоуровневое финансирование (в рамках децентрализованного управления) - федеральное, региональное, муниципальное или местное, но и появляются сложноорганизованные системы регионального уровня, определяющие возможные внебюджетные каналы финансирования. Такие формы получают название интегрированных и достигаются посредством эффективного образовательного менеджмента.
Складывающаяся в Москве практика последних лет позволяет выделить следующие внебюджетные источники финансирования профессионального образования:
- вклады спонсоров;
- реализация учебно-методической продукции;
- операции с ценными бумагами;
- сдача помещений в аренду;
- реализация производственной продукции, изготовленной учащимися;
- подготовка специалистов по договорам с организациями, в том числе со службой занятости;
- сверхплановое платное обучение;
- подготовительные отделения;
- долевое участие в деятельности производственных структур;
- платные спортивные и другие занятия;
- программы международного сотрудничества.
Уже сегодня хозрасчетные доходы отдельных учреждений профессионального образования составляют до 30 % объема бюджетных ассигнований. По имеющимся данным, совокупные затраты за год на одного обучаемого рабочей профессии составляют во Франции - более 7 тысяч долларов, в ФРГ - еще больше [5]. Федеральный бюджет России выделил в 2008 году примерно 1000 долларов на одного обучаемого. Даже если удвоить эту цифру за счет дополнительных внебюджетных доходов, затраты федерального бюджета РФ на обучение меньше примерно в 7 раз. И никаким энтузиазмом, никаким опытом инженернопедагогического состава этого не компенсируешь. Требуется эффективный образовательный менеджмент, позволяющий восполнить недостаток бюджетного финансирования.
Исходя из складывающейся ситуации, по нашему мнению, наиболее оптимальной для системы профессионального образования России была бы модель интегрированного финансирования: из федерального, регионального (муниципального) бюджетов и внебюджетных источников. Внебюджетные источники в переходный период способны хотя бы частично компенсировать низкий уровень бюджетного финансирования.
Однако существующими нормативными актами предусмотрено одноканальное финансирование - учредителем. Подобный подход представляется упрощенным и не отвечает практике большинства развитых стран. Разумеется, учредитель (например - регион, муниципалитет) обязан нести основную тяжесть финансовых забот. Но и федеральный бюджет не может полностью выходить из системы финансирования учреждений профессионального образования, ибо тогда федеральный орган не сможет реализовать свои функции управления по вертикали.
Потребуются федеральные средства и для выравнивания возможностей регионов в организации образования. Одно дело мощные «доноры» - Москва, Кемерово, Санкт-Петербург, Самарская, Челябинская области, Тюмень, другое - регионы без развитой промышленно-сырьевой базы.
Федеральные органы управления образованием должны иметь возможность финансового обеспечения экспериментов и инновационных программ, имеющих значение для всей системы профессионального образования. Подобная модель финансирования применяется, например, в США. При этом расходы федерального бюджета на профессиональное образование здесь составляют 6-8 % общих затрат на эти цели [1].
Наконец, возможны целевые государственные заказы учреждениям профессионального образования по подготовке квалифицированных рабочих в определенной сфере экономики и производства, требующей особого внимания. Именно так в Дании финансируется подготовка рабочих сельскохозяйственных профессий, а также новых отраслей экономики. Учреждения профессионального образования, готовящие здесь такие кадры, получают средств на 15-20 % больше установленного норматива. В современной России по этой схеме можно было бы стимулировать подготовку квалифицированных рабочих для непроизводственной сферы, малого предпринимательства и самозанятости, необходимых для ускоренного создания «среднего класса».
Радикальной мерой в разработке механизма финансирования российской системы профессионального образования могло бы стать введение так называемого «налога на квалификацию». Имеется в виду широко распространенное в практике развитых стран обложение налогом в 1-2 % фонда зарплаты всех юридических лиц, предприятий и организаций. Это был бы первый в истории налоговой практики России нефискальный, т.е. возвращаемый налог. Его задача - не пополнять государственную казну, а экономиче-
ским путем стимулировать работодателей к повышению квалификации своего персонала. Если работодатель в течение года реализует программы профессионального образования и подготовки в установленном объеме, он налог не платит [2].
Исходя из практики других стран подобный «налог на квалификацию» составляет добавку к бюджету на образование около 10 %. Но важно и другое - работодатель привыкает к мысли о необходимости постоянной работы с персоналом, роста его квалификации. Тем самым решаются и национальные задачи повышения качества продукции, ее более успешной конкуренции на мировом рынке товаров.
Хотя в настоящее время не существует утвержденной методики расчета нормативов финансирования учреждений профессионального образования, в практике подготовки финансового плана сложились и признаются определенные подходы.
Расчеты потребностей в финансовых средствах (смета) составляется на основании плана приема и выпуска подготовленных выпускников по согласованию с учредителями. Смета учитывает расходы по учебному процессу, длящемуся 9-10 месяцев и заработную плату преподавателей, включая оплату отпусков (56 дней) на основании тарифной сетки.
Региональные структуры управления профессиональным образованием вправе корректировать распределение выделенных бюджетных средств в зависимости от материально-технического обеспечения учебного процесса и других особенностей каждого образовательного учреждения.
Образовательные учреждения могут также иметь внебюджетные источники финансирования в результате предоставления платных дополнительных образовательных услуг, а также принятия добровольных пожертвований, целевых взносов. Многие учебные заведения получают дополнительное финансирование за счет деятельности по производству и реализации собственной продукции, доходы от которой идут на заработную плату или другие непосредственные нужды образовательного процесса. Такие доходы не облагаются налогами. Средства, поступившие на счета учреждений из бюджета и не использованные до конца года, остаются в распоряжении этих учреждений.
Имеются и другие точки зрения использования внебюджетных средств. Так, Поташник М.Н. и Лазарев В.С. считают более перспективными новые формы организации, создаваемые при учреждении образования (товарищества с ограниченной ответственностью, акционерные общества и т. д.). Их аргументами «за» являются: во-первых, полнота прав в регулировании экономической деятельностью (без ведома учредителя); во-вторых, распределение дохода только между непосредственными участниками этой деятельности [3].
Практика последних лет показывает, однако, что недостатков у этой формы больше, чем достоинств. Поскольку руководитель образовательного учреждения не может одновременно быть и руководителем новой структуры, то он теряет нить управления внебюджетной деятельностью, интересы узкого коллектива часто не совпадают с интересами учреждения, чаще все доходы уходят на заработную плату; ограничивается возможность вовлечения в хозрасчетную деятельность широкого крута работников; в результате может возникнуть нездоровая атмосфера в трудовом коллективе. Кроме того, подобные организационноправовые формы не пользуются льготами по налогообложению как учреждения профессионального образования.
Нам представляется более правильной точка зрения Глазунова А.Т. о включении организации внебюджетной деятельности в хозрасчетную деятельность учреждения профессионального образования, при котором средства, получаемые от внебюджетной деятельности, являются собственностью образовательных учреждений. И этими средствами они распоряжаются самостоятельно, не отчитываясь перед органами управления. Правда собственник имущества может претендовать на свою долю в этих доходах, но это не снижает эффективности подобного варианта [2].
Инновационные преобразования, реализованные за последние пять лет в управленческой деятельности и педагогическом процессе сыграли свою положительную роль.
Совершенствование образовательного менеджмента через механизм финансирования профессионального образования может стать мощным стимулом подъема экономики, обеспечения продуктивной занятости через повышение внимания к профессиональному образованию. Доктор экономических наук, член-корреспондент РАН С.Ю. Глазьев замечает: «В развитых странах совокупные инвестиции в «человеческий капитал» уже давно намного превосходят капитальные вложения в средства производства. В передовых отраслях, определяющих современный экономический рост, расходы на научные исследования и разработки в несколько раз превышают объемы закупок машин и оборудования. Высокий уровень образования и качества жизни, обеспечение условий к творческому труду для всего населения стали не только следствием, но и условием успешного экономического развития. Соответственно страны, не способные обеспечить приемлемые стандарты образования и качества жизни своему населению, оказываются не в состоянии выдержать элементарные требования современной конкурентной борьбы и обречены на нарастающее отставание и утрату способности к самостоятельному развитию».
Список литературы
1. Гаськов В.М. Управление профессиональным обучением и подготовкой. - Женева - Москва, 2000. - 386 с., с. 184.
2. Глазунов А.Т. Особенности организации внебюджетной деятельности в начальном профессиональном образовании: регион, учебное заведение. В сб. Инновации в российском образовании. Начальное профессиональное образование 2000. М.: Изд-во МГУП, 2000, с. 64.
3. Как разработать программу развития школы. Под ред. В.С.Лазарева, М.М.Поташника. - М., 1995. - 267 с., с. 26.
4. Попова М.И. Бюджетная политика в системе управления социальной сферой (на примере образования): Монография. - СПб.: Спецлит, 1999, с. 94.
5. Смирнов И. П. Начальное профессиональное образование: современные реформы. - М., 1998. - 102 с., с. 65.
