CC BY
20
DOI 10.24412/2227-7315-2021-6-93-99
УДК 340.132
С.А. Белоусов, Н.И. Сухова
ФАКТОРЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ ГРАЖДАН-ИНВАЛИДОВ В СФЕРЕ ОКАЗАНИЯ ТРАНСПОРТНЫХ УСЛУГ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДОСТУПНОСТИ ТРАНСПОРТНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ
Введение: объемное нормативное опосредование общественных отношений, участниками которых выступают лица с ограниченными возможностями, к сожалению, не исключает вакуумных проявлений в правовом регулировании указанных отношений, противоречивости и неопределенности их регламентации. Цель: определение возможных вариантов и способов изменения ситуации в реализации прав лиц с ограниченными возможностями здоровья в сфере транспортного обслуживания. Методологическая основа: метод анализа, формально-юридический метод, статистический подход. Результаты: предложенные авторами рекомендации по повышению качества регулирования отношений в сфере оказания транспортных услуг и обеспечения доступности транспортной инфраструктуры для лиц с ограниченными возможностями. Выводы: наличие организационных, и правовых недочетов в сфере правотворчества и правоприменения выступает фактором противодействия реализации гражданами-инвалидами прав при получении услуг на транспорте.
Ключевые слова: закон, подзаконный акт, противодействие закону, права граждан-инвалидов, транспортная услуга, правовая неопределенность, реализация права.
S.A. Belousov, N.I. Sukhova
FACTORS THAT IMPEDE THE REALIZATION OF THE RIGHTS OF CITIZENS WITH DISABILITIES IN THE PROVISION OF TRANSPORTATION SERVICES AND ACCESSIBILITY OF TRANSPORT INFRASTRUCTURE
Background: voluminous normative mediation of social relations, participants of which are persons with disabilities, unfortunately, does not exclude vacuum manifestations in the legal regulation of these relations, inconsistency and uncertainty of regulation.
© Белоусов Сергей Александрович, 2021 6
Доктор юридических наук, доцент, проректор по научной работе, заведующий кафедры теории госу- 1 дарства и права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: pnr@ssla.ru )
© Сухова Надежда Ивановна, 2021 2
Кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права (Саратовская государственная S
юридическая академия), Уполномоченный по правам человека в Саратовской области; е-mail: sukhova777@ yandex.ru
© Belousov Sergey Aleksandrovich, 2021
Doctor of law, Associate Professor, Head of the Theory of state and law department, Vice-rector for scientific work, Head of the Department of Theory of State and Law (Saratov State Law Academy) © Sukhova Nadezhda Ivanovna, 2021
Candidate of law, Associate Professor, Department of Theory of state and law (Saratov State Law Academy), Ombudsman for Human Rights in the Saratov region 93
Objective: is to identify possible options and ways to change the situation in the realization of the rights of persons with disabilities in the field of transport services. Methodology: the tools of the method of analysis, formal-legal, statistical approach. Results: recommendations proposed by the author to improve the quality of regulation of relations in the provision of transportation services and accessibility of transport infrastructure for persons with disabilities. Conclusions: the presence of organizational and legal shortcomings in the sphere of lawmaking and law enforcement are factors that prevent citizens with disabilities from exercising their rights to receive transportation services.
Key-words: law, bylaw, opposition to the law, rights of citizens with disabilities, transport service, legal uncertainty, realization of the right.
Российская Федерация более четверти века назад, переживая нелегкие времена после распада Советского Союза, взяла на себя обязательства проводить политику, направленную на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Особое внимание уделялось наиболее уязвимым и незащищенным группам населения, осуществлялась государственная поддержка детства, инвалидов и пожилых граждан, развивалась система социальных служб, устанавливались государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Между тем успешная реализация указанных конституционных положений зависит от ряда факторов, имеющих различную природу, характер и значение. Архиважной, конечно же, выступает классическая диалектическая связь цели и средств развития отношений, составляющих соци-я альное направление деятельности государства. Цель должна быть достижимой л. и адекватной уровню общественного развития, а средства — пригодными для
т
я достижения поставленной цели. Неграмотная постановка цели и необдуманный
% выбор средств ее достижения неизменно приведет к фиаско. I Инструментальная составляющая социального развития и государственной
1 социальной политики весьма разнородна. Основным ее «силовым агрегатом» | выступает сплав экономического и юридического блоков — нормативной осно-| вы социальной государственной политики, системы социально обусловленного, | качественного и сбалансированного законодательства. Отметим, что обеспечение
2 социальной деятельности государства правовыми средствами вряд ли может быть ° охарактеризовано однозначно положительно. Несомненно, разработано и при-ж нято большое количество актов высшей силы в продолжение конституционных | положений, просматривается ориентир на международные стандарты гарантий е социальных прав человека и прав малообеспеченных групп населения, активно ° используется потенциал доктринально-правовых источников. Все это получает
о
° положительную оценку и не порождает сомнений в оправданности применения
го
¿3 разнообразных юридических составляющих в области развития социальной | сферы отношений и справедливости в ней. Однако наличие большого количества $ нормативного материала, частые его изменения, к сожалению, не исключают вакуумных проявлений в правовом регулировании указанных отношений, противоречивости и неопределенности регламентации, что дает возможность говорить о несистемности, несбалансированности и неэффективности правовых средств реализации идеи социального государства.
В правовом регулировании социальной сферы можно обнаружить несколько 94 срезов, выделяемых по разным критериям: категории лиц, тематика отношений,
цели правового регулирования и др. Одним из этого множества регулятивных анклавов является система норм, направленных на упорядочение отношений в области оказания транспортных услуг и обеспечения доступности транспортной инфраструктуры для граждан-инвалидов.
Указанная видовая группа отношений — часть более широкой группы, объединяющей практические вопросы доступности социальной среды для инвалидов. Однако регламентация вида отношений не ограничивается применением нескольких норм или содержащих их актов, а требует сложной взаимосвязи частей системы, поэтому дефекты и нарушение функциональности в правовом регулировании не исключены.
Вопросы оказания транспортных услуг и доступности транспортной инфраструктуры для лиц, ограниченных по состоянию здоровья, стали предметом регулирования ряда нормативных правовых актов. В их числе: Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 2 июля 2021 г.)1, Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (в ред. от 11 июня 2021 г.)2, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 1 июля 2021 г.)3, Постановление Правительства РФ от 10 февраля 2020 г. № 115 «О порядке распространения на граждан из числа инвалидов III группы норм части девятой статьи 15 Федерального закона „О социальной защите инвалидов в Российской Федерации"»4, Приказ Минтранса России от 6 ноября 2015 г. № 329 «Об утверждении Порядка обеспечения условий доступности для пассажиров из числа инвалидов пассажирских вагонов, вокзалов, поездов дальнего следования и предоставляемых услуг на вокзалах и в поездах дальнего следования» — зарегистрирован в Минюсте России 10 февраля 2015 г. № 40063 (в ред. от 27 сентября 2017 г.)5, Приказ Минтранса России от 1 декабря 2015 г. № 347 «Об утверждении Порядка обеспечения условий доступности для пассажиров из числа инвалидов транспортных средств автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, автовокзалов, автостанций и предоставляемых услуг, а также оказания им при этом необходимой помощи»: зарегистрирован в Минюсте России 6 мая 2016 г. № 420326, Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 16 октября 2020 г. № 30 «Об утверждении санитарных правил СП 2.5.3650-20 "Санитарно-эпидемиологические требования к отдельным видам транспорта и объектам транспортной инфраструктуры"»7.
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 29, ч. 1, ст. 4346; 2021. № 27, ч. I, ) ст. 5165. 2
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 52, ч. 1, ст. 7007; 2021. № 24, ч. I, S ст. 4188.
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. 1, ст. 1; 2021. № 27, ч. I, ст. 5114.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 7, ст. 842.
5 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2016. № 5; Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 25.10.2021).
6 См.: Российская газета. 2016. 6 июня.
7 См.: Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 25.10.2021). 95
Основными недочетами названных нормативных актов выступают правовая неопределенность, например в определении транспортных услуг и в отнесении (неотнесении) их к числу социальных услуг, отсутствие четких критериев дифференциации услуг на социальные и иные, минимизация ответственности за нарушение социально-технических норм в области обеспечения доступности транспортных услуг и транспортной инфраструктуры, отсутствие средств нормативной связанности актов, регламентирующих закупочные процедуры и др. Отмеченные недостатки правового среза развития социальной сферы и проведения государственной политики в ней не должны восприниматься абсолютно. Их констатация не должна приводить к формированию исключительно негативного оценочного отношения к системе законодательства и его претворения в жизнь — напротив, объективный взгляд на реальную ситуацию с юридической составляющей в деятельности по осуществлению социальной функции государства направлен на позитивные изменения, преодоление имеющихся проблем, так или иначе связанных с вопросами реализации прав граждан, в отношении которых рассчитаны меры государственной поддержки в сфере оказания транспортных услуг и доступности транспортной инфраструктуры.
Все имеющиеся затруднения реализации прав граждан-инвалидов в обозначенной сфере предлагаем условно разделить на три разновидности в соответствии со следующими факторами:
состоянием правового регулирования; качеством оказываемой услуги;
качеством и безопасностью транспортной инфраструктуры. Проблемы, возникающие вследствие влияния первой группы факторов, можно наглядно продемонстрировать. Так, транспортная услуга для граждан-инвалидов не включена в перечень социальных услуг, оказываемых в рамках государственной поддержки указанной категории лиц. Согласно Федеральному закону от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ социальной услугой признается действие (действия) в сфере социального обслуживания по оказанию постоянной, периодической, разовой, срочной помощи гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятельности и (или) расширения его возможностей при самостоятельном обеспечении своих основных потребностей. Статьи 20 и 21 данного Федерального закона, а также изданное на его основе Постановление Правительства РФ от 24 ноября 2014 г. № 1236 «Об утверждении примерного перечня социальных услуг по видам социальных услуг» (в ред. от 14 декабря 2020 г.)1 не относят транспортные услуги инвалидам к числу социальных, даже если они связаны с передвижением к месту лечения или с увеличением коммуникативного потенциала инвалида.
Этот мелкий недостаток законодательства порождает крупные организационные затруднения, которые выражаются, например, в невозможности некоммерческим организациям инвалидов, имеющим специализированные транспортные средства, войти в число поставщиков социальных услуг, оказывать их и получать соответствующие компенсации. Это также снижает возможности самих инвалидов воспользоваться транспортом таких организаций. Кроме того, описанная реальность затрудняет достижение цели трансформации порядка оказания социальных услуг — смену государственных поставщиков социальных услуг на негосударственные организации.
96
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 48, ст. 6872; 2020. № 51, ст. 8469.
Приведенный пример можно рассматривать как проявление противодействия осуществлению закона на законодательном уровне, возникшего вследствие отсутствия достаточной изученности вопроса о природе транспортной услуги и исключения ее из числа социальных услуг.
Отсутствие единой универсальной регламентации требований к транспортным средствам, используемым для перевозки пассажиров в межмуниципальном сообщении, ведет к снижению обязательных технических показателей приспособленности этих средств к перевозке пассажиров, относящихся к маломобильным группам населения, в том числе инвалидов. Так, постановлением главы Энгельсского муниципального района Саратовской области изменена шкала определения пригодности транспортного средства для перевозок. Показатель наличия в автобусах специального оборудования для безопасной посадки/высадки и перевозки пассажиров из числа инвалидов снижен вдвое, что ведет к увеличению на маршрутах транспортных средств, непригодных для перевозок инвалидов. Считаем, что принятие главой района такого постановления свидетельствует о противодействии реализации закона, выраженном в нормативном акте муниципального уровня. Одна из причин такого противодействия видится в реальной обстановке, складывающейся в муниципальном транспортном сообщении, обеспечиваемом не муниципальным, а частным перевозчиком. Для последнего оборудование микроавтобуса «Газель» местами для инвалидов означает потерю части прибыли, поэтому требования к пригодности транспортного средства для перевозки снижаются. Невысокое качество оказываемой услуги по перевозке также вызывает проблемы реализации прав граждан-инвалидов в сфере оказания транспортных услуг. Остановимся на некоторых из них. ш
Как было отмечено, показатели приспособленности единиц транспорта для и использования инвалидами низкие. Так, Министерство транспорта и дорожного а хозяйства Саратовской области оценивает уровень показателей доступности для О инвалидов объектов и услуг на автобусах лишь на уровне 19,9%, то есть из 2100 О транспортных средств лишь 417 единиц приспособлены для целей перевозки рас- О'
п
сматриваемой категории граждан. Кроме того, специальные платформы, которы- а ми оснащены городские автобусы для поднятия инвалида в салон, на практике не в используются из-за особенностей организации движения по маршруту или из-за О незнания водителем возможностей управляемого им транспортного средства. ю
Т5
Указанные выше недостатки проявляются чаще, получая менее сдержанные | оценки, на территориях, присоединенных к г. Саратову и образующих соответ- к ствующую агломерацию. а
Плачевная ситуация сложилась в сообщении внутрирегиональном, где основ- | ная нагрузка по перевозке пассажиров приходится на маршрутные такси — «Га- | зели», салон которых не способен разместить, например, инвалида на коляске. ¡§ Следствием действия факторов третьей группы выступают проблемы, об- 11 условленные низкой обеспеченностью доступности и безопасности объектов транспортной инфраструктуры, особенно объектов железнодорожного транс- 8 портного обеспечения. По данным Саратовской транспортной прокуратуры, наряду с принимаемыми Приволжской железной дорогой мерами сохраняются риски для жизни и здоровья граждан, в том числе и инвалидов: ряд пассажирских платформ, пешеходных мостов и переходов через железнодорожные пути остаются в ненадлежащем техническом состоянии и требуют приведения их в соответствие с регламентами и нормативами. Сохраняется опасность, вызванная 97
отсутствием безопасных подходов к объектам транспортной инфраструктуры, освещения и обустроенных тротуаров при железных дорогах и станциях.
Напряженность в описанной ситуации нарастает также в связи с тем, что обязанность по обустройству некоторых объектов транспортной инфраструктуры на железной дороге лежит на органах местного самоуправления, которые из-за недостаточного финансирования не могут выполнить ее своевременно и качественно. Все это усугубляется недостаточным взаимодействием руководства железной дороги и органов муниципальной власти.
Еще один пример трудностей в реализации прав инвалидов связан с несоблюдением технических требований к установке бордюров при ремонте тротуаров, на что обращает внимание Саратовская областная организация Всероссийского общества инвалидов. Основное нарекание заключается в нарушении требований по высоте бордюра в месте, предназначенном для заезда инвалидной коляски на 2 и более сантиметра, что затрудняет передвижение инвалида.
Приведенные ранее данные свидетельствуют о наличии факторов, вызывающих затруднения в реализации прав инвалидов в сфере оказания транспортных услуг и доступности объектов транспортной инфраструктуры, что перерастает в системные проблемы. Поэтому государственной власти и гражданскому обществу нельзя останавливаться на сделанном — нужно стремиться усиливать взаимодействие в решении обозначенных проблем. Только обоюдоответственные подходы к сложившейся ситуации способны обеспечить успех в направлении позитивных изменений ситуации.
Результаты обсуждения в рамках рабочего совещания с представителями профильных ведомств и организаций и анализ разных вопросов, касающихся доступности транспортных услуг и объектов транспортной инфраструктуры для инвалидов легли в основу представленных ниже рекомендаций:
на федеральном уровне провести исследование транспортной услуги на предмет возможности ее включения в число социальных услуг. При положительном решении вопроса внести изменения в действующее законодательство, а именно в Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ, в Постановление Правительства РФ от 24 ноября 2014 г. № 1236;
на региональном уровне разработать программы для обеспечения последовательного повышения качества и доступности социальных услуг и создать условия для расширения участия социально ориентированных некоммерческих организаций в их реализации;
усилить или установить более тесное информационное взаимодействие Минздрава области и руководства Приволжской железной дороги; в рамках этого взаимодействия производить обмен информацией о количестве плановых выездов граждан-инвалидов в центры оказания медицинской помощи в другие города и страны;
продолжить работу по обеспечению дорожной доступности объектов социальной инфраструктуры и безопасных подходов к объектам транспортной инфраструктуры (имея в виду в т.ч. освещение, обустроенные тротуары, мосты и переходы);
на постоянной основе проводить инструктаж водителей и кондукторов общественного транспорта по вопросам предоставления транспортных услуг лицам с ограниченными возможностями здоровья;
на муниципальном уровне обеспечить разработку и принятие таких нормативных критериев допуска транспортных средств к перевозкам пассажиров, которые учитывали бы права и интересы граждан-инвалидов.
Наконец, последняя рекомендация в числе представленных, но первая по значимости — помнить о человечности в человеке! Многие вопросы в рамках заявленной темы находятся за пределами правового регулирования и различного рода инструкций, поэтому решать их нужно, призвав на помощь гуманность и совесть.
п
о
го
о
X
О
Хс о
о
д
ш тз
0 т го П>
1 I О
Хс
5
тз
X
д
^
X ф
о
X
о
Хс а
ж ш
д
ф §
ю
