CC BY
272. Указ Президента Российской Федерации от 16.08.2021 № 478 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2021
- 2021 годы»
3. Методические материалы [Электронный ресурс]. // Режим доступа: https://rostrud.gov.ru/rostrud/protivodeystvie-korruptsii/metodicheskie-materialy/. - Загл. с экрана.
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 21.01.2015 № 29 «Об утверждении Правил сообщения работодателем о заключении трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) с гражданином, замещавшим должности государственной и муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации».
5. «У нас должна быть обратная связь с людьми». - Интервью Генерального прокурора Игоря Краснова [Электронный ресурс]. // Режим доступа: https://www.kommersant.ru/doc/4483665. - Загл. с экрана.
6. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 ноября 2017 г. N 46 г. «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судьями дел о привлечении к административной ответственности по статье 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
References and Sources
1. «Koncepciya obshchestvennoj bezopasnosti v Rossijskoj Federacii» (utv. Prezidentom RF 14.11.2013 № Pr-2685.
2. Ukaz Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 16.08.2021 № 478 «O Nacional'nom plane protivodejstviya korrupcii na 2021 - 2021 gody»
3. Metodicheskie materialy [Elektronnyj resurs]. // Rezhim dostupa: https://rostrud.gov.ru/rostrud/protivodeystvie-korruptsii/metodicheskie-materialy/.
- Zagl. s ekrana.
4. Postanovlenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 21.01.2015 № 29 «Ob utverzhdenii Pravil soobshcheniya rabotodatelem o zaklyuchenii trudovogo ili grazhdansko-pravovogo dogovora na vypolnenie rabot (okazanie uslug) s grazhdaninom, zameshchavshim dolzhnosti gosudarstvennoj i municipal'noj sluzhby, perechen' kotoryh ustanavlivaetsya normativnymi pravovymi aktami Rossijskoj Federacii».
5. «U nas dolzhna byt' obratnaya svyaz' s lyud'mi». - Interv'yu General'nogo prokurora Igorya Krasnova [Elektronnyj resurs]. // Rezhim dostupa: https://www.kommersant.ru/doc/4483665. - Zagl. s ekrana.
6. Postanovlenie Plenuma Verhovnogo Suda Rossijskoj Federacii ot 28 noyabrya 2017 g. N 46 g. «O nekotoryh voprosah, voznikayushchih pri rassmotrenii sud'yami del o privlechenii k administrativnoj otvetstvennosti po stat'e 19.29 Kodeksa Rossijskoj Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah».
ИВАНОВА НАИЛЯ АХМЕТОВНА - кандидат социологических наук, доцент Волгоградского государственного университета (ivanova_na@volsu.ru).
АБЕЗИН ДЕНИС АЛЕКСАНДРОВИЧ - кандидат юридических наук, доцент Волгоградского института управления (abezin-da@ranepa.ru).
IVANOVA, NAILYA A. - Ph.D. in Sociology, Associate Professor, Volgograd State University (ivanova_na@volsu.ru). ABEZIN, DENIS ALEXANDROVICH - Ph.D. in Law, Associate Professor of the Volgograd Institute of Management.
УДК 342.075 DOI: 10.24412/2411-2275-2021-4-79-83
ЭФРИКЯН Р.А., ГОЛУБИХИНА Н.В., БЕСКОРОВАЙНАЯ Е.С. НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РАЗРАБОТКЕ И УТВЕРЖДЕНИИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ
Ключевые слова: полномочия, местное самоуправление, карты, генеральный план, функциональные зоны, территориальные зоны.
В статье проведен анализ положений ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Градостроительного кодекса РФ в части нормативного регулирования градостроительной документации муниципального образования и полномочий его органов и должностных лиц в данной сфере. Показано, что в городских и сельских поселениях, а также городских округах территориальное планирование основывается на институте генеральных планов развития муниципальных образований. Генеральный план города (а равно поселения) является основным юридическим градостроительным документом. Поскольку значительная часть информации в генеральном плане города строится на основе сведений, содержащихся в документах территориального планирования и субъектов Российской Федерации, авторы полагают, что принятие генерального плана города следует производить после утверждения соответствующих документов территориального планирования федерального и регионального уровней. В связи с этим требуется уточнить соотношение понятий территориальных и функциональных зон.
EFRIKYAN, R.A., GOLUBIKHINA, N.V., BESKOROVAYNAYA, E.S. REGULATORY AND LEGAL REGULATION OF THE POWERS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT BODIES IN THE DEVELOPMENT AND APPROVAL OF URBAN PLANNING DOCUMENTATION
Key words: powers, local self-government, maps, master plan, functional zones, territorial zones.
The article analyzes the provisions of the Federal Law "On the General Principles of Organization of Local Self-Government in the Russian Federation" and the Urban Planning Code of the Russian Federation in terms of normative regulation of urban planning documentation of the municipality and the powers of its bodies and officials in this area. It is shown that in urban and rural settlements, as well as urban districts, territorial planning is based on the institution of master plans for the development of municipalities. The general plan of the city (as well as the settlement) is the main legal urban planning document. Since a significant part of the information in the general plan of the city is based on the information contained in the documents of territorial planning and the subjects of the Russian Federation, the authors believe that the adoption of the general plan of the city should be made after the approval of the relevant documents of territorial planning at the federal and regional levels. In this regard, it is necessary to clarify the relationship between the concepts of territorial and functional zones.
Градостроительная документация занимает достаточно важное место в нормативном правовом регулировании и осуществлении строительной деятельности на территории муниципального образования. Широкие полномочия органов местного самоуправления в
разработке и утверждении градостроительной документации и, соответственно, в правоприменительной деятельности муниципалитетов определены действующим законодательством. Именно органы местного самоуправления организуют разработку и утверждают изначальные, наиболее распространенные в градостроительной деятельности документы, а также иные градостроительные документы, необходимые для того, чтобы начать строительство капитальных объектов на территории муниципальных образований.
Состав градостроительной документации, в соответствии с действующим законодательством, является довольно сложным, и пока далеко не во всех муниципальных образованиях удается на практике выдерживать все требования законодательных норм, предъявляемые к этой документации. В порядке общей тенденции следует отметить также, что градостроительная документация актуальна практически для всех городских округов, для многих городских поселений, и менее актуальна для муниципальных районов и сельских поселений. Причины такого положения обусловлены, прежде всего, тем, что наибольшие объемы капитального строительства сосредотачиваются в городах. В сельских населенных пунктах строительство связано в основном с сооружением индивидуальных жилых домов, для которых градостроительная документация сравнительно проще и неплохо отработана на практике. В муниципальных районах градостроительная документация для межселенной территории разрабатывается лишь в тех районах, где имеется такая территория (это сравнительно небольшая часть России - в основном в Сибири и на Дальнем Востоке).
Что касается схемы территориального планирования муниципального района, то, с точки зрения собственно строительной деятельности, она большого практического значения не имеет (за исключением муниципальных районов с высокой плотностью населения - это в основном Московская область и прилегающая к Санкт-Петербургу часть Ленинградской области), поскольку, такого рода схемы применительно к сфере строительства должны трансформироваться в генеральные планы входящих в состав района городских и сельских поселений, и уже в этих генпланах находят отражение вопросы практического строительства. Не случайно на официальных интернет-сайтах муниципальных районов такие схемы, как правило, не размещаются по той простой причине, что они не разработаны. А не разрабатываются они, в свою очередь, по причине невостребованности и отсутствия необходимых ресурсов, хотя, безусловно, объективно такие схемы необходимы. Однако в силу причин разного рода (плохое финансирование, недостаток инвесторов, нехватка специалистов и др., из-за чего перспективы развития направлений районного масштаба зачастую отнюдь не оптимистические) пока в большинстве муниципальных районов схемы территориального планирования (своеобразные генпланы районов) не являются первоочередной задачей.
Согласно ст. 19 ГрадК РФ, схема территориального планирования муниципального района включает в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения [1]. Схема территориального планирования муниципального района содержит положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы).
В целях утверждения схемы территориального планирования муниципального района осуществляется подготовка соответствующих материалов по обоснованию ее проекта в текстовой форме и в виде карт (схем). На картах (схемах) в составе материалов по обоснованию проекта схемы территориального планирования муниципального района отображаются: 1) информация о состоянии соответствующей территории, о возможных направлениях ее развития и об ограничениях ее использования; 2) предложения по территориальному планированию. Информация, в свою очередь, отображается на следующих картах (схемах): 1) карты (схемы) использования территории муниципального района; 2) карты (схемы) ограничений, утверждаемые в составе схем территориального планирования Российской Федерации, схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, генеральных планов поселений, в том числе карты (схемы) границ территорий объектов культурного наследия, карты (схемы) границ зон с особыми условиями использования территорий, карты (схемы) границ территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, карты (схемы) границ зон негативного воздействия объектов капитального строительства местного значения в случае размещения таких объектов; 3) карты (схемы) с отображением результатов анализа комплексного развития территории и размещения объектов капитального строительства
местного значения, в том числе с учетом результатов инженерных изысканий; 4) иные карты (схемы). Согласно ст. 20 ГрадК РФ [1] и ст. 15, 35 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2], схема территориального планирования муниципального района, в том числе внесение изменений в такую схему, утверждаются представительным органом местного самоуправления муниципального района.
В соответствии с ч.7 ст.21 ГрадК РФ, в случае непоступления от указанных в частях 6-6.2 органов в установленный срок в орган местного самоуправления муниципального района заключений на проект схемы территориального планирования муниципального района такой проект считается согласованным с указанными органами. В случае поступления заключений с несогласием с проектом схемы территориального планирования муниципального района с обоснованием принятых решений, глава местной администрации муниципального района в течение пятнадцати дней со дня истечения установленного срока согласования такого проекта принимает решение о создании согласительной комиссии.
На основании документов и материалов, представленных согласительной комиссией, глава местной администрации муниципального района вправе принять решение о направлении согласованного или не согласованного в определенной части проекта схемы территориального планирования муниципального района в представительный орган местного самоуправления муниципального района или об отклонении проекта схемы территориального планирования муниципального района и о направлении его на доработку (ч.12 ст. 21 ГрадК РФ).
По нашему мнению, полномочия по вопросам такого рода должны быть не у главы администрации, а у главы муниципального образования (то есть у главы муниципального района). Помимо этого, мы полагаем, что нецелесообразно предоставлять право главе администрации отправлять проект на доработку, поскольку, во-первых, это может привести в неоправданному затягиванию в решении данного вопроса, и, во-вторых, нелогично, чтобы проект, разработанный специалистами, оценивало с принятием решения об отклонении должностное лицо, не являющееся специалистом. В данном случае целесообразно, чтобы проект после его обязательной публикации был внесен в представительный орган местного самоуправления, а уже тот после обсуждения (сначала на комитетах и комиссиях, а потом на пленарном заседании), в том числе с участием специалистов и заинтересованных физических и юридических лиц, может при необходимости принять решение о направлении проекта на доработку. В этом же контексте мы полагаем необходимым дополнить ч. 10 ст. 35 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» исключительным полномочием представительного органа муниципального района в виде утверждения схемы территориального планирования муниципального района.
Как отмечалось, создание схемы территориального планирования муниципального района - чрезвычайно сложное и дорогостоящее мероприятие, которые выполняются проектными институтами. Если учесть, что проектных институтов немного, а муниципальных районов -тысячи, в абсолютном большинстве которых, к тому же, бюджет дотационный, то становится ясным, что в обозримом будущем значительная часть муниципальных районов не будет иметь полноценных схем территориального планирования. В этой связи мы полагаем, что нужно ставить вопрос таким образом, чтобы финансирование данный проектных работ осуществлялось из федерального бюджета.
Организация территориального планирования сдерживается в техническом и организационном отношении, прежде всего, отсутствием качественных плановых материалов и недостатком средств. Последняя проблема наиболее актуальна для сельских поселений и муниципальных районов. К тому же большинство документов территориального планирования субъектов РФ, прошедшие процедуру согласования, не получили положительного заключения. В частности, допускаются ошибки в отображении на схеме существующих и планируемых границ федеральных земель, сформулированные цели и задачи территориального планирования не соответствуют законодательству РФ в сфере градостроительства, структура проектов схем не соответствует требованиям Градостроительного кодекса РФ, в графической части зачастую отсутствуют карты /схемы/, обязательные для разработки. Очевидно, что для недопущения такого рода недостатков, необходимо, помимо федерального финансирования, создание набора модульных, типовых схем территориального планирования - эту задачу целесообразно возложить
на органы государственной власти субъектов РФ - по аналогии с тем, как делаются разрабатываются модульные проекты уставов муниципальных образований и других муниципальных правовых актов [3, с.83].
Применительно к городским и сельским поселениям, а также к городским округам территориальное планирование основывается на институте генеральных планов развития муниципальных образований. Генеральный план города (а равно поселения - в дальнейшем, для удобства, это будет подразумеваться, за исключением соответствующих оговорок) является основным юридическим градостроительным документом, определяющим, в интересах населения и с учетом государственных задач, направления и границы территориального развития города на перспективу 25-30 лет, функциональное назначение и строительное зонирование территории, распределение земель по видам собственности, принципиальные решения по размещению объектов общегородского, общепоселкового назначения, транспортному обслуживанию, инженерному оборудованию и благоустройству, защите территории от опасных природных и техногенных процессов, охране природного и историко-культурного наследия, очередности освоения территории. Качество генпланов существенно влияет на состояние социально-экономического развития муниципального образования [4, 5].
На картах, содержащихся в генеральном плане города, должны отображаться (ч. 6 - 7 ст. 23 ГрадК РФ): границы города; границы земель сельскохозяйственного назначения; границы земель для обеспечения космической деятельности; границы земель обороны и безопасности; границы земель иного специального назначения; границы земель лесного фонда; границы земель водного фонда; границы земель особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения; существующие и планируемые границы земель промышленности, энергетики, транспорта, связи; границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон; границы территорий объектов культурного наследия; границы зон с особыми условиями использования территорий и т.д.
При этом значительная часть указанной информации должна воспроизводиться в генеральном плане города на основе сведений, содержащихся в документах территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (данные аспекты нами не рассматриваются). В связи с этим можно предположить, что принятие генерального плана города в том виде, который соответствует положениям ГрадК РФ, может производиться только после утверждения соответствующих документов территориального планирования федерального и регионального уровней [6, с. 29]. В основу системы территориального планирования положен принцип функционального деления территории. Функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (п. 5 ч. 1 ст. 1 ГрадК РФ). Кроме понятия «функциональные зоны» законодательство оперирует понятием «территориальные зоны» (п. 7 ч. 1 ст. 1 ГрадК РФ), к которым относятся зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. При этом в ст. 35 ГрадК РФ дается характеристика видов и состава территориальных зон. Аналогичные положения закреплены в ст. 85 ЗК РФ. В муниципально-правовой литературе в этой связи особое внимание обращается на так называемые «красные линии» [7, с. 457], однако мы не считаем целесообразным углубляться в эти детали, которые носят скорее технический характер.
Однако функциональные зоны, которые упоминаются во многих статьях ГрадК РФ и которые важны для органов местного самоуправления для решения вопросов градостроительства, законодателем не определены. Мы полагаем, что это необходимо сделать, тем более, что в п. 2 ч. 1 ст. 34 ГрадК РФ предписывается при определении территориальных зон учитывать функциональные зоны и параметры их планируемого развития. В связи с этим требуется также уточнить соотношение понятий территориальных и функциональных зон.
Литература и источники
1.Федеральный закон № ФЗ-131 от 6 октября 2003 г. (в ред. 01. 07. 2021 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М.: «Проспект», 2021.
2. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 02.07.2021). М.: «Проспект», 2021.
3. Чермит А.Ю. Устав муниципального образования в системе регуляторов муниципально-правовых отношений. Дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2011.
4. Жуков Д.М. Управление краевым промышленным городом в современных условиях (на примере Воронежа). Дис. ... канд. экон.наук. М., 1994.
5. Зайченко В.Л. Правовое регулирование материально-финансового обеспечения местного самоуправления в городе. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995.
6. Андрианов Н.А. Территориальное планирование как основа регулирования городской застройки // Правовые вопросы строительства. 2005. № 2.
7. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: «Проспект», 2013.
References and Sources
1. Federal'nyj zakon N° FZ-131 ot 6 oktyabrya 2003 g. (v red. 01. 07. 2021 g.) «Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii». M.: «Prospekt», 2021.
2. Gradostroitel'nyj kodeks Rossijskoj Federacii ot 29.12.2004 N 190-FZ (red. ot 02.07.2021). M.: «Prospekt», 2021.
3. Chermit A.Yu. Ustav municipal'nogo obrazovaniya v sisteme regulyatorov municipal'no-pravovyh otnoshenij. Dis. ... kand. yurid. nauk. Krasnodar, 2011.
4. Zhukov D.M. Upravlenie kraevym promyshlennym gorodom v sovremennyh usloviyah (na primere Voronezha). Dis. . kand. ekon.nauk. M., 1994.
5. Zajchenko V.L. Pravovoe regulirovanie material'no-finansovogo obespecheniya mestnogo samoupravleniya v gorode. Dis. ... kand. yurid. nauk. M., 1995.
6. Andrianov N.A. Territorial'noe planirovanie kak osnova regulirovaniya gorodskoj zastrojki // Pravovye voprosy stroitel'stva. 2005. N° 2.
7. Kutafin O.E., Fadeev V.I. Municipal'noe pravo Rossijskoj Federacii. M.: «Prospekt», 2013.
ЭФРИКЯН РУБЕН АЛЬБЕРТОВИЧ - кандидат юридических наук, доцент, кафедра конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России (kiap_krdu@mvd.ru).
ГОЛУБИХИНА НАТАЛЬЯ ВАЛЕРЬЯНОВНА - заместитель начальника кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России, кандидат юридических наук (kiap_krdu@mvd.ru). БЕСКОРОВАЙНАЯ ЕЛЕНА СЕРГЕЕВНА - старший преподаватель кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России (kiap_krdu@mvd.ru).
EFRIKYAN, RUBEN A. - Ph.D. in Law, Associate Professor, Department of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (kiap_krdu@mvd.ru).
GOLUBIKHINA, NATALIA V. - Ph.D. in Law, Deputy head of the Department of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the Ministry of internal Affairs (kiap_krdu@mvd.ru).
BESKOROVAYNAYA, ELENA S. - Senior Lecturer of the Department of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the Ministry of internal Affairs (kiap_krdu@mvd.ru).
УДК 342.9 DOI: 10.24412/2411-2275-2021-4-83-88
ЭФРИКЯН Р.А., ВЛАСЕНКО Е^. ПАССАЖИРСКИЙ ТРАНСПОРТ ОБЩЕГО ПОЛЬЗОВАНИЯ В СИСТЕМЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ
Ключевые слова: полномочия, органы местного самоуправления, муниципальное образование, транспортная инфраструктура, транспортное средство, вопросы местного значения.
В статье авторы подвергают анализу вопросы транспортного обеспечения жителей муниципального образования, а также раскрывают некоторые виды полномочий органов местного самоуправления, указывают на целый ряд проблем в исследуемой сфере. Отмечается, что, в соответствие со ст. 14-16 ФЗ 2003 г., органы местного самоуправления обязаны организовывать пассажирские перевозки населения. Однако реализация данной обязанности в сегодняшних реалиях осуществляется с большими сложностями, прежде всего связанными с дефицитными бюджетами подавляющего большинства муниципалитетов. В данной связи практически во всех регионах и крупных российских городах транспортный рынок представлен организациями различных форм собственности. Действующее законодательство достаточно четко разграничивает различные виды собственности, и вопросов по принадлежности объектов транспортной инфраструктуры к тому или иному субъекту собственности обычно не возникает. Учитывая «чрезмерные, вплоть до прямой противоположности», отличия подходов к организации пассажирского транспорта в российских городах, авторы полагают, что нет никакой необходимости законодательно определять круг собственников транспортной инфраструктуры.
EFRIKYAN, R.A., VLASENKO, E.E. PUBLIC PASSENGER TRANSPORT IN THE MUNICIPAL INFRASTRUCTURE SYSTEM
Key words: powers, local self-government authorities, municipality, transport infrastructure, vehicle, local issues.
In the article, the authors analyze the issues of transport provision for residents of the municipality, and also reveal some types of powers of local self-government authorities, point to a number of problems in the area under study. It is noted that, in accordance with Art. 14-16 FZ 2003, local self-governments are obliged to organize passenger transportation of the population. However, the implementation of this obligation in today's reality is carried out with great difficulties, primarily associated with the deficit budgets of the overwhelming majority of municipalities. In this regard, in almost all regions and large Russian cities, the transport market is represented by organizations of various forms of ownership. The current legislation quite clearly distinguishes between different types of property, and questions about the belonging of transport infrastructure objects to a particular subject of ownership usually do not arise. Considering the "excessive, up to the direct opposite", differences in approaches to the organization of passenger transport in Russian cities, the authors believe that there is no need to legally determine the circle of owners of transport infrastructure.
Транспорт уже давно является непременным социально-экономическим атрибутом жизнедеятельности человеческого сообщества. Как отмечал в свое время Карл Маркс, «революция в процессе производства промышленности и земледелия сделала необходимой революцию в общих условиях общественного процесса производства, то есть в средствах связи и транспорта ...
