CC BY
272
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БЕЗОПАСНОГО ПРОВЕДЕНИЯ МЕРОПРИЯТИЙ В ДЕТСКО-ЮНОШЕСКОМ СПОРТИВНО-ОЗДОРОВИТЕЛЬНОМ ТУРИЗМЕ
УДК 34.096; 379.83/.84; 614.8.084; 796.5
Д. И. Ахматов
НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ДЕТСКО-ЮНОШЕСКОГО ТУРИЗМА
Автор анализирует законодательство и нормативно-правовые документы Российской Федерации, регулирующие сферу организации отдыха детей и их оздоровления. Рассматривается деятельность субъектов туристского рынка, для которых реализация услуг по обеспечению отдыха детей и их оздоровлению является основным видом деятельности. Представлено, что для безопасного проведения туристских мероприятий в природной среде гидам-проводникам необходимы определенные знания, умения и навыки - образование. Рассмотрено взаимодействие существующей системы образования и сферы туризма и показано, что оно не в полной мере отвечает запросам общества и требованиям законодательства. Безопасность в сфере организации отдыха детей и их оздоровления представлена как состояние объекта (предмет, живой организм), в котором ребенок либо не подвергается негативному воздействию, либо успешно противостоит такому воздействию, продолжая нормально функционировать. Показано, что субъектом, обеспечивающим достижение и поддержание состояния безопасности в сфере туризма, всегда является человек.
The author analyzes Legislation and normative legal documents of the Russian Federation regulating the sphere of organization of children's recreation and their rehabilitation. The activity of the subjects of the tourist market is considered, for which the implementation of services to ensure the recreation of children and their improvement is the main activity. It is presented that for the safe behavior of tourist activities in the natural environment guide-guides need certain knowledge, skills and skills - education. The interaction of the existing system of education and the sphere of tourism is considered and it is shown that it does not fully meet the demands of the society and the requirements of the legislation. Safety in the sphere of organizing children's rest and their recovery is presented as the state of the object (object, living organism) in which the child is either not exposed to negative influences or successfully resists such influence while continuing to function normally. It is shown that a person who ensures the achievement and maintenance of a security state in the sphere of tourism is always a person.
Ключевые слова: законодательство, детско-юношеский туризм, отдых детей, оздоровление детей, туризм, нормативно-правовая база, уровень компетенции, система детско-юношеского туризма, турист, туристская индустрия, экскурсия, экскурсант, спортивный туризм, гид-проводник, оздоровление, состояние безопасности.
Keywords: legislation, children and youth tourism, children's recreation, health improvement of children, tourism, legal and regulatory framework, competence level, the system of children's and
youth tourism, tourist, tourist industry, excursion, excursion, sports tourism, guide-guide, Safety condition.
На современном этапе в сфере отдыха и оздоровления детей сложилась парадоксальная ситуация - законодательная власть издает один нормативный акт за другим; исполнительная власть отчитывается улучшающимися из года в год показателями; ответственность за нарушения и несоблюдение законодательства только ужесточается, однако статистика по различным происшествиям только ухудшается. По мнению автора, связано это с несоответствием изменений в структуре спроса общества и качества предлагаемых услуг. Поэтому необходимо менять сегодняшнее состояние общественных отношений в сфере детско-юношеского и спортивно-оздоровительного туризма и выполнить два условия, которые обеспечат его безопасность:
- признать отдых и оздоровление населения (независимо от возраста) составной частью огромной отрасли - туризма, в соответствии с этим систематизировать всю имеющуюся нормативно-правовую базу и транслировать её применение всем субъектам общественных отношений в сфере детско-юношеского и спортивно-оздоровительного туризма;
- постоянно совершенствовать уровень компетенции всех субъектов. Кроме «знаний» субъекты должны обладать необходимыми «навыками» и «умениями».
Во времена СССР существовала система детско-юношеского туризма, которая включала в себя детские экскурсионные центры, станции юных туристов, туристские базы и др. Их деятельность была направлена на организацию и проведение экскурсий и путешествий с учащимися школ, училищ, студентами техникумов и высших учебных заведений, т. е. с обучающимися. Поэтому система детско-юношеского туризма относилась к системе образования.
При этом отдельно существовала система «пионерских» лагерей различных типов. На эту систему возлагались разные задачи, но главной была неизменно одна - обеспечение занятости обучающихся в каникулярное время. Система принадлежала и финансировалась профессиональными союзами.
В новых социально-экономических условиях систему лагерей необходимо было законодательно определить к какой-то сфере общественных отношений. Их передали Фонду социального страхования, а система детско-юношеского туризма так и осталась в образовании. Кроме того, возникло отдельное законодательство о туризме. Затем менялось законодательство - Фонд социального страхования отказался от содержания лагерей, занятость детей в каникулярное время была закреплена в полномочиях муниципалитетов [1], финансирование отдыха и оздоровления детей возложено на региональные бюджеты. Всё это привело к тому, что многие не могут определить место и статус лагеря в сегодняшнем законодательстве.
Понятие ребёнка (дети) определено в Конвенция о правах ребёнка [2] и является юридическим. При этом понятие «юноши/девушки» применяется в
139
отношении возраста спортсмена [3] и основано на периодизации в медицине [4]. Все, что связано с туризмом, вынесено сегодня в отдельный закон [5], который формулирует основные понятия: туризм, турист, туристская индустрия, экскурсия, экскурсант и т. д. Спортивный туризм четко определен в соответствующих нормативных документах [6].
Сложнее определить оздоровление. Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) определяет здоровье как «состояние полного физического, душевного и социального благополучия, а не только отсутствие болезней или физических дефектов» (Устав ВОЗ, 1988). Из этого определения следует, что забота о здоровье «ложится на плечи» самого человека. По Ожегову [7], оздоровить - значит «сделать здоровым; улучшить санитарное состояние». НИИ семьи РФ целью оздоровления ставит восстановление, расширение адаптационных возможностей организма ребенка, повышение его устойчивости к воздействию многообразных неблагоприятных факторов. Таким образом, оздоровление - это комплекс мероприятий для улучшения физического и психического самочувствия, который определяется самим человеком и ведет в целом к укреплению здоровья, усилению иммунитета, повышению работоспособности, улучшению качества и повышению продолжительности жизни. Из вышесказанного можно сделать вывод: любой туризм по своей сути является оздоровлением.
Придя к заключению, что туризм - это оздоровление, попробуем рассмотреть обратное утверждение: услуги по отдыху и оздоровлению - это туризм.
Законодательство [8] говорит об организации отдыха детей и их оздоровления как о субъектах, для которых реализация услуг по обеспечению отдыха детей и их оздоровлению является основной деятельностью. Определения основных понятий, используемых в законодательстве о туризме [9], позволяют правомерно считать, что деятельность по организации отдыха детей и их оздоровления - это туристская деятельность и соблюдение законодательства в сфере туризма для организаций, осуществляющих деятельность по организации отдыха детей и их оздоровления, обязательно (ответственность, фингаринтии, страхование и т. д.).
Историческое развитие нашей страны обусловило появление такого вида туризма, как активный туризм, и таких путешествий, как поход - перемещение по туристскому маршруту пешком или с использованием средств передвижения. В настоящее время растет спрос на экстремальные путешествия. Понятие «активный туризм» в современном законодательстве отсутствует, вместо понятия «поход» используется понятие «маршрут». Путешествие может быть организовано самостоятельно физическим лицом или приобретено как турпродукт у туристской организации. Оно может быть заявлено как спортивное - «маршрут» и классифицироваться по степени или категории сложности [10]. Нормативная база полностью регламентирует обеспечение безопасности в таких путешествиях.
Путешествие может быть организовано как самостоятельное мероприятие, в котором могут участвовать дети (юноши/девушки), так и использоваться в организациях отдыха детей и их оздоровления. В подавляющем большинстве путешествия (походы) организуются и проводятся туристами самостоятельно и не осознаются организаторами как законодательно регулируемая деятельность: путешествие - это спортивный маршрут или это туризм.
Маршрут путешествия, независимо от того, спортивный он или нет, может включать в себя преодоление или посещение каких-то природных препятствий. Для безопасного поведения в природной среде необходимы определенные знания, умения и навыки - образование. Законодательство [11] предусматривает такое образование и относит его к дополнительному, определяет типы образовательных программ, их содержание и реализацию. Существующие нормативные документы четко определяют взаимодействие спортивных и образовательных организаций [12].
В сфере туризма, за исключением спортивного, для безопасного преодоления или посещения каких-то природных объектов необходимы услуги гида-проводника. На сегодняшний день отсутствуют образовательные программы по подготовке гидов-проводников. Обучение и повышение квалификации персонала организаций отдыха детей и их оздоровления сегодня происходит, в большинстве случаев, на основании постановлений органов исполнительной власти всех уровней о так называемой «Летней оздоровительной кампании». Таким образом, можно говорить о том, что взаимодействие существующей системы образования и сферы туризма (в том числе и спортивного) не в полной мере отвечает как запросам общества, так и требованиям сегодняшнего законодательства. Кроме того, деятельность образовательных учреждений (в том числе в рамках образовательных программ) по организации путешествий - это туристская деятельность и лежит либо в области спорта, либо попадает в сферу туризма.
Безопасность - это состояние объекта (предмет, живой организм), в котором он либо не подвергается негативному воздействию, либо успешно противостоит такому воздействию, продолжая нормально функционировать. Субъектом, обеспечивающим достижение и поддержание состояния безопасности, всегда является человек [13].
Всемирная торговая организация определяет общепринятые факторы риска в туризме [14]:
- техническое состояние используемых объектов материально-технической базы (туристских гостиниц, баз, кемпингов, канатных дорог и бугельных подъемников, туристских трасс, в том числе горно-пешеходных, лыжных, горнолыжных, водных; верховых и вьючных животных, разнообразных транспортных средств, в том числе велосипедов, маломерных и гребных судов, архитектурных, природных достопримечательностей);
- возможность возникновения природных и техногенных катастроф (в том числе эпидемиологических) в зоне размещения туристского предприятия или
маршрута, а также других чрезвычайных ситуаций (в том числе связанных с состоянием общественного порядка в районе обслуживания туристов);
- сложный рельеф местности (речные пороги, горные склоны, скальные, ледовые участки трасс и т. п.);
- подготовка туристов к передвижению по маршруту определенного вида и категории сложности (инструктаж, экипировка и т. п.);
- информационное обеспечение (гидрометеорологические прогнозы, маркировка трасс туристских маршрутов);
- уровень профессиональной подготовленности обслуживающего персонала (инструкторов, экскурсоводов и пр.).
Каждая туристская организация должна иметь нормативно-правовую базу, обеспечивающую комплекс мер, снижающих эти риски, следовательно, делает безопасным туристский продукт. Признание организаций отдыха и оздоровления детей туристскими позволит в полной мере применить эти подходы к таким организациям и обяжет заключать с каждым родителем (законным представителем) договор на реализацию туристской услуги или туристского продукта. Такой договор, с одной стороны, подтверждает наличие у организации (исполнителя) заключений надзорных (государственных) органов на соответствие его услуг (продукта) всем нормативным и регламентирующим документам. С другой - что она (организация) берет на себя обязательства по соответствию качества туристской услуги (продукта) требованиям нормативных документов. Управление влиянием факторов риска складывается из совершенства правовой базы, которая определяет ответственность; уровня компетенции (образование, опыт) в отношениях всех субъектов оздоровления.
Наличие множества ведомственных документов, нечеткие формулировки (определения), двойственный смысл трактовок, противоречия в существующей нормативно-правовой базе являются одной из причин, влияющих на безопасность. И всем заинтересованным субъектам: органам всех ветвей власти; профессиональному сообществу; обществу в целом - необходимо их устранить.
1. В понятии - оздоровление. Главный заказчик на качество оздоровления - это ребенок и его родители. Государство, в лице законодателя, почему-то неразрывно связывает процесс оздоровления детей с их отдыхом [15]. Но не всегда отдых - это оздоровление. Поэтому социальные институты, которым функционально предписано обеспечивать сохранение здоровья (органы власти, учреждения здравоохранения, социальной защиты, образования и т. д.), в период отдыха детей должны выступать созаказчиком. Соответственно необходимо разделить понятия «отдых» и «оздоровление». Обозначить позиции всех субъектов - «заказчика», «созаказчика», «исполнителя» и «потребителя» со всеми юридическими правами и обязанностями [16]. Исключить из организаций оздоровления организации дневного пребывания, развернутые преимущественно на базе образовательных учреждений, обозначив их как организации отдыха. Вывести организацию
отдыха и оздоровления детей из системы образования, предоставив «заказчику» и «потребителю» свободу выбора своего оздоровления и соответственно возложив на него ответственность.
2. В статусе организаций отдыха и оздоровления. Толковый словарь [17] определяет это как нечто временное, созданное на какой-то период (на ночлег, на отдых в походе, на летний сезон, на период каникул), что обусловливает многообразие лагерей: оборонно-спортивные, семейные, плавучие, лагеря инспекторов дорожного движения, хореографов, лагеря труда и отдыха и др. Организуются они различными организациями как временное сообщество. При этом Типовое положение о детском оздоровительном лагере [18] определяет лагерь юридическим лицом. Деятельность надзорных и проверяющих органов направлена на выявление в любом скоплении людей на какой-то территории организатора «лагеря». Чтобы исключить противоречия, необходимо обозначить в законодательстве понятие «лагерь», например как временную общность людей, имеющую общую цель, организационную структуру и специфику. В правовом лексиконе закрепить статус организатора лагеря, который обязательно должен быть юридическим лицом и документально регламентировать деятельность лагеря.
Трактовать поездку с оздоровительными целями, например в лагерь, на турбазу и др. - как турпродукт, реализуемый физическому лицу юридическим лицом, в том числе в сфере образования, культуры, общественной организации и т. д., вследствие чего отпадет необходимость «реестра организаций, занимающихся оздоровлением детей».
3. В законодательстве о туризме следует пересмотреть значение понятия «туристский продукт», которое включает в себя комплекс услуг по перевозке и размещению, оказываемых за общую цену (независимо от включения в общую цену стоимости экскурсионного обслуживания и (или) других услуг) по договору о реализации туристского продукта [19]. И если нет одной из услуг, например перевозки, значит, нет турпродукта, вследствие чего возникают проблемы по составлению договора о реализации туристского продукта. Отменить понятие «туризм детский» (вводится с 01.01.2017 ФЗ-49) - туризм организованной группы несовершеннолетних туристов в сопровождении руководителя, который несет обязанности их законного представителя, а ввести понятие «потребитель». Во-первых, согласно Семейному кодексу (гл. 12) обязанности родителей и ответственность за их исполнение не могут быть переданы кому-либо (нотариально оформленная доверенность на представление интересов ребенка, на ведение дел не является основанием для законного представительства над несовершеннолетним). Во-вторых, договор на оказание туристских услуг (реализацию туристского продукта) заключается между конкретным юридическим лицом и конкретным физическим лицом (достигшим совершеннолетия), и ответственность по нему не может быть передана кому-либо. Ответственность «исполнителя» за качество (безопасность) турпродукта не должна зависеть от возраста «потребителя», так как «заказчиком» турпродукта может выступать третье лицо. Обслуживание
разных социальных категорий граждан: дети, пенсионеры, инвалиды и т. д. -требует разных затрат на создание безопасного туристского продукта. От количества затраченных средств на техническое оснащение (спецснаряжение, связь, личная и общественная безопасность и т. д.), на кадры и их квалификацию и др. зависит степень влияния рисков. Вместо понятия «социальный туризм» [20] необходимо разработать и законодательно закрепить систему преференций для туристских организаций, занимающихся оздоровлением разных социальных категорий граждан.
Безопасность туристского продукта напрямую обеспечивается профессиональной подготовленностью кадров, которая в свою очередь зависит от трех условий:
1. Постоянное совершенствование профессиональной компетенции (образованности и опыта) каждого сотрудника туристской (оздоровительной) организации. От системы спортивного самодеятельного туризма, сложившейся в СССР, остался опыт подготовки общественных и профессиональных кадров, в том числе: программы подготовки по уровням; квалификационные требования; нормы, характеризующие уровень физической подготовленности и т. д. Необходимо туристскому сообществу совместно с учреждениями образования ревизировать имеющийся опыт, разработать образовательные программы и выстроить систему подготовки и переподготовки кадров (курсы, семинары, конференции, сборы и т. д.). Эта система подготовки должна обеспечивать такой уровень компетенции кадров, который позволял бы гарантировать высокое качество (безопасность) туристского продукта.
2. Неотвратимость наказания независимо от занимаемой должности за нарушения с обязательным выявлением причинно-следственных связей в последствиях этого нарушения.
3. Только в приемлемых экономических условиях предприятие может стабильно работать и создавать экономические стимулы, которые в свою очередь позволяют содержать штат профессионально подготовленных кадров.
В заключение хотелось бы сформулировать задачи, выполнение которых позволит повысить уровень безопасности в туризме (оздоровлении детей):
1. Законодательно перестать «нагромождать» существующую нормативную базу, систематизировать ее и дать ей «поработать», в результате чего выстроится система взаимоотношений всех субъектов оздоровления: «заказчик» - «исполнитель» - «потребитель», обозначится ответственность этих субъектов, а следовательно, будут созданы условия для реализации/потребления только качественного туристского продукта.
2. Необходимо выстроить систему подготовки кадров, позволяющую гарантировать соответствие уровня их профессиональной подготовленности реализуемому организацией туристского продукта.
3. Ведение постоянной просветительской работы со стороны профессионального сообщества, государственных структур, общественных и иных организаций с целью повышения потребительской культуры в обществе.
Примечания
1. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ.
2. «Конвенция о правах ребенка» (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989).
3. Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» от 04.12.2007 № 329-ФЗ.
4. Рекомендации Симпозиума по проблеме возрастной периодизации в Москве, 1965.
5. Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» от 24.11.1996 № 132-ФЗ.
6. Правила вида спорта «Спортивный туризм (СТ)», утверждены приказом Минспорта России от 22 июля 2013 г. № 571.
7. Ожегов С. И. Словарь русского языка : ок. 53 000 слов / под общ. ред. Л. И. Скворцова. 24-е изд., испр. М. : Оникс, Мир и Образование, 2007. 1200 с.
8. Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» от 24.07.1998 № 124-ФЗ.
9. Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» от 24.11.1996 № 132-ФЗ.
10. Правила вида спорта «Спортивный туризм (СТ)», утверждены приказом Минспорта России от 22 июля 2013 г. № 571.
11. Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 № 273-ФЗ.
12. Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» от 04.12.2007 № 329-ФЗ.
13. Маринин М. М. Туристские формальности и безопасность в туризме. М. : Изд-во Ун-та гостиничного, туристского и ресторанного бизнеса, 1997. 127 с.
14. Защита и безопасность туристов: Практические меры для туристских центров. Мадрид : Изд-во ВТО, 1997. 164 с.
15. Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» от 24.07.1998 № 124-ФЗ.
16. Закон РФ от 07.02.1992 № 2300-1 (ред. от 03.07.2016) «О защите прав потребителей».
17. Большой толковый словарь русского языка / гл. ред. С. А. Кузнецов. СПб. : Норинт, 1998.
18. Письмо Минздравсоцразвития России от 15 апреля 2011 г. № 182/10/1-2188.
19. Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» от 24.11.1996 № 132-ФЗ.
20. Там же.
