CC BY
56НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЗДАНИЯ ДЛЯ ИНВАЛИДОВ ДОСТУПНОЙ ГОРОДСКОЙ ТРАНСПОРТНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ
КАИРОВА Алла Игнатовна,
кандидат исторических наук, доцент, заведующая кафедрой, Московский государственный гуманитарно-экономический университет. E-mail: kairova@mggeu.ru
Краткая аннотация: В статье исследуется правотворческая форма реализации функции государства по созданию доступной среды для инвалидов на примере такого ее аспекта, как городская транспортная инфраструктура; анализируются нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок обеспечения условий доступности для инвалидов внутригородских видов транспорта и проблемы, существующие в сфере их реализации.
Abstract: The article examines the law-making form of implementing the function of the state to create an accessible environment for people with disabilities on the example of such an aspect as urban transport infrastructure; analyzes the normative legal acts governing the procedure for ensuring the conditions for accessibility of intracity modes of transport for disabled people and the problems existing in the sphere of their implementation.
Ключевые слова: функция государства, права человека, права инвалидов, защита прав инвалидов, доступная среда, транспортная инфраструктура.
Keywords: function of the state, human rights, rights of persons with disabilities, protection of the rights of persons with disabilities, accessible environment, transport infrastructure.
Обеспечение и защита прав человека является одной из наиболее приоритетных функций современного демократического государства. Международные стандарты прав человека, закрепленные в декларациях, конвенциях, основных актах ООН, межгосударственных договорах достаточно четко определили основные направления деятельности государств по их реализации.
Положения по реализации и защите прав человека на внутригосударственном уровне закреплены в конституциях и законодательстве, определяющих не только общеправовой статус человека, но и таких групп населения, как дети, престарелые, инвалиды, лица с ограниченными возможностями здоровья. Международно-правовой и российский опыт, накопленный в сфере реализации и защиты прав инвалидов, требует осмысления для выработки эффективных мер по совершенствованию деятельности государств в этом направлении, результатом которого стали исследования, проведенные в последние годы. [1]. Особого внимания, как нам представляется, заслуживает проблема неисполнения или исполнения не в полном объеме законодательно закрепленных обязательств, взятых на себя государством в лице органов власти всех уровней и организаций, наделенных соответствующими полномочиями, по созданию для инвалидов достойных условий жизнедеятельности. Важным аспектом являются меры реагирования на нарушения требований законов со стороны уполномоченных структур государства, таких, как судебные или прокурорские органы по устранению этих нарушений и восстановлению нарушенных прав инвалидов.
Согласно статье 2-ой Конституции Российской Федерации «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства» [2]. Обеспечение прав человека является многоаспектной функцией государства, и требует решения множества задач, связанных с созданием необходимых условий жизнедеятельности для различных групп населения с учетом особенностей, определяющих их возможности для самореализации и потребности для комфортного существования.
Одной из достаточно многочисленных групп населения современного государства являются инвалиды (подобный статус определяется в соответствии с установленным законами порядком). Инвалиды, в свою очередь, представлены несколькими подгруппами, на основе нозологий, в соответствии с которыми определяются
меры социальной поддержки, меры по реабилитации и абилитации каждого инвалида или лица, имеющего ограниченные возможности здоровья.
Признание за лицами, имеющими инвалидность и ограниченные возможности здоровья, права на равное участие в жизни общества само по себе является, по нашему мнению, одним из наиболее значимых достижений современного общества. Тем более, что численность инвалидов достаточно велика. По данным Федерального реестра инвалидов, по состоянию на 1 октября 2019 года в Российской Федерации насчитывается 11,95 млн. инвалидов [3]. Игнорировать интересы столь многочисленной группы населения государством, общая численность которого составляет 146 млн человек, было бы не только негуманно, но и неразумно и нерационально.
Признание того, что инвалиды наряду со всеми другими членами общества заслуживают «уважения присущего человеку достоинства, его личной самостоятельности, включая свободу делать свой собственный выбор, и независимость» потребовало от государства правового закрепления обязательств по обеспечению и поощрению полной реализации «всех прав человека и основных свобод всеми инвалидами без какой бы то ни было дискриминации по признаку инвалидности» [4].
В Российской Федерации проблема создания условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности инвалидов и лиц, имеющих ограниченные возможности здоровья, в современный период является одной из наиболее приоритетных аспектов реализации ее социальной функции. Она нашла отражение в ряде законов, принятых в соответствии с критериями, выработанными современным мировым сообществом и закрепленных в международных актах. Основным нормативно-правовым актом в Российской Федерации, в котором закреплены правовые основы обеспечения и защиты прав инвалидов, является Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» [5].
Создание равных возможностей для инвалидов и их интеграция в общество возможны только в случае устранения тех причин, которые препятствуют их самореализации. Таким препятствием, к примеру, является невозможность самостоятельного перемещения в пространстве вследствие наличия заболевания опорно-двигательной системы и нарушения двигательной функции, столь
необходимой для любого человека.
В статье 9 Конвенции о правах инвалидов, говорится: «Чтобы наделить инвалидов возможностью вести независимый образ жизни и всесторонне участвовать во всех аспектах жизни, государства-участники принимают надлежащие меры для обеспечения инвалидам доступа наравне с другими к физическому окружению, к транспорту, к информации и связи, включая информационно-коммуникационные технологии и системы, а также к другим объектам и услугам, открытым или предоставляемым для населения, как в городских, так и в сельских районах. Эти меры, которые включают выявление и устранение препятствий и барьеров, мешающих доступности, должны распространяться, в частности:
a) на здания, дороги, транспорт и другие внутренние и внешние объекты, включая школы, жилые дома, медицинские учреждения и рабочие места;
b) на информационные, коммуникационные и другие службы, включая электронные службы и экстренные службы». [6].
Основу деятельности государства в этой сфере, в Российской Федерации согласно Закону о социальной защите инвалидов составляют процессы реабилитации и абилитации, предусматривающие «систему и процесс полного или частичного восстановления способностей инвалидов к бытовой, общественной, профессиональной и иной деятельности... Реабилитация и абилитация инвалидов направлены на устранение или возможно более полную компенсацию ограничений жизнедеятельности инвалидов в целях их социальной адаптации, включая достижение ими материальной независимости и интеграцию в общество».
Из такой интерпретации процесса реабилитации вытекают меры, осуществляемые государством и представляющие собой целостную программу действий, реализация которой предусматривает большой перечень задач по созданию необходимых условий. Одним из этих условий является беспрепятственный доступ к объектам социальной, инженерной, транспортной инфраструктур и пользование средствами транспорта.
Транспортная составляющая представляет собой важный элемент всей инфраструктуры социума, необходимой для осуществления коммуникаций и контактов на всех уровнях, представляющая собой совокупность отраслей и предприятий, которые непосредственно выполняют перевозки, создают условия для выполнения перевозок и, конечно же, это - исполнители в лице органов власти и специалистов. Для инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья с поражением опорно-двигательного аппарата, лишенных способности самостоятельного перемещения, наличие транспортной инфраструктуры и возможность ее использования является основным условием непосредственной реализации связей с внешним миром. Только благодаря ее наличию, инвалиды-колясочники могут реализовать право на получение образования по месту расположения образовательных учреждений, на посещение культурных мероприятий, осуществление профессиональной деятельности, наконец, просто беспрепятственно перемещаться в городской среде. Без сомнения, транспортная доступность представляется очень важным условием реабилитации и создания безбарьерной среды жизнедеятельности для инвалидов с такими нозо-
логиями, как поражение опорно-двигательного аппарата, страдающих полной или частичной утратой движения, нарушением опоро-способности и ходьбы, равновесия, координации движений, ориентировки в пространстве координации микро- и макромоторики, невозможность самостоятельного передвижения вследствие отсутствия или ампутации нижних конечностей. Это далеко неполный перечень нозологий, которые относятся к указанной группе инвалидности.
Согласно статье 15 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления (в сфере установленных полномочий), организации (независимо от их организационно-правовых форм) обеспечивают инвалидам (включая инвалидов, использующих кресла-коляски и собак-проводников):
2) условия для беспрепятственного пользования железнодорожным, воздушным, водным транспортом, автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском, пригородном, междугородном сообщении.».
Другим аспектом этой проблемы является создание условий для коммуникативной активности инвалидов и «возможности самостоятельного передвижения по территории, на которой расположены объекты социальной, инженерной и транспортной инфраструктур, входа в такие объекты и выхода из них, посадки в транспортное средство и высадки из него, в том числе с использованием кресла-коляски».
Из этих положений Закона о социальной защите инвалидов вытекают, по меньшей мере, две основные задачи, которые необходимо решить: создание условий для мобильности инвалидов с использованием всех видов современных транспортных средств (наземный транспорт, воздушный, водный и т.д.); создание такой безбарьерной городской среды, в которой бы инвалиды-колясочники и лица, имеющие ограниченные возможности здоровья могли самостоятельно перемещаться как в уличной среде, так и внутри помещений.
Обязательства, взятые на себя государством по созданию доступной среды, требуют мобилизации значительных ресурсов. С этой целью была разработана и утверждена государственная программа Российской Федерации «Доступная среда» [7]. На основе и в целях реализации этой программы были разработаны аналогичные программы на региональном уровне [8]. Основной целью программы «Доступная среда» является «создание правовых, экономических и институциональных условий, способствующих интеграции инвалидов в общество и повышению уровня их жизни», в перечень задач по ее реализации включены такие пункты, как «обеспечение равного доступа инвалидов к приоритетным объектам и услугам в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения; обеспечение равного доступа инвалидов к реабилитационным и абилитационным услугам, включая обеспечение равного доступа к профессиональному развитию и трудоустройству инвалидов».
Этапы и сроки реализации программы охватывают период с 2011 до 2025 года, в настоящее время завершается IV этап - 2019 -
2020 годы. По каждой позиции программы определены ответственные исполнители, целевые индикаторы, заложены объемы бюджетных ассигнований для получения ожидаемых результатов. Одним из них является «увеличение доли доступных для инвалидов и других маломобильных групп населения приоритетных объектов социальной, транспортной, инженерной инфраструктуры в общем количестве приоритетных объектов (до 70,7 процента к 2025 году); увеличение доли субъектов Российской Федерации, сформировавших систему комплексной реабилитации и абилитации инвалидов, в том числе детей-инвалидов, соответствующую типовой программе субъекта Российской Федерации, в общем количестве субъектов Российской Федерации (до 100 процентов к 2024 году)». Задачи масштабные и сложные, как вытекает из программы, все необходимые ресурсы государством выделены и должны поступать в распоряжение исполнителей согласно срокам, установленным программой и иными нормативно-правовыми актами.
Вопрос о том, насколько успешно реализуется программа по всем ее направлениям и в масштабах всего государства требует проведения всестороннего анализа в рамках большого исследования, остановимся лишь на таком ее аспекте, как создание транспортной инфраструктуры для инвалидов в городской среде. В целях реализации требования создания для инвалидов доступной транспортной инфраструктуры, в «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», принятого в 2007 году [9, ст.21.1], Федеральным законом от 01.12.2014 N 419-ФЗ введена норма, согласно которой «пассажирам из числа инвалидов обеспечиваются условия доступности их перевозки и перевозки их багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом». Это требование реализуется в соответствии с «Порядком обеспечения условий доступности для пассажиров из числа инвалидов транспортных средств автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, автовокзалов, автостанций и предоставляемых услуг, а также оказания им при этом необходимой помощи» [10, ст. 3]. Перевозчики и владельцы объектов транспортной инфраструктуры обеспечивают:
- «сопровождение пассажиров из числа инвалидов, имеющих стойкие расстройства функций зрения и самостоятельного передвижения, по территории объектов и в транспортных средствах;
- помощь пассажирам из числа инвалидов при передвижении по территории объектов, в том числе при входе в транспортные средства и выходе из них, до места посадки в транспортные средства и от места высадки из них, при оформлении багажа, получении багажа;
- возможность ознакомления с Правилами перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, другой необходимой информацией об условиях перевозки в доступной форме;
- дублирование необходимой для пассажиров из числа инвалидов звуковой и зрительной информации на объектах;
- допуск собаки-проводника на объект, где предоставля-
ются услуги, и к проезду в транспортном средстве при наличии документа, подтверждающего ее специальное обучение;
- возможность для пассажира из числа инвалидов проинформировать о предстоящей поездке и потребности в услугах, оказываемых указанной категории пассажиров при перевозке. автобусами по заказу и легковыми такси».
Задачи по созданию доступной транспортной инфраструктуры в городской среде реализуются поэтапно. С целью повышения уровня доступности для инвалидов транспортных средств, владельцы объектов обязаны проводить обследование объектов, самих транспортных средств (в городской среде - это автобусный, троллейбусный, трамвайный парк, метро) и предоставляемых услуг и составлять паспорт доступности, в которой отражаются краткая характеристика объекта и предоставляемых услуг, оценка соответствия уровня доступности и имеющихся недостатков и предлагаемые решения (с указанием конкретных сроков и объемов работ), необходимых для приведения объекта в соответствие с нормативными требованиями.
Наиболее проблемным в плане обеспечения условий доступности для инвалидов остается метрополитен, в то время как, он является самым удобным, быстрым, доступным и массовым видом транспортной инфраструктуры больших городов. В «Правилах пользования московским метрополитеном» [11], несколько раз упоминается термин «инвалид». Так, п.1.4 закреплена норма, в соответствии с которой «метрополитен обеспечивает безопасную и комфортную перевозку пассажиров всех категорий, в том числе отвечающую требованиям по обеспечению доступа инвалидов и иных маломобильных граждан». Как известно, метро является не только удобным, но и достаточно опасным видом транспорта, если он не обеспечен специальным лифтом, и спуститься под землю можно только на эскалаторе или по лестнице, инвалид, передвигающийся в инвалидной коляске, никак не сможет самостоятельно попасть в вагон поезда. Кроме того, инвалид-колясочник не сможет преодолеть даже турникет, так как проемы между тумбами турникетов достаточно узкие. Эти ограничения в Московском метро сохраняются на старых станциях. Обеспеченность доступа инвалидов в метро оставляет желать лучшего. Невозможность в полной мере пользоваться услугами метрополитена в российских городах серьезным образом ограничивает мобильность инвалидов, в особенности, с опорно-двигательными нозологиями. Такая ситуация не способствует реализации задачи по максимальной интеграции инвалидов в общество.
В последние годы, характеризующиеся активным введением в столице в строй большого числа новых станций метро, ситуация стала меняться к лучшему. Все новые станции метрополитена оснащаются специальными вместительными лифтами, предназначенными для спуска и подъема инвалидов-колясочников.
Проведенный краткий анализ реализации функции государства по созданию доступной среды для инвалидов, в частности доступной городской транспортной инфраструктуры более успешно реализуется в правотворческой сфере, ее организационно-исполнительный аспект нуждается в существенной модернизации.
Библиография:
1. Андрианова В.В., Байрамов Ф.Д., Каирова А.И. и др. Права инвалидов: правовое регулирование, механизмы защиты и реализации: монография: часть II / под ред. Ф.Д. Байрамова, Р.М. Хакимова. - М.: МГГЭУ, 2020. - 134 с.; Альбов А.П. Каирова А.И., Байрамов Ф.Д. Российский и международно-правовой опыт социализации и защиты прав инвалидов: юридический, педагогический и философский аспекты. - М., 2019. - 227 с. и другие.
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru (дата обращения 24.07.2020).
3. Минтруд назвал число инвалидов в России. https://www.interfax.ru/russia/686454 (дата обращения 25.07.2020).
4. Конвенция о правах инвалидов (Заключена в г. Нью-Йорке 13.12.2006) // Собрание законодательства РФ. 11 февраля 2013 г. N 6. Ст. 468.
5. Федеральный закон от 24.11.1995 N 181-ФЗ (ред. от 24.04.2020) «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.07.2020) // Собрание законодательства РФ. - 27.11.1995. - N 48. - Ст. 4563.
6. Конвенция о правах инвалидов (Заключена в г. Нью-Йорке 13.12.2006) // Собрание законодательства РФ. 11 февраля 2013 г. N 6. Ст. 468.
7. Постановление Правительства РФ от 29.03.2019 N 363 (ред. от 28.12.2019) Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Доступная среда» // Собрание законодательства РФ. - 15.04.2019. - N 15 (часть II). - Ст. 1746 (начало); Собрание законодательства РФ. - 15.04.2019. - N 15 (часть III). - Ст. 1746 (продолжение).
8. К примеру: Региональная программа «Доступная среда» на 2019 - 2021 годы (с изменениями на 30 декабря 2019 года) (принята Постановлением Правительства Ярославской области от 30.12.2019 г. №962-п); Государственная программа Алтайского края «Доступная среда в Алтайском крае» (Утверждена Постановлением Администрации Алтайского края от 29 апреля 2016 г. N 152 (в ред. Постановления Правительства Алтайского края от 19.11.2019 N 457); Государственная программа Воронежской области «Доступная среда» (Утверждена постановлением правительства Воронежской области от 31.12.2013 N 1194) (в ред. Постановления правительства Воронежской области от 07.02.2019 N106); Государственная программа Республики Дагестан «Доступная среда» (Утверждена постановлением Правительства Республики Дагестан от 23 января 2019 г. N 8); Государственная программа Псковской области «Доступная среда для инвалидов и иных маломобильных групп населения» на 2014-2020 годы (утверждена Постановлением администрации Псковской области от 28 октября 2013 года N 490 (с изменениями на 18 апреля 2017 года); Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации: http://docs.cntd.ru/document/460270992 (дата обращения 23.08.2020 г.).
9. Федеральный закон от 08.11.2007 N 259-ФЗ (ред. от 18.03.2020)
«Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта» // Собрание законодательства РФ. - 12.11.2007. - N 46. Ст. 5555.
10. Приказ Минтранса России от 01.12.2015 N 347 «Об утверждении Порядка обеспечения условий доступности для пассажиров из числа инвалидов транспортных средств автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, автовокзалов, автостанций и предоставляемых услуг, а также оказания им при этом необходимой помощи» (Зарегистрировано в Минюсте России 06.05.2016 N 42032) // http://www.consultant.ru (дата обращения 06.09.2020 г.).
11. Постановление Правительства Москвы от 16.09.2008 N 844-ПП (ред. от 19.04.2016) «Об утверждении Правил пользования Московским метрополитеном» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. - N 55. - 30.09.2008.
