CC BY
148
УДК 336.14
ЮРИДИЧЕСКАЯ КОНСТРУКЦИЯ ОБРАЩЕНИЯ ВЗЫСКАНИЯ НА СРЕДСТВА БЮДЖЕТОВ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ю. Л. Смирникова, кандидат юридических наук, доцент, заместитель заведующего
кафедрой административного и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции РФ
Рассмотрена юридическая конструкция обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с учетом особенностей двух механизмов исполнения судебных актов, предусмотренных гл. 24.1 Бюджетного кодекса РФ.
Ключевые слова: обращение взыскания, бюджетные средства, юридическая конструкция.
Юридическая конструкция обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (далее -юридическая конструкция обращения взыскания на средства бюджетов) направлена на реализацию одного из принципов современного финансового права - согласования публичных и частных интересов в сфере публичных финансов и является гарантией соблюдения во взаимоотношениях между публичными и частными субъектами ст. 2 Конституции РФ, согласно которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства, и ст. 53 Конституции РФ о праве каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
Конструкционный подход в анализе отношений в сфере обращения взыскания на средства бюджетов является оправданным, поскольку позволяет используемые правовые средства рассматривать в системном единстве. Значимость юридических конструкций обоснована учеными, и они широко используются в отраслевых науках. Так, Р. Иеринг различал низшую и высшую форму выражения права, называл толкование низшей юриспруденцией, противопоставляя ей высшую юриспруденцию - анализ, конструкцию и систематизацию юридических отношений1. С. С. Алексеев, отмечая значимость юридических конструкций, указывает, что они выражают качественное усложнение правовых средств, их типизацию и представляют собой наиболее примечательный слой «правовой материи»2.
Статья 239 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) предусматривает правовой режим иммунитета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, при котором обращение взыскания на средства бюджетов осуществляются только на основании судебного акта. В некоторых случаях, предусмотренных БК РФ, допускается обращение взыскания на бюджетные средства без судебного акта, что является исключением из общего запрета.
Обращение взыскания на средства бюджетов на основании судебных актов производится в соответствии с гл. 24.1 БК РФ, в которой предусмотрены особенности двух механизмов исполнения судебных актов:
1) исполнение судебных актов по искам к публично-правовым образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, и о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок;
2) исполнение судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений.
Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов возложено на Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ, финансовые органы муниципальных образований, органы Федерального казначейства.
Допускается обращение службой судебных приставов взыскания на средства бюджетов в соответствии с Федеральным законом «Об исполнительном производстве» в случае, если у должника открыты счета в учреждении ЦБ РФ или в кредитной организации (п. 13 ст. 242.3, п. 12 ст. 242.4, п. 12 ст. 245.5 БК РФ). По общему правилу, обращение взыскания на средства бюджетов службой судебных приставов не производится, за исключением случаев, установленных БК РФ (п. 2 ст. 239). С данной нормой согласуются положения ч. 2 ст. 1 Федерального закона «Об исполнительном производстве», согласно которой условия и порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета устанавливаются бюджетным законодательством РФ.
В соответствии со ст. 242.1 БК РФ исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов производится на основании исполнительных документов - исполнительного листа либо судебного приказа с указанием сумм, подлежащих взысканию в валюте Российской Федерации (п. 1). К исполнительному документу (за исключением судебного приказа), направляемому для исполнения судом по просьбе взыскателя или самим взыскателем, должны быть приложены надлежащим образом заверенная копия судебного акта, на основании которого он выдан, а также заявление взыскателя с указанием реквизитов банковского счета взыскателя, на который должны быть перечислены средства (п. 2). При этом исполнительный документ, выданный на основании судебного акта о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок, направляется на исполнение судом независимо от просьбы взыскателя. Непредставление какого-либо документа, указанного в п. 2 этой статьи, является основанием для возврата взыскателю документов, поступивших на исполнение (п. 3).
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 14 июля 2005 г. № 8-П указывает, что конституционный принцип правового государства возлагает на Российскую Федерацию обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина как высшую ценность, что предполагает установление такого правопорядка, который должен гарантировать каждому государственную защиту его прав и свобод. Вступившие в за-
конную силу судебные акты обязательны для всех органов государственной власти и местного самоуправления и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации3.
В обоснование своей позиции Конституционный Суд РФ ссылается на ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах, провозгласившей обязанность государства обеспечить любому лицу, права и свободы которого нарушены, эффективные средства правовой защиты, а также п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод в его интерпретации Европейским Судом по правам человека.
Так, в Постановлении от 19 марта 1997 г. по делу «Хорнсби против Греции» (Hornsby v. Greece) указано, что право на судебную защиту стало бы иллюзорным, если бы правовая система государства позволяла, чтобы окончательное, обязательное судебное решение оставалось недействующим к ущербу одной из сторон; исполнение решения, вынесенного любым судом, должно рассматриваться как неотъемлемая часть «суда». Усмотрев в деле «Бурдов против России» (Burdov v. Russia) нарушение положений ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции, согласно которой каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности и никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права, Европейский Суд по правам человека в Постановлении от 7 мая 2002 г. по данному делу пришел к выводу, что, не исполнив решение суда, власти государства-ответчика лишили заявителя возможности взыскать денежные средства, которые он разумно рассчитывал получить, нехватка же средств не может служить тому оправданием.
Кроме того, Европейский Суд по правам человека особо отметил, что нарушение «права на суд» может также приобрести форму задержки исполнения решения; при этом не каждая задержка в исполнении решения суда представляет собой нарушение «права на суд», а лишь такая, которая искажала бы саму суть данного права, гарантируемого ст. 6 Конвенции (Постановление от 18 ноября 2004 г. по делу «Вассерман против России» (Wasserman v. Russia) и др.).
Согласно Конституции РФ каждый имеет право на возмещение государством вреда,
причиненного незаконными действиями (или бездействие) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53).
Конституционный Суд РФ считает что, участвуя в регулируемых гражданским законодательством отношениях, возникающих при возмещении вреда, причиненного частным лицам, Российская Федерация выступает на равных началах с иными участниками этих отношений. Действуя в рамках дискреционных полномочий в сфере правового регулирования исполнительного производства (п. «о» ст. 71 Конституции РФ), государство тем не менее не может использовать такое правовое регулирование, которое приводило бы к неравенству публично-правовых образований и частных лиц.
Из аналогичной правовой позиции исходил Европейский Суд по правам человека, указав в Постановлении от 9 декабря 1994 г. по делу «Стрэн Грик Рифайнерис» и «Стратис Андреадис» против Греции» (Stran Greek Refineries and Stratis Andreadis v. Greece), что законодательное регулирование, противоречащее общеправовому принципу «никто не может быть судьей в собственном деле», обернулось в судебных разбирательствах явным неравенством власти и права.
Таким образом, государство, руководствуясь указанными конституционными положениями, может возложить исполнение требований судебных актов на различные органы и организации, исходя из того, что вне зависимости от избранного варианта положение взыскателя в сфере исполнительного производства не должно ухудшаться, несмотря на то что ответчиком является публичная власть. Иными словами, законодатель обязан вводить в правовое регулирование нормы, направленные на недопущение ситуации, при которой отсутствие денежных средств у государства могло бы воспрепятствовать ему выполнить свое обязательство. Это находит свое подтверждение в Рекомендации R (2003) 16 Комитета министров Совета Европы государствам-членам по исполнению административных и судебных решений в области административного права, а также в Резолюции № 3 XXTV конференции европейских министров юстиции «Общие подходы и средства достижения эффективного исполнения судебных решений» (Москва, 5 октября 2001 г.).
Важным аспектом, отмеченным Конституционным Судом РФ, является указание на то, что конституционный принцип верховен-
ства права объективно предполагает возрастание значения юридических процедур исполнения судебных актов, их дифференцирование в зависимости от субъекта, обязанного исполнить судебное решение, и объекта, в отношении которого производится взыскание.
Вынесение судебных решений по искам к Российской Федерации порождает коллизию конституционных ценностей, - своевременности и полноты исполнения судебного решения, с одной стороны, и стабильности и непрерывности в реализации государством возложенных на него функций, и следовательно, стабильности гарантированности государством конституционно-правового статуса личности, с другой. Данная коллизия, исходя из необходимости обеспечения баланса названных конституционных ценностей и недопустимости умаления ни одной из них, подлежит разрешению в том числе на основе закрепленного ст. 17 (ч. 3) Конституции РФ принципа, согласно которому осуществление прав и свобод человека и гражданина (а, значит, и права на судебную защиту) не должно нарушать права и свободы других лиц.
Рассматривая конституционность включения положений относительно исполнения судебных актов по искам к Российской Федерации, Конституционный Суд РФ отметил, что включение данных положений в специальные законы, каковыми являются федеральные законы о федеральном бюджете на очередной год, приводит к тому, что механизм исполнения соответствующих судебных решений не опирается на стабильную правовую основу, чем нарушается принцип верховенства права, включающий в качестве обязательного элемента правовую определенность.
В практике реализации рассматриваемой юридической конструкции возникал вопрос о возможности ее применения к отношениям взыскания с бюджетных учреждений страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, пеней и штрафов. Это было связано с действием специальных по отношению к положениям гл. 24.1 БК РФ норм законодательства, устанавливающих внесудебный порядок взыскания сумм обязательных платежей и санкций. В соответствии с выводами Пленума ВАС РФ в судебном порядке осуществлялось взыскание с бюджетных учреждений задолженности по налогам, сборам, пеням и штрафам за налоговые правонарушения, поскольку к данным организациям не применялась установленная ст. 46 и 47 Налогового
кодекса РФ внесудебная процедура взыскания по решению налогового органа. В то же время внесудебная процедура взыскания недоимки по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование, пеням и штрафам подлежала применению ко всем юридическим лицам независимо от их организационноправовой формы4.
В этой связи ст. 239, 242.1, 242.3-242.5 БК РФ, предусматривающие, что обращение взыскания на средства бюджетов по обязательствам бюджетных учреждений производится по решению суда на основании направляемого в орган Федерального казначейства исполнительного листа, не могли рассматриваться как устанавливающие судебный порядок взыскания с бюджетных учреждений страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, пеней и штрафов. При разрешении соответствующих споров необходимо было иметь в виду следующее. При неисполнении бюджетным учреждением в добровольном порядке решения территориального органа Пенсионного фонда РФ данное решение (постановление) обращалось к исполнению и направлялось судебному приставу-исполнителю, который в силу п. 13 ст. 242.3, п. 12 ст. 242.4, п. 12 ст. 242.5 БК РФ осуществляет принудительное взыскание со счетов должника, открытых в учреждениях ЦБ РФ или в кредитной организации. В случае отсутствия у бюджетного учреждения указанных счетов соответствующий исполнительный документ подлежал исполнению органом Федерального казначейства в порядке, предусмотренном ст. 242.3-242.5 БК РФ.
Практика арбитражных судов, основываясь на указанных позициях, отмечала необоснованность неисполнения органами Федерального казначейства постановлений о взыскании со страхователя недоимки по страховым взносам, пеням и штрафам. В обоснование возврата без исполнения данных постановлений органы Федерального казначейства ссылались на ст. 239 БК РФ о том, что обращение взыскания на средства бюджетов осуществляется только на основании судебного акта. В связи с тем, что постановления фонда о взыскании недоимки по страховым взносам, пеням и штрафам не являются судебными актами, то они не подлежат исполнению в предусмотренном порядке5.
Фактически юридическая конструкция обращения взыскания на средства бюджетов применялась к отношениям о взыскании не-
доимки по страховым взносам, пеням и штрафам бюджетных учреждений, несмотря на то что юридическим основанием взыскания являлся не судебный акт, а постановление (решение) органа государственного внебюджетного фонда.
Следует учитывать, что названные позиции ВАС РФ были сформулированы в период действия ст. 25 и 25.1 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ (ред. от 18 июля 2009 г.) «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», утративших силу с 1 января 2010 г.
В настоящее время в соответствии с п. 4 ст. 18 Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» взыскание недоимки по страховым взносам в судебном порядке производится с организаций, которым открыт лицевой счет . Таким образом, юридическим основанием применения юридической конструкции исполнения за счет средств бюджета будет является также судебный акт. Руководители органов пенсионного фонда, фонда социального страхования, фонда обязательного медицинского страхования не вправе принимать решения о взыскании недоимки по страховым взносам, пеням и штрафам с организаций, которым открыты лицевые счета, и направлять их на исполнение в органы Федерального казначейства.
Проведенный анализ юридической конструкции обращения взыскания на средства бюджетов позволяет сделать следующие выводы.
Практика реализации юридической конструкции обращения взыскания на средства бюджетов является, к сожалению, неоднозначной, что свидетельствует о необходимости ее совершенствования на законодательном уровне. Специфика юридической конструкции объективно обусловлена объектом (средства бюджетов бюджетной системы РФ), в отношении которого производится взыскание, и его публичной значимостью. Содержание юридической конструкции заключается в системном использовании правовых средств в целях моделирования отношений в сфере обращения взыскания на средства бюджетов. Определяющее значение при выборе право-
вых средств имеет необходимость устранения конкуренции частных и публичных интересов в отношениях по обращению взыскания на средства бюджетов. Юридическая конструкция должна отвечать признаку правовой определенности, т.е. она должна закрепляться в законах федерального уровня (за исключением федерального закона о федеральном бюджете, поскольку он имеет специфическую правовую природу и действует в течение финансового года).
1 Иеринг Р. Юридическая техника / сост. А. В. Поляков. М., 2008. С. 67-71.
2 Алексеев С. С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2001. С. 277.
3 Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и Постановления Правительства Российской Федерации «О порядке исполнения Министерством финансов Рос-
сийской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти» в связи с жалобами граждан Э. Д. Жуховицкого, И. Г. Пойма, А. В. Понятовского, А. Е. Чеславского и ОАО «Хабаровскэнерго» // СЗ РФ. 2005. №30(ч. 2). Ст. 3199.
4 Постановление Пленума ВАС РФ от 17 мая 2007 г. № 31 «О рассмотрении арбитражными судами отдельных категорий дел, возникающих из публичных правоотношений, ответчиком по которым выступает бюджетное учреждение» // Вестник ВАС РФ. 2007. № 7.
5 Определение ВАС РФ от 30 марта 2010 г. № ВАС-2980/10 по делу № А 05-9014/2009; Определение ВАС РФ от 13 июля 2010 г. № ВАС-9116/10 по делу № А 51-14494/2009.
6 Понятие лицевых счетов определено в п. 7 ст. 2 Федерального закона «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования»: это счета, открытые в органах Федерального казначейства (иных органах, осуществляющих открытие и ведение лицевых счетов) в соответствии с бюджетным законодательством.
Статья поступила в редакцию 8 декабря 2010 г.
