CC BY
22Финансовое право; налоговое право; бюджетное право
DOI 10.47643/1815-1337_2020_10_143
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА ПО ИСКАМ К ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫМ ОБРАЗОВАНИЯМ ШАРАНДИНА Наталия Львовна,
старший преподаватель кафедры финансового права
ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия».
E-mail: natsharandina@mail.ru;
ВЕРШИЛО Татьяна Александровна.
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры финансового права ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия». E-mail: tvershilo@yandex.ru
Краткая аннотация: В статье раскрываются проблемные моменты нормативно-правового регулирования и правоприменения возмещения вреда и компенсации за счет бюджета лицам, чье право или интересы были нарушены действиями (бездействиями) органов власти или их должностными лицами. Делается вывод о необходимости внесения изменений как в в бюджетное законодательство, так и в Постановление Пленума Верховного Суда РФ ОТ 28.05.2019 г. № 13 с целью разъяснения понятия «казна».
Abstract: the article reveals the problematic aspects of legal regulation and law enforcement of compensation for damages and compensation for budget cuts to persons whose rights or interests were violated by the actions (omissions) of government bodies or their officials. It is concluded that it is necessary to amend both the budget legislation and The resolution of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation No. 13 OF 28.05.2019 in order to clarify the concept of «Treasury».
Ключевые слова: бюджет, бюджетные средства, казна, иммунитет бюджетов, обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, исполнение судебных актов, судебные споры, возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) уполномоченных органов, присуждение компенсации, материальная ответственность должностных лиц.
Keywords: budget, budget funds, Treasury, immunity of budgets, foreclosure on funds of budgets of the budgetary system of the Russian Federation, execution of judicial acts, judicial disputes, compensation for damage caused by illegal actions (inaction) authorized bodies, award of compensation, financial liability of officials.
В российской юридической научной литературе неоднократно поднимался вопрос о роли и значении особого и важнейшего «атрибута» государства - бюджета. Бюджет в данном случае рассматривается не просто как главный финансовый инструмент управления государством[1], но и представляет собой основу его демократии. Демократия как фундамент существования правового государства предполагает наличие различных механизмов взаимодействия государства и общества, когда при этом через демократические принципы создается самонастраиваемая, совершенная система, в которой важная роль принадлежит человеку и гражданину.
Именно за счет бюджетных средств получают денежную компенсацию лица, чьи права и интересы были нарушены органами власти или их должностными лицами, тем самым достигая баланса в соблюдении законодательства как государством, так и обществом. Таким образом, законодатель, включая в БК РФ норму о компенсации лицу нарушенных прав за счет бюджета, с одной стороны, закрепляет гарантированное Конституцией РФ и международным правом право на судебную защиту, и денежную компенсацию, а с другой стороны, реализует демократические принципы, на которых базируется государство.
Законодательство о возмещении вреда по искам к публично-правовым образованиям прошло довольно сложный путь: от возбуждения исполнительного производства судебными приставами-исполнителями[2], до механизма, предусматривающего императивный запрет на списание бюджетных средств -иммунитет бюджета, и включения в бюджетное законодательство соответствующей главы[3], чем подчеркнута важность государственного регулирования данных правоотношений.
Указанные изменения были необходимы в силу ряда причин, обусловленных правоприменительной практикой. Так,
Д.Л. Комягин справедливо указывал на обусловленные пробелом в законодательстве пагубные последствия и масштабный характер подобного вмешательства судебных приставов в бюджетный процесс[4].
Внесенные в ст. 239 БК РФ изменения имеют принципиальный характер: прежде всего, как уже отмечалось, установлен институт иммунитета бюджетов, а кроме того, отменено производство обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ службой судебных приставов[5].
Введение в бюджетные отношения института иммунитета бюджетов бюджетной системы РФ призвано разрешить правовую коллизию «... между нормами, дающими право в бесспорном порядке производить списание денежных средств со счетов физических и юридических лиц, и тем, что расходы, утверждаемые законодательным актом соответствующего уровня, носят целевой и обязательный характер»[6].
В то же время, следует отметить, что в 2007 году были законодательно установлены основания, в силу которых было возможно обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ и без наличия судебного акта[7].
В научной литературе[8] отмечается, что, согласно указанным изменениям, нет «абсолютного запрета на взыскание бюджетных средств». Кроме того, Н.А. Поветкина, приходит к выводу, что действующий «правовой режим иммунитета бюджета можно отнести к относительному виду иммунитета»[9], что, как представляется, ведет к возникновению новой коллизии. Поэтому четкая законодательная регламентация таких случаев представляется необходимой.
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.05.2019 № 13 «О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с
исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации»^] (далее - Постановление), в котором разъяснены основные принципы в регулировании вопросов при исполнении исков к публично-правовым образованиям[11] стало новым этапом в регулировании рассматриваемых правоотношений.
Как подчеркнуто в п. 13 Постановления, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации установлен бюджетным законодательством и при изложении резолютивной части судебного акта не может быть произвольно определен судом. Пленум указывает на возможность взыскания средств с казны соответствующего публично-правового образования.
Следует отметить, что, несмотря на упоминание в БК РФ казны публично-правового образования, необходимо пояснение. Д.Л. Комягин отмечает неопределенность содержания категории «казна», понятие которой формально установлено Гражданским кодексом РФ, однако ГК РФ регулирует ничтожную часть отношений, складывающихся вокруг публичного имущества и публичной собственности. При этом автор подчеркивает, что «большинство активов казны либо не измерено, либо не включено в ее состав, т.е. не учтено в качестве публичного имущества»[12].
Таким образом, если исполнение судебных актов осуществляется за счет казны соответствующего публично-правового образования, то должно быть четкое указание на конкретное имущество, за счет которого будут производиться выплаты, а также указан его денежный эквивалент. Кроме того, представляется необходимым внести соответствующие изменение в Пленум Верховного Суда РФ № 13. Думается, что разъяснения Суда относительно понятия «казны» помогут единообразному толкованию судебных актов.
Представляется возможным выделить три группы судебных споров, возникающих в связи с обращением взыскания на средства бюджетов бюджетной системы:
1) судебные споры о возмещении вреда лицу или о присуждении ему компенсации;
2) судебные споры, предметом которых являются исполнение обязательств казенных учреждений;
3) судебные споры, связанные с исполнением решения налогового органа.
Судебные акты по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ подлежат исполнению в порядке гл. 24.1 БК финансовыми органами соответствующего уровня - в зависимости от уровня бюджета, на средства которого обращается взыскание: в отношении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов - Министерством финансов РФ, региональных бюджетов и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов (ОМС) -
финансовыми органами субъектов РФ, местных бюджетов - финансовыми органами муниципальных образований; в случае обращения взыскания на бюджетные денежные средства по денежным обязательствам казенных учреждений - органами федерального казначейства или органами, осуществляющими открытие и ведение лицевого счета казенного учреждения субъекта РФ либо муниципального казенного учреждения (ст. 242.3-242.6 БК РФ)[13].
Таким образом, в соответствии с законодательством, а также согласно п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.05.2019 взыскателю следует направлять документы на исполнение в Минфин, финансовый орган субъекта или муниципального образования либо в органы Казначейства. Выбор органа зависит от вида требования (п.п. 13-16, 18, 19, 23 Постановления). Взыскатель также вправе ходатайствовать о том, чтобы документы на исполнение направил суд (п. 3 Постановления)[14].
Российской судебной практикой накоплен достаточный опыт по данным категориям дел.
Итак, первую группу составляют споры по искам к публично-правовому образованию о возмещении вреда лицу или о присуждении компенсации физическому или юридическому лицу, например, о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок.
Бюджетный кодекс РФ устанавливает пресекательный срок для исполнения судебных актов, такой срок не может превышать трех месяцев[15]. Однако на практике данный срок не всегда соблюдается.
Показательным примером является Решение Московского городского суда от 10.04.2020 по делу N 3а-3449/2020. Согласно материалам дела, истец обратился в суд административным исковым заявлением о присуждении компенсации за нарушение права на исполнение судебного акта в разумный срок в размере 150 000 рублей, указав, что определением Тверского районного суда города Москвы от 27 февраля 2017 г. по гражданскому делу N 2-8425/2014 в его пользу с Министерства финансов РФ было взыскано 5 000 рублей за счет средств федерального бюджета. Определение вступило в законную силу 14 марта 2017 г., однако исполнено только 24 июня 2019 г., - то есть через два года три месяца и десять дней. Столь длительное исполнение судебного акта, как указывает административный истец, произошло из-за длительной невыдачи ему исполнительного листа, задержек в исполнении по его вине не происходило. Частично удовлетворяя исковые требования, суд указал на то, что «длительность исполнения судебного акта в решающей степени обусловлена неэффективными и недостаточными действиями суда на стадии выдачи (выделено авт.) исполнительного документа».
Таким образом, имеются основания утверждать, что зачастую к неисполнению в установленный законом срок решений суда о выплате компенсаций за нарушенное право приво-
дят действия судов.
Ко второй группе относятся судебные споры по искам, предусматривающим обращение взыскания по искам к публично-правовому образованию, а также по искам, предусматривающим обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по денежным обязательствам государственных и муниципальных казенных учреждений.
Исполнение судебных актов по искам к федеральным казенным учреждениям, казенным учреждениям субъектов РФ, муниципальным казенным учреждениям о взыскании денежных средств по их обязательствам, а также исполнение решений налоговых органов о взыскании с этих должников налогов, сборов, пеней и штрафов осуществляет орган, в котором открыт лицевой счет должника. Порядок исполнения таких судебных актов установлен ст. 242.3-242.6 БК РФ. Срок для их исполнения определен в три месяца со дня поступления надлежащим образом оформленного исполнительного документа, а также иных предусмотренных законом документов в орган, уполномоченный исполнять судебный акт[16]; однако при наличии ходатайства лица, подающего заявление о компенсации, может быть восстановлен шестимесячный срок для обращения в суд[17].
«Торговый Дом «Дилан» обратилось в Арбитражный суд Приморского края с иском о взыскании с субъекта РФ - Приморского края в лице Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края (за счет казны Приморского края убытков в размере 342 292 руб. 39 коп. за период с 26.01.2015 по 30.08.2015)[18], обосновав иск тем, что в результате незаконного бездействия Департамента по заключению с обществом договора купли-продажи земельного участка последнее вынуждено было уплачивать в спорный период арендную плату за этот участок, поэтому такие необоснованные расходы истца, превышающие земельный налог, подлежат взысканию с ответчика по правилам ст. 15, 16, 1069 ГК РФ.
Признавая требования общества обоснованными, суд апелляционной инстанции признал доказанным наличие причинно-следственной связи между таким виновным бездействием ответчика и возникшими у общества убытками.
Арбитражный суд Дальневосточного округа признал, что общество как собственник объектов недвижимости в силу п. 2 ст. 36 Земельного кодекса РФ, действовавшей на момент подачи заявления о выкупе, являлось обладателем исключительного права на приватизацию находящегося в публичной собственности земельного участка, на котором расположен недвижимый объект.
Суд пришел к выводу о наличии совокупности необходимых условий для привлечения ответчика к гражданско-правовой ответственности в виде возмещения убытков, приняв во внимание длительное немотивированное бездействие Департамента по нерассмотрению заявления общества, отсутст-
вие каких-либо обоснованных возражений ответчика, препятствующих реализации истцом исключительного права на приватизацию земельного участка, что повлекло для общества продление сроков исполнения обязательств по внесению арендной платы за используемый им земельный участок.
Суд указал, что предметом спора является взыскание убытков, возникших в связи с незаконным бездействием Департамента, в результате которых нарушены установленные земельным законодательством сроки оформления права собственности общества на земельный участок, тогда как при надлежащем исполнении Департаментом возложенных на него публичных функций истец своевременно стал бы собственником спорного участка и уплачивал бы земельный налог, размер которого ниже арендной платы. При этом подлежащая уплате сумма земельного налога за спорный период учтена при расчете взыскиваемых убытков.
Суд отметил, что экономически неоправданные расходы общество понесло именно в результате незаконного бездействия Департамента, поэтому предъявление к нему иска и взыскание убытков за счет казны субъекта Российской Федерации -Приморского края в такой ситуации является правомерным[19].
На основании рассмотрения материалов дела суд признал, что экономически неоправданные расходы ООО «ТД «Дилан» вызваны незаконным бездействием уполномоченного органа, и частично удовлетворил требования истца, при этом из расчета убытков исключил период, который требовался для регистрации перехода права собственности на выкупленный обществом участок. В данном случае, как следует из решения суда, обращение взыскания на средства бюджета субъекта РФ произошло по вине уполномоченного органа.
Решением Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 08.10.2019[20] отменены: решение Арбитражного суда города Москвы от 21.09.2018, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 28.11.2018 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 25.03.2019 по делу N А40-121484/2018 и дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд г. Москвы.
Как установлено судами и следует из материалов дела, ООО «Камелот-А» обратилось в Департамент по развитию предпринимательства и потребительского рынка Кемеровской области с заявлением о продлении срока действия лицензии на осуществление розничной продажи алкогольной продукции на территории Кемеровской области на 5 лет.
С целью проверки наличия (отсутствия) у общества задолженности по налогам, сборам, пеням и штрафам на дату подачи заявления лицензирующий орган путем использования системы межведомственного электронного взаимодействия направил в инспекцию соответствующий запрос.
Получив от налогового органа информацию о наличии такой задолженности по состоянию на 10.11.2017, департамент
решением от 01.12.2017 N 18733-рпа отказал обществу в продлении срока действия лицензии.
Полагая, что предоставленная инспекцией информация о наличии задолженности содержит недостоверные сведения, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании действий (бездействия) инспекции незаконными и о возмещении вреда.
Судебные инстанции исходили из того, что налоговый орган предоставил в лицензирующий орган информацию о состоянии расчетов с бюджетом, которой обладал на дату обращения за такими сведениями, спорные платежи на момент предоставления информации на единый счет бюджета не были зачислены и какими-либо иными сведениями об уплате обществом задолженности по состоянию на 10.11.2017 инспекция не располагала. Однако Судебная коллегия ВС РФ признала выводы судов о законности действий налогового органа недостаточно обоснованными и указала на право каждого лица, в соответствии со ст. 137 НК РФ, обжаловать акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц, если, по мнению этого лица, такие акты, действия или бездействие нарушают его права.
Рассматривая вопрос действительности предоставленных сведений, суды установили, что по состоянию на 10.11.2017 налоговым органом в лицензирующий орган была предоставлена достоверная информация, поскольку задолженность по пеням по торговому сбору, уплаченная обществом 09.11.2017 в соответствии с платежными поручениями N 82714, N 82715, не могла поступить в инспекцию 10.11.2017 ввиду особенностей учетного процесса. При этом суды отклонили ссылку общества на положения ст. 45 НК РФ.
Вместе с тем, отмечено в Определении Коллегии ВС РФ, обязанность по уплате налога, сбора, страховых взносов, пеней, штрафов исполнена обществом самостоятельно в соответствии с п. 1 ст. 45 НК РФ. Поэтому вывод судов о том, что инспекцией в лицензирующий орган предоставлена достоверная информация, является неправомерным.
В Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ N 1 (2020) дается ответ на вопрос, подлежат ли рассмотрению в порядке упрощенного производства требования о взыскании денежных средств по договорным обязательствам казенных и бюджетных учреждений.
Позиция высшей судебной инстанции заключается в том, что в соответствии с п. 5 ч. 3 ст. 232.2 ГПК РФ, ч. 4 ст. 227 АПК РФ не подлежат рассмотрению в порядке упрощенного производства дела, связанные с обращением взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Порядок исполнения судебных актов, связанных с обращением взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, установлен гл. 24.1 БК РФ.
В данном порядке обращается взыскание на средства соответствующего бюджета только по денежным обязательствам федеральных казенных учреждений, казенных учреждений субъекта Российской Федерации, муниципальных казенных учреждений (ст. 242.3 - 242.5 БК РФ).
Таким образом, требования о взыскании денежных средств по договорным обязательствам казенных учреждений не подлежат рассмотрению в порядке упрощенного производства в силу п. 5 ч. 3 ст. 232.2 ГПК РФ, ч. 4 ст. 227 АПК РФ.
Порядок обращения взыскания на средства бюджетных учреждений регламентирован не БК РФ, а ст. 30 Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
Следовательно, требования о взыскании денежных средств по договорным обязательствам бюджетных учреждений подлежат рассмотрению в порядке упрощенного производства[21].
Наконец, третья группа - это судебные споры, связанные с исполнением решения налогового органа о взыскании налога, сбора, страхового взноса, пеней и штрафов, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджетной системы Российской Федерации.
Инспекция Федеральной налоговой службы по г. Кургану обратилась в Арбитражный суд Курганской области[22] с заявлением о признании незаконным бездействия департамента по неприостановлению осуществления операций по расходованию средств на всех лицевых счетах муниципального бюджетного общеобразовательного учреждения города Кургана «Средняя общеобразовательная школа N 56», включая лицевые счета его структурных (обособленных) подразделений, открытых в финансовом органе, а также обязании департамента приостановить операции по расходованию средств на всех лицевых счетах учреждения, открытых в финансовом органе до полного исполнения решений о взыскании налога сбора, страховых взносов, пени, штрафа, процентов за счет денежных средств, за исключением операций по исполнению исполнительных документов и решений налогового органа, а также платежных документов, предусматривающих перечисление или выдачу денежных средств для расчетов по оплате труда с лицами, работающими по трудовому договору (контракту), перечисление удержанных налогов и уплату начисленных страховых взносов на обязательное социальное страхование, с уведомлением должника и его структурных (обособленных) подразделений.
Из материалов дела следует, что инспекцией в отношении учреждения принято 27 решений (с 08.09.2017 по 06.04.2018) о взыскании налога, сбора, страховых взносов, пени, штрафа, процентов за счет денежных средств, отраженных на лицевых счетах налогоплательщика, направленные в адрес
департамента для их исполнения (получение решений заинтересованным лицом не оспаривается).
В порядке ст. 386 НК РФ учреждением представлены в налоговый орган: налоговая декларация по налогу на имущество организаций за 2016, 2017 год, налоговые расчеты по авансовым платежам по налогу за 1 квартал, полугодие, 9 месяцев 2017 года, 1 квартал 2018 года, в которых исчислены суммы налога на имущество, а также суммы авансовых платежей по налогу, подлежащие уплате по итогам отчетных (налоговых) периодов, однако в сроки, установленные Законом Курганской области от 26.11.2003 N 347 «О налоге на имущество организаций на территории Курганской области» указанные в представленных налоговых декларациях и расчетах суммы налога на имущество и авансовых платежей по налогу не были уплачены.
Учреждением представлены в налоговый орган расчеты по страховым взносам за 1 квартал, полугодие, 9 месяцев 2017 года, за 2016, 2017 год, 1 квартал 2018 года, в которых исчислены суммы страховых взносов, подлежащие уплате по итогам отчетных (расчетного) периодов, но не уплаченные в полном объеме в установленные законодательством сроки.
Инспекцией в адрес должника направлены требования об уплате налогов, страховых взносов и пеней, начисленных за каждый календарный день просрочки исполнения обязанности по их уплате, в связи с неисполнение которых налоговым органом были вынесены решения о взыскании налога на имущество организаций (авансовых платежей по налогу), страховых взносов и соответствующих пени за счет денежных средств, отраженных на лицевых счетах налогоплательщика.
Материалами дела факт предъявления к исполнению решений налогового органа подтвержден и департаментом не оспаривается. Объем задолженности учреждения на момент рассмотрения дела отражен в реестре. По 11 решениям ДФИ направлены уведомления об отсутствии денежных средств для исполнения поступивших решений налогового органа, по 1 решению имеется сопроводительное письмо с отметкой департамента о принятии документа. При этом сведения о полном исполнении решений налогового органа с 08.08.2017 по 14.06.2018, в материалы дела не представлены.
Суд указал, что Департамент финансов и имущества Администрации г. Кургана не представил в материалы дела доказательств осуществления указанных действий, направленных на приостановление операций по расходованию средств на всех лицевых счетах учреждения, включая лицевые счета его структурных (обособленных) подразделений, открытые в данном органе (за исключением операций по исполнению исполнительных документов), с уведомлением должника и его структурных (обособленных) подразделений.
Оценив в совокупности установленные обстоятельства, суд обоснованно признал незаконным бездействие депар-
тамента, выразившееся в неприостановлении осуществления операций по расходованию средств на всех лицевых счетах учреждения и обязали заявителя совершить действия по устранению допущенных нарушений, а именно - приостановить операции по расходованию средств на всех лицевых счетах должника, открытых в финансовом органе до полного исполнения решений о взыскании налога сбора, страховых взносов, пени, штрафа, процентов за счет денежных средств, за исключением операций по исполнению исполнительных документов и решений налогового органа, а также платежных документов, предусматривающих перечисление или выдачу денежных средств для расчетов по оплате труда с лицами, работающими по трудовому договору (контракту), перечисление удержанных налогов и уплату начисленных страховых взносов на обязательное социальное страхование, с уведомлением должника и его структурных (обособленных) подразделений.
Таким образом, очевидно, что во всех случаях, порождающих судебные споры, влекущие обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, виновными оказываются либо суды, либо органы власти, а конкретно - определенные должностные лица. Эти должностные лица, будучи государственными или муниципальными служащими, получают вознаграждение за свою работу (заработную плату) независимо от факта причинения их действиями вреда физическим лицам или организациям.
Поскольку казенные учреждения и органы власти полностью финансируются из бюджета соответствующего уровня, создается ситуация, когда по искам о возмещении вреда или о присуждении компенсации за счет бюджетных средств к публично-правовому образованию или к казенному учреждению (органу власти) ущемляются публичные интересы. Бюджет - это фонд денежных средств, предназначенный для удовлетворения публичных потребностей. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 02.03.2010 N 5-П, указал, что правовая природа бюджета как финансовой основы функционирования государства предполагает, что его средства расходуются на государственные и общественные нужды в интересах всех граждан, проживающих на его территории, и отметил необходимость целевого расходования бюджетных средств[23].
Источниками формирования бюджета являются налоговые и неналоговые поступления от физических и юридических лиц, он формируется обществом, которое доверяет государству или муниципальному образованию распоряжаться этими средствами в интересах всего общества.
В результате выплат из бюджета компенсаций за незаконные действия (бездействие) уполномоченных органов, а точнее - их должностных лиц, создается дисбаланс публичных и частных интересов: должностное лицо, виновное в причинении конкретного вреда, не несет персональной материальной ответ-
ственности, за его действия несет ответственность общество в лице публично-правового образования, и расплачивается сформированный обществом бюджет, тогда как эти бюджетные средства могут и должны использоваться на публичные цели, в интересах конкретного социума. То есть, «причинитель вреда не является источником возмещения причиненного ущерба»[24].
При этом следует отметить, что ни в законе о государственной гражданской службе[25], ни в законах о конкретных видах государственной службы не упоминается о персональной материальной ответственности лиц, замещающих должности государственной гражданской службы; для них установлена лишь дисциплинарная ответственность[26].
Исключение составляет, пожалуй, Федеральный закон «О полиции», в п. 4 ст. 33 «Ответственность работника полиции» которого установлено: «За ущерб, причиненный федеральному органу исполнительной власти в сфере внутренних дел, территориальному органу, подразделению полиции либо организации (выделено авт.), входящей в систему указанного федерального органа, сотрудник полиции несет материальную ответственность в соответствии с трудовым законодательством Российской Федерации»[27]. Однако и в данном случае материальная ответственность предусмотрена за вред, причиненный не обществу или конкретному лицу, а органу власти и в соответствии с трудовым законодательством.
Введение в БК РФ главы 24.1 «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджет-
ной системы Российской Федерации» не привело к тому, чтобы предусмотреть в бюджетной классификация такой вид расходов - выплаты из бюджетов в связи с исполнением судебных актов при обращении взыскания на бюджетные средства. Кроме того, законом о бюджете такой вид расходов также не установлен отдельной строкой, в связи с чем возникает неясность, за счет чего производятся соответствующие выплаты из бюджетов.
Представляется, что следует законодательно установить персональную материальную ответственность (либо взыскание в регрессном порядке публично-правовым образованием) должностных лиц, чьи действия привели к обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы и выплатам пострадавшим от их действий лиц денежных сумм в возмещение вред и компенсаций. Данная мера позволит расходовать бюджетные средства эффективно и на цели, стоящие перед каждым публично-правовым образованием.
Можно также констатировать, что хотя российской судебной системой накоплен значительный практический опыт в области разрешения особой категории споров - связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, - судам необходимо соблюдать единообразие при рассмотрении сходных категорий дел (по аналогии) в соответствии с разъяснениями Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.05.2019 г., а Верховному Суду - внести ясность в понятие «казна» для рассмотрения подобных дел.
Библиография:
1. Вершило Т.А. Бюджет и его роль в управлении государством.//Финансовое право. 2015. № 12. С. 12-14; Шохин С.О. Роль и место бюджета в системе государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. № 1. С. 45 - 47 и др.
2. Федеральный закон от 21 июля 1997 года N 119-ФЗ «Об исполнительном производстве»// СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3591.
3. Федеральный закон от 27.12.2005 № 197-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об исполнительном производ-стве»//СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 8.
4. Комягин Д.Л. Исполнение судебных актов о взыскании из бюджета: практика, теория и история вопроса // Реформы и право. 2013. N 1. С. 35-52.
5. Федеральный закон от 27.12.2005 N 197-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об исполнительном производстве» (ред. от 23.07.2013) // СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 8.
6. Юшкова Ю.А. Иммунитет как правовая категория: дис.... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 8.
7. Такие случаи установлены статьями 93.3, 93.4, 93.6, 142.2, 142.3, 166.1, 218, 242.6 БК РФ.
8. Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации: правовая доктрина и практика обеспечения: дис. док. юрид. наук. М. 2016. С. 277.
9. Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации: правовая доктрина и практика обеспечения: дис. док. юрид. наук. М. 2016. С. 277.
10. https://sudact.ru/law/postanovlenie-plenuma-verkhovnogo-suda-rf-ot-28052019/.
11. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.05.2019 N 13 «О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» https://sudact.ru/law/postanovlenie-plenuma-verkhovnogo-suda-rf-ot-28052019/.
12. Комягин Д.Л. Модус казенного имущества // Реформы и право. 2013. N 4. С. 9-15; СПС Консультант Плюс.
13. Исполнительное производство: Учебник / К.Л. Брановицкий, Д.В. Бурачевский, В.В. Долганичев и др.; под общ. ред. В.В. Яркова. М.: Статут, 2020. 576 с.
14. Обзор: «Новые разъяснения Пленума, которые помогут взыскать бюджетные деньги» (КонсультантПлюс, 2019).
15. В соответствии с п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.05.2029 г. № 13 порядок и срок исполнения судебного акта о возмещении вреда, предусмотренные п. 6 ст. 242.2 БК РФ, не распространяются на отношения по исполнению судебного акта по денежным обязательствам должника, возникшим из государственных (муниципальных) контрактов.
16. Ст. 242.1, п. 6 ст. 242.2, п. 8 ст. 242.3, п. 7 ст. 242.4, п. 7 ст. 242.5 БК РФ.
17. п. 1 ч. 5, ч. 6, 7.1, 7.2 и 8 ст. 3 Закона о компенсации, абз. 1 ч. 2, ч. 3 ст. 222.1 АПК РФ
18. Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 30.05.2017 N Ф03-1449/2017 по делу N А51 -7905/2016.
19. Аналогичная правовая позиция приведена в Определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 28.04.2017 по делу N 305-ЭС16-20734.
20. Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 08.10.2019 N 305-ЭС19-9748 по делу N А40-121484/2018.
21. «Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2020)» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 10.06.2020) {КонсультантПлюс} Вопрос 3.
22. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 06.02.2020 N Ф09-9569/19 по делу N А34-1301/2019.
23. Постановление Конституционного Суда РФ от 02.03.2010 N 5-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 242.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. № 11. Ст. 1256; Вестник Конституционного Суда РФ. 2010. № 3; СПС «КонсультантПлюс».
24. Трапезников А.И. Ответственность налоговых органов и их должностных лиц: правоприменительные аспекты // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2019. N 1. С. 39-48; СПС «КонсультантПлюс».
25. Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 31.07.2020) «О государственной гражданской службе» // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215; СПС «КонсультантПлюс».
26. Ст. 12.1 Закон РФ от 26.06.1992 N 3132-1 (ред. от 31.07.2020) «О статусе судей в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ.1992, N 30. Ст. 1792; ст. 41.7 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 31.07.2020) «О прокуратуре Российской Федерации» //СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472; ст. 28 Федерального закона от 28.12.2010 N 403-ФЗ (ред. от 31.07.2020) «О Следственном комитете Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 15; Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru;_СПС «КонсультантПлюс».
27. Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ (ред. от 06.02.2020) «О полиции». СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900; СПС «КонсультантПлюс».
