CC BY
32DOI 10.24411 /2076-1503-2020-10875 ПРОНИНА Екатерина Николаевна,
старший преподаватель кафедры теории и истории государства и права ФГАОУ ВО «Национальный исследовательский Нижегородский государственный
университет им. Н.И. Лобачевского», e-mail: [email protected]
СИЛАНТЬЕВА Виктория Александровна,
кандидат исторических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории государства и права ФГАОУ ВО «Национальный исследовательский Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского»,
e-mail: [email protected]
ЩЕРОВА Наталья Сергеевна,
преподаватель кафедры теории и истории государства и права ФГАОУ ВО «Национальный исследовательский Нижегородский государственный университет
им. Н.И. Лобачевского», e-mail: [email protected]
НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ О ПРОТИВОЭПИДЕМИОЛОГИЧЕСКИХ МЕРОПРИЯТИЯХ НА РУБЕЖЕ XIX-XX ВЕКОВ И ИХ КРИТИКА В ПРОФЕССИОНАЛЬНОМ СООБЩЕСТВЕ (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
Аннотация. Актуальность научного исследования проблем законодательного обеспечения противоэпидемиологических мероприятий подтверждается современным состоянием санитарно-эпидемиологической обстановки в России. Правовое регулирование и, в целом, законодательство Российской империи XIX - начала XX вв. в отношении противоэпи-демиологических мер отставало от уровня развития отечественной медицинской науки и врачебной практики. Государственные меры по противодействию чумы и холеры, осуществляемые в этот период, вызывали критику со стороны медицинского сообщества. В статье анализируется карантинное законодательство Российской империи и, в частности, нормы основных актов, регламентирующих комплекс мер, направленных к прекращению заболеваний холерой и чумой от 11 августа 1903 г., а также «Правила для санитар-но-исполнительных комиссий по борьбе с чумой и холерой» от 19 августа 1903 г. Методологическая основа исследования представлена следующими методами познания: диалектическим, комплексом общенаучных методов (индукция, дедукция, описание, анализ), а также историко-правовым, методом толкования правовых норм. В результате исследования авторы приходят к выводу, что в указанный период времени не существовало прочного взаимодействия между нормотворческими органами и профессиональным медицинским сообществом, что негативно отражалось на результатах борьбы с эпидемиями.
Ключевые слова: нормативно-правовые предписания, эпидемии, чума, холера, пандемия, противоэпидемиологические меры, санитарный надзор.
PRONINA Ekaterina Nikolaevna,
Senior Lecturer of the Department of Theory and History of State and Law National Research Lobachevsky State University
of Nizhny Novgorod,
SILANTIEVA Victoria Alexandrovna,
PhD in History, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Theory and History of State and Law National Research Lobachevsky State University of Nizhny Novgorod,
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2020
SCHEROVA Natalya Sergeevna,
Lecturer of the Department of Theory and History of State and Law National Research Lobachevsky State University
of Nizhny Novgorod
REGULATORY LEGAL ACTS ON ANTIEPIDEMIOLOGICAL MEASURES AT THE BORDER OF THE XIX-XX CENTURIES AND THEIR CRITICISM IN THE PROFESSIONAL COMMUNITY (HISTORICAL AND LEGAL ASPECT)
Annotation. The relevance of scientific research on the problems of legislative support for anti-epidemiological measures is confirmed by the current state of the sanitary and epidemiological situation in Russia. Legal regulation and, in general, the legislation of the Russian Empire of the XIX - early XX centuries with regard to antiepidemiological measures, it lagged behind the level of development of Russian medical science and medical practice. State measures to combat plague and cholera, implemented during this period, drew criticism from the medical community. The article analyzes the quarantine legislation of the Russian Empire and, in particular, the norms of the main act regulating a set of measures aimed at stopping the diseases of cholera and plague of August 11, 1903, including the «Rules for sanitary executive commissions to combat plague and cholera» dated August 19, 1903. The methodological basis of the research is represented by the following methods of cognition: dialectical, a complex of general scientific methods: induction, deduction, description, analysis, as well as the historical and legal method of interpreting legal norms. As a result of the study, the authors come to the conclusion that during the specified period of time there was no strong interaction between the rule-making bodies and the professional medical community, which negatively affected the results of the fight against epidemics.
Key words: regulations, epidemics, plague, cholera, pandemic, 1903 Rules, anti-epidemiolog-ical measures, sanitary supervision.
История свидетельствует, что волны различных эпидемий неоднократно захлестывали человечество. На всех континентах бушевали холера, чума, оспа и другие массовые заболевания. Российская империя, как и другие страны, не раз находилась в тяжелейшей ситуации по причине отсутствия опыта борьбы с инфекциями, медикаментов и специалистов. Начиная с XIX в., государство стало осознавать необходимость систематического влияния на этот процесс и принимать меры на самом высоком уровне, чтобы снизить опасность эпидемий и их последствий.
Деятельность государства шла по нескольким направлениям. Базовым было создание нормативно-правовой основы для всей дальнейшей работы в медико-эпидемиологической сфере. Следующим важным шагом было учреждение специальных органов, в чью компетенцию входило бы непосредственная реализация принятых правовых актов и контроль за их исполнением со стороны других органов, должностных лиц и граждан. Третье направление, без которого сложно было осуществить всю эту деятельность, заключалось в финансировании работы по предупреждению эпидемий и борьбе с существующими заразными и смертельно опасными болезнями. Не все государственно-правовые меры и норма-
тивно-правовые акты получили одобрение со стороны врачебного сообщества и населения, чему были определенные причины. Ряд таких обстоятельств будут рассмотрены ниже.
В 1892-93 гг., вслед за европейской волной, Российскую империю потрясла очередная эпидемия холеры. Стало очевидно, что необходимо привести законодательство в соответствие с современным состоянием российской медицинской науки и врачебной практики. Ситуация только ухудшалась. 1901 г. ознаменовался началом всемирной пандемии холеры. В 1902 г. болезнь проникла на Дальний Восток в Приморскую, Амурскую, Забайкальскую и Иркутскую губернии. В 1904 г. она перешла и на европейскую часть России. Позднее холера появилась в Самаре и быстро распространилась по приволжским городам. Этому способствовали водные трасы вместе с речными судами и товарами.
В этот период действовали следующие нормативные акты:
- Правила санитарного надзора за речным судоходством в неблагополучное по холере время от 13 июля 1890 г. [8];
- Временные правила о принятии мер к прекращению чумной заразы при появлении ее внутри Империи от 31 июня 1897 г. [4];
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2020
- Правила для санитарно-исполнительных комиссий от 29 июня 1897 г. [6].
Указанные противохолерные и противочумные мероприятия по существу были схожими, и в связи с этим они были объединены в общие «Правила о принятии мер к прекращению холеры и чумы при появлении их внутри Империи» и утверждены императором 11 августа 1903 г. [7].
10 апреля 1901 г. Министерством внутренних дел было объявлено Высочайшее повеление об учреждении при Медицинском Департаменте Министерства внутренних дел Особого Эпидемического Отдела [5].
Согласно этим правилам были расширены полномочия Противочумной комиссии: в ее задачу стало входить противодействие холере. Санитар-но-исполнительные комиссии подчинялись министерству внутренних дел и действовали на территории всей империи.
Комиссиям предоставлялись полномочия по объявлению неблагополучными (зараженными) по чуме или холере отдельных населенных пунктов (городов, портов, селений и других), а также по изданию обязательных для всех ведомств, учреждений и лиц постановлений, касающихся борьбы с холерой и чумой. О фактах заболевания заболевания губернаторам предписывалось сообщать в Министерство внутренних дел, одновременно принимать меры к изоляции больного, дезинфекции зараженных вещей и помещений лиц, приходивших в соприкосновение с больным. В случае получения постановления об объявлении местности угрожаемой по холере или чуме, губернатор или начальник области издавал распоряжение об учреждении санитарно-исполни-тельной комиссии, которой поручалось принимать меры против заноса холеры и чумы и по борьбе с ними. При железных дорогах учреждалась главная железнодорожная санитарно-исполнительная подкомиссия. Противохолерные и противочумные мероприятия в пределах водных путей возлагались на начальников округов путей сообщения и управлений водными путями.
Комиссии создавались на уровне губернии, уезда и города. Они имели право принимать инструкции по предупреждению и борьбе с заболеваниями. Губернские комиссии могли назначать для исполнения обязанностей по борьбе с болезнями врачей, фельдшеров и повивальных бабок, запрещать ярмарки, базары и другие временные скопления людей, закрывать заведения по торговле крепкими напитками.
В состав губернской комиссии под председательством губернатора входили: вице-губернатор, губернский предводитель дворянства, управляющий казенной палатой, губернский врачебный инспектор, старший фабричный инспектор, окруж-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2020
ной горный инженер, полицмейстер, представители управления государственного имущества, путей сообщения, управления местных железных дорог, военного и духовного ведомства.
Областное начальство территорий, которые не были объявлены угрожающими, делали распоряжения об установлении врачебного контроля над пребывающими из неблагополучных местностей лицами и об ознакомлении чиновников и полиции с признаками холеры и чумы.
В дополнение к «Правилам» от 11 августа 1903 г. были разработаны и утверждены «Правила для санитарно-исполнительных комиссий по борьбе с чумой и холерой» от 19 августа того же года.
Как свидетельствуют источники, законодательные акты 1903 г. были оценены обществом неоднозначно. Критика шла с разных позиций (экономических, религиозных, медицинских, административных и т. д.) и подкреплялась практическими соображениями.
Горячая полемика развернулась на страницах юридических периодических изданий, например, в газете «Право» авторы высказывали свои соображения по поводу новых нормативных актов и их реализации [9; 10; 11; 12].
Впервые новые правила были применены летом 1904 г. в южных губерниях Приволжья ввиду появившейся там холеры, при этом вызвали ряд недоразумений и затруднений.
В Министерство внутренних дел был представлен целый ряд ходатайств губернских и уездных земских собраний и городов об отмене или изменении «Правил» от 11 и 19 августа 1903 г. Основными доводами против этих документов было то, что они ограничивали земства и города в самостоятельности и активности во время эпидемий, нарушали право земств и городов распоряжаться своими средствами в деле борьбы с эпидемией.
Ярославская губернская земская управа считала, что «временные комиссии, открывающиеся лишь в исключительных случаях появления эпидемий, не имеют непосредственной связи с постоянно действовавшими врачебно-санитар-ными организациями, составляются из представителей разных казенных ведомств, при чем общественный и специально врачебный элемент входит в них в незначительном числе, в следствие чего такие комиссии являются учреждениями чисто бюрократического характера» [1, с. 614615]. Организация противохолерных мероприятий не отвечает действующему земскому положению, «стесняя без нужды предоставленные земству права по охранению народного здравия и предполагает ряд мероприятий недостаточно обоснован-
ных, не вполне целесообразных и практически трудно применимых» [1, с. 614-615].
Нижегородская губернская земская управа выразила мнение, что при ознакомлении с Правилами становится очевидно, что «как общественное учреждение, обязательно дающее средства на борьбу с эпидемиями (параграф 20), так равно и врачебно санитарные органы, фактически осуществляющие эту борьбу, правилами 1903 года почти устраняются от активного участия в организации противоэпидемических мер, между тем как дело это им близко знакомо по предшествующему многолетнему опыту» [1, с. 618-619]. Правила от 19 августа не соответствуют условиям жизни. В параграфе 16 говорится, что «попечитель обязан ежедневно обходить свой квартал, строго следить за применением всех предписанных санитарных мер, осведомляться о здоровье жителей и т. д. В большей части случаев это правило останется только на бумаге. Невыполнимым на практике, по недостатку медицинского персонала, окажется также требование, изложенное в параграфе 14, чтобы лица, пребывающие из неблагополучных местностей, обязательно навещались врачом для наблюдения за состоянием их здоровья в течение известно срока» [1, с. 618].
Московский губернский земский санитарный совет единогласно признал, что установленная «Правилами» организация противохолерных мероприятий нарушает действующее земское положение и по своей сущности не отвечает интересам населения, принятые меры по борьбе с холерой являются во многих своих частях нецелесообразными и неприменимыми.
В «Вестнике общественной гигиены, судебной и практической медицины» от апреля 1905 г. была опубликована записка Бакинского губернатора, который считал невозможным применение «Правил» от 11 августа 1903 г., особенно в части изоляции больных, дезинфекции помещений и погребения умерших от холеры, объясняя, что мусульмане в болезнь не верят и не признают холерные больницы, считают противохолерные меры придирками начальства. «Хуже всего обстоит дело с погребением умерших от холеры. По вкоренившимся религиозным убеждениям мусульмане не допускают к покойнику никаких дезинфекционных средств. Попытки полицейскими и насильственными мерами добиться исполнения правил о погребении привели к тому, что мусульмане стали скрывать умерших и хоронить их тайно» [3, с. 23].
Отказываясь от предписанного Министерством однообразного для всей России шаблона борьбы с предстоящей холерной эпидемией, многие земства разрабатывали собственный план предупредительных мер. Например, Воронежское
земство наметило практические меры, основанные на опыте прошлого. Губернская санитарная организация при содействии участковых врачей собрала и обработала материал по эпидемиям 1892-93 гг. В разработке приняли участие сначала уездные санитарные советы, затем губернский, и как высшая санитарная инстанция — губернский съезд врачей и представителей земств. Установленные им принципы были санкционированы губернским земским собранием и послужили исходной точкой дальнейшей организационной работы земства.
Земство выработало общее мнение по спорному вопросу. Были определены следующие позиции: во-первых, следовало предоставить дело борьбы с эпидемиями земским и городским учреждениям, располагающим уже готовыми для того организациями; во-вторых, мероприятия по борьбе с холерой должны находиться в ведении общественных коллегиальных учреждений, в-третьих, не должны подвергаться стеснениям со стороны администрации и должны осуществляться немедленно, когда в них встретиться надобность [1, с. 1099-1113].
Серьезным критиком холерного законодательства стало Пироговское общество врачей, которое в марте 1905 г. собрало внеочередной съезд по борьбе с холерой и приняло резолюцию «о невозможности для врачей участвовать в сани-тарно-исполнительных комиссиях, а также выполнять их постановления, о чем доводить до сведения всех общественных и административных учреждений» [10, с. 1165]. Резолюция стала протестом против бюрократической системы. Ее цель была в том, чтобы сделать невозможным применение правил 1903 г. и тем самым добиться их отмены ввиду их безжизненности, непригодности и нецелесообразности. На съезде открыто высказывалось, что правительство не способно покончить с холерой, а предлагаемые им меры зачастую лишь усиливают недоверие, а порой и вражду населения к медицинским работникам. Данная резолюция была поддержана многими земскими собраниями и городскими думами.
В ответ министр внутренних дел направил губернаторам циркуляр от 23 апреля 1905 г. за № 433, где указывалось, что доводы противников «Правил» основаны лишь на соображениях теоретического характера и не имеют фактического подтверждения. Земства имеют возможность принимать участие в обсуждении противохолерных мер и оказывать влияние на постановления комиссии, поскольку в состав губернских санитарно-ис-полнительных комиссий входят губернская земская управа и земские врачи. Кроме того, 17 марта 1905 г. в статьи 9 и 10 «Правил» были внесены дополнения, по которым в состав комиссии
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2020
включались также помощник губернского врачебного инспектора, старшие врачи, санитарные врачи и бактериолог. Министерство внутренних дел признало важную роль широкому участию в деле борьбы с холерой земств и городов, что подтверждает циркуляр от 11 января 1905 г. за №42. В связи с этим «изменение правил во время самой энергичной подготовительной работы в ожидании могущей появиться со дня на день холерной эпидемии не может быть признано своевременным» [2, с. 80-81]. Таким образом, несмотря на деятельность государства, в исследуемый исторический период не существовало четкого взаимодействия между нормотворческими органами и профессиональным медицинским сообществом для совместной выработки плана борьбы с эпидемиями и, в целом, по вопросам народного здравоохранения. Это обстоятельство не способствовало эффективности борьбы с заразными и смертельно опасными заболеваниями.
Список литературы:
[1] Вестник общественной гигиены судебной и практической медицины. -1905. - кн. 4.
[2] Вестник общественной гигиены судебной и практической медицины. - 1905. - кн. 6.
[3] Врачебный вестник. - 1905. - № 17.
[4] Временные правила о принятии мер к прекращению чумной заразы при появлении ее внутри Империи от 31 июня 1897 г. // Полное собрание законов Российской империи. Том XVII.
- СПб., 1900. - С. 393.
[5] Об учреждении при медицинском департаменте Министерства внутренних дел Особого эпидемического отдела // Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при Правительствующем сенате. 1901. - № 52, 5 июня.
- Ст. 1037.
[6] Правила для санитарно-исполнительных комиссий от 29 июня 1897 г. // Полное собрание законов Российской империи. Том XVII. - СПб., 1900. - С. 478.
[7] Правила о принятии мер к прекращению холеры и чумы при появлении их внутри Империи» от 11 августа 1903 г. // Полное собрание зако-
нов Российской империи. Том XXIII. - СПб., 1905.
- С. 881.
[8] Правила санитарного надзора за речным судоходством в неблагополучное по холере время от 13 июля 1890 г. // Полное собрание законов Российской империи. Том X. Отделение I. - СПб., 1893. - С. 616.
[9] Право. - 1905. - № 12.
[10] Право. - 1905. - № 14.
[11] Право. - 1905. - № 20.
[12] Право. - 1905. - № 28.
Spisok literatury:
[1] Vestnik obshchestvennoj gigieny sudebnoj i prakticheskoj mediciny. -1905. - kn. 4.
[2] Vestnik obshchestvennoj gigieny sudebnoj i prakticheskoj mediciny. - 1905. - kn. 6.
[3] Vrachebnyj vestnik. - 1905. - № 17.
[4] Vremennye pravila o prinyatii mer k prekrash-cheniyu chumnoj zarazy pri poyavlenii ee vnutri Imperii ot 31 iyunya 1897 g. // Polnoe sobranie zakonov Rossijskoj imperii. Tom XVII. - SPb., 1900.
- S. 393.
[5] Ob uchrezhdenii pri medicinskom departa-mente Ministerstva vnutrennih del Osobogo epi-demicheskogo otdela // Sobranie uzakonenij i raspo-ryazhenij pravitel'stva, izdavaemoe pri Pravitel'stvuy-ushchem senate. 1901. - № 52, 5 iyunya. - St. 1037.
[6] Pravila dlya sanitarno-ispolnitel'nyh komissij ot 29 iyunya 1897 g. // Polnoe sobranie zakonov Rossijskoj imperii. Tom XVII. - SPb., 1900. - S. 478.
[7] Pravila o prinyatii mer k prekrashcheniyu holery i chumy pri poyavlenii ih vnutri Imperii» ot 11 avgusta 1903 g. // Polnoe sobranie zakonov Rossijskoj imperii. Tom XXIII. - SPb., 1905. - S. 881.
[8] Pravila sanitarnogo nadzora za rechnym sudohodstvom v neblagopoluchnoe po holere vre-mya ot 13 iyulya 1890 g. // Polnoe sobranie zakonov Rossijskoj imperii. Tom X. Otdelenie I. - SPb., 1893.
- S. 616.
[9] Pravo. - 1905. - № 12.
[10] Pravo. - 1905. - № 14.
[11] Pravo. - 1905. - № 20.
[12] Pravo. - 1905. - № 28.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2020
